基于政府的五大職能理論中醫醫院區辦市管醫療合作創新研究

李其　王志偉　劉夢　王海英　劉洋瑞　趙倩倩　楊毅卓

摘要：中醫藥事業的發展離不開政府的扶持，“區辦市管”作為委托管理的一種創新模式，更為強調政府的職能作用，這也決定了“區辦市管”醫療合作方式是一種更為適合中醫醫院的醫療合作模式。本文基于政府的五大職能理論，對政府在“區辦市管”醫療合作方式中的職能作用進行分析，以期中醫醫院通過開展“區辦市管”合作實現中醫醫療資源的合理分配，提高區域中醫整體醫療服務水平。

關鍵詞：區辦市管;醫療合作;中醫醫院

中圖分類號：R2-05????文獻標識碼：A????文章編號：1005-5304（2020）03-0006-04

DOI：10.3969/j.issn.1005-5304.201907130

Study?on?Medical?Innovative?Cooperation?of?Municipal?Trusteeship?of?District-launched?Medical?Institution?in?TCM?Hospitals?Based?on?Government?Five-function?Theory

LI?Qi，?WANG?Zhiwei，?LIU?Meng，?WANG?Haiying，?LIU?Yangrui，?ZHAO?Qianqian，?YANG?Yizhuo

Beijing?University?of?Chinese?Medicine，?Beijing?100029，?China

Abstract：?The?development?of?TCM?cannot?be?separated?from?the?support?of?the?government.?“Municipal?trusteeship?of?district-launched?medical?institution”?is?an?innovative?mode?which?emphasizes?the?role?of?the?government.?This?also?determines?that?this?medical?cooperation?mode?is?more?suitable?for?TCM?hospitals.?Based?on?government?five-function?theory，?this?study?analyzed?the?role?of?the?government?in?this?medical?cooperation?mode，?with?the?propose?to?help?TCM?hospitals?realize?the?rational?distribution?of?medical?resources?of?TCM?through?this?medical?cooperation?mode，?and?improve?the?overall?medical?service?level?of?regional?TCM.

Keywords：?municipal?trusteeship?of?district-launched?medical?institution;?medical?cooperation;?TCM?hospitals

隨著國家對中醫藥事業重視程度提高，中醫醫院發展迎來新機遇。中醫醫院發展離不開政府支持，“區辦市管”作為一種委托管理合作創新模式，由政府主導并提供相應支持，對政府的職能作用進行分析，為中醫醫院開展醫療合作提供新途徑，從而實現中醫優質醫療資源下沉，提高區域中醫整體醫療服務水平。

1??“區辦市管”合作方式的創新性

1.1??“區辦市管”合作方式

“區辦市管”合作方式由北京市醫院管理局提出，由北京市各區政府或外埠政府與市醫院管理局共同發起，以所有權和經營權分離為原則，共同委托市屬醫院為受托方，向政府舉辦的公立醫療機構提供醫療、學科、人才、管理等有償服務的合作方式。合作后，在保持公益性不變前提下，以所有權和經營權分離為原則，實現市屬和區屬醫院的一體化管理。

1.2??“區辦市管”與委托管理方式的異同

1.2.1??關聯性

綜合公立醫院委托管理的3種模式，“區辦市管”本質上是一種實力較強的大醫院對實力相對較弱的中小醫院的委托管理，二者本質上一致[1]。①合作原則一致，都是以所有權和經營權分離為原則;②合作目的一致，二者都是將中小醫院進行委托管理，以期達到合理配置醫療資源、提高醫療服務能力的目的;③合作內容一致，包括醫、教、研、防、管等全方面的合作，以全面提高被委托管理醫院的綜合實力;④合作方式一致，二者都是通過大醫院派駐團隊扶持、中小醫院引進技術的方式，實現人員、技術、設備等資源的共享，提高被委托管理醫院整體實力[2]。

1.2.2??差異性

盡管“區辦市管”本質上是一種委托管理的合作方式，但仍存在一定的差異。一是委托方不同，“區辦市管”合作方式委托方是北京市醫院管理局和區屬醫院當地政府部門，委托管理方式的委托方既可以是政府，也可以是醫院本身。二是受托方不同，“區辦市管”方式受托方是政府指定的市屬醫療機構，而委托管理方式的受托方可以是醫院、醫療集團、第三方管理機構等。三是管理機構不同，開展“區辦市管”合作項目的管理機構包括負責項目整體運行的管委會和負責區屬醫院運營的理事會兩部分，且均有政府參與管理決策，而委托管理方式的管理機構一般只有理事會。總體來看，“區辦市管”合作方式更強調政府職能作用，這也是其與委托管理方式的主要差異。

2??中醫醫院特殊性

2.1??人員配置

根據《醫療機構基本標準》的相關規定，中醫醫院中醫藥人員數占整體醫藥人員數量比例不得低于60%。盡管目前中醫藥人員數量已大幅度增長，但仍存在地區間中醫藥人員分布不均現象[3]。對于區級公立中醫醫院而言，通過自身發展吸引和培養中醫藥人才有一定困難。通過開展“區辦市管”合作，市屬醫院和區屬醫院實現人員的流動，并由此帶來診療技術等資源的共享。通過市屬醫院派駐人員到區屬醫院進行指導，以及區屬醫院派出人員到市屬醫院進修培訓，既能補償區屬中醫醫院中醫藥專業人才不足，又能在市屬中醫醫院幫助下培養自身的中醫藥人才，實現可持續發展。

2.2??科室設置

一般而言，一所完備的綜合性中醫醫院除內、外、婦、兒等主要科室以外，還應包括骨傷、針灸、痔瘺（或肛腸）、皮膚、推拿等臨床科室，且中醫醫院對中醫特色診療科室的重視程度更高[4]。就目前中醫醫院發展情況而言，區屬中醫醫院在中醫特色科室設置方面仍有待進一步加強，要充分提高區屬中醫醫院診療水平，必須完善其中醫科室設置，體現中醫特色。相對而言，市屬中醫醫院科室設置相對完善，開展“區辦市管”合作項目可使區屬中醫醫院在市屬中醫醫院的指導下，對現有科室進行重新規劃和完善。同時，區屬中醫醫院可借助市屬中醫醫院現有科室，結合自身特色優勢，并根據區域定位相應地新建部分中醫診療特色科室，擴大其診療業務范圍，提高區屬中醫醫院診療能力。

2.3??診療技術

西醫診療方式講求分科細化，相對而言中醫診療方式則講求醫師個人經驗和辨證論治。相對于區屬中醫醫院而言，市屬中醫醫院中醫師專業知識水平和診療能力更強，而區屬中醫醫院往往面臨著人員專業能力不足、醫院發展動力不足的問題。而中醫藥人才的發展規律決定中醫醫院的人才成長不能完全依托于西醫式的分科診療，需要更加強調師承對于中醫藥人才成長和專業能力提升方面的作用。“區辦市管”合作方式鼓勵區屬中醫醫院前往市屬中醫醫院通過師承的方式進修，為區屬中醫醫院中醫藥人才提供良好的機遇和發展的空間。通過師承方式進修學習，能形成針對性的幫助，有利于區屬中醫醫院應用和推廣新的診療技術，提高醫院診療能力。

2.4??藥品處方

中西醫診療方式明顯區別在于藥品處方的不同，西醫藥物治療方式是針對不同的癥狀、疾病采用特定的藥品，而中醫藥則講究藥物、方劑的整體性和差異性。綜合來看，市屬中醫醫院診療患者數量多、藥物研發能力較強，更容易通過實踐形成新的藥物組合，市屬中醫醫院可申請較多的藥物專利，形成自身品牌。而區屬中醫醫院在藥物研發方面能力較弱，藥物專利相對較少，此外，使用其他醫院的專利藥品往往需要支付一定的專利使用費。“區辦市管”合作模式打通了合作醫院之間的藥物流通，區屬中醫醫院在市屬中醫醫院的允許下，可使用市屬中醫醫院所擁有的專利藥物，既節省了專利費用的支出，又能擴大區屬中醫醫院的藥品目錄，為轄區患者提供方便。

3??“區辦市管”合作模式政府職能分析

根據法約爾的五大管理職能理論，政府職能可劃分為計劃、組織、協調、控制、監督5個方面[5]。以此為理論依據，對“區辦市管”合作方式中的政府職能進行分析，探討政府對合作推進的作用機制。

3.1??計劃職能

計劃職能是政府的首要職能，是政府為規范推進“區辦市管”醫療合作模式而進行的整體規劃部署。北京市醫院管理局于2018年1月17日發布了《市屬醫院醫療合作項目管理辦法》（京醫管改〔2018〕1號），正式提出“區辦市管”醫療合作方式，并對其合作方式、合作年限、合作流程、管理費用等進行規定。該文件對“區辦市管”合作方式進行整體規劃，對合作項目開展起到指導性的作用。在該文件指導下，北京市醫院管理局同區政府進行溝通協商，選取并確定“區辦市管”合作項目的主體。相對于其他醫療合作方式而言，政府主導的“區辦市管”合作方式具有更強大的政策保障。

3.2??組織職能

政府部門的組織職能主要體現在其按照相關要求，建立相應的管理機構，并確定主要職位、職責和職權，協調項目相關各方之間的關系。一是確定主要職位及人員，包括院長、執行院長、主管副院長等，并明確相應的職責和職權。二是確定主要管理機構，包括負責項目整體運行的項目管委會及負責醫院整體運營的理事會，政府確定機構崗位設置及人員，同時通過派出代表的形式參與重大事項決策等管理工作。管理機構人員設置涵蓋不同級別、不同部門，一般而言，由市醫管局分管領導、區政府分管領導、區衛計委領導、市屬醫院領導、區政府有關部門、區屬醫院負責人等構成。通過完善管理機制，有利于推動合作各方形成有機聯合，從而提高合作效率。

3.3??協調職能

協調職能是政府職能最重要的部分，政府通過協調“區辦市管”合作推進過程中涉及的人力資源、資金保障、政策支持等方面問題，營造良好的行政環境，保證“區辦市管”合作方式的良好發展。在人力資源方面，目前大部分區屬中醫醫院面臨人才短缺問題，政府部門可通過編制調整、提高編制外人員待遇等途徑為區屬醫院提供支持。在資金方面，由于“區辦市管”合作方式的委托管理費用由政府承擔，大大減輕區屬中醫醫院發展的財政壓力。“區辦市管”這種由政府主導并提供相應保障的機制，既對各方需求進行協調，又能有效減輕各方壓力，有利于保障合作的順利推進。

3.4??控制職能

政府通過建立相應的考核評價體系，對“區辦市管”合作方式進行評估和控制。為保證“區辦市管”合作方式能夠有序、有效推進，實現現代醫院的精細化管理，政府需要建立合理、客觀的考核評價體系[6]。一方面要求合作醫院內部形成自我評估報告并提交給政府主管部門，反映合作前后醫院內部的運行情況;另一方面，政府主管部門根據實際情況建立考核評價體系，合理設置考核指標，充分反映“區辦市管”合作實施情況。綜合醫院內部和政府兩方面的考核評價，政府部門能夠客觀、準確衡量實施情況，總結成效和經驗，及時發現問題并予以調整，從而實現對“區辦市管”合作方式的有效控制。

3.5??監督職能

要保證“區辦市管”合作方式的有效推進，需要建立內、外部有效的監督機制。一方面政府部門應通過管委會、理事會積極發揮自身作用，完善公立醫院法人治理模式，完善“管辦分離”[7]，對“區辦市管”合作推進過程的重要環節合理把控，進行及時有效的監督;另一方面，政府應建立起完善的信息公開制度，將合作內容及成效及時向社會公眾公開，接受社會各方的監督。

4??“區辦市管”醫療合作對中醫醫院的適用性

4.1??政府職能助力“區辦市管”合作方式發展

政府的職能作用是“區辦市管”合作方式的一個主要優勢。相對于委托管理等其他醫療合作方式，在“區辦市管”合作方式中，政府職能作用貫穿始終，其五大職能得到有效發揮。由于政府參與整個合作過程，包括整體規劃、確定合作主體、重大事項決策、實際管理和監督等，能提供更為全面和有力的政策保障。另外，由政府作為主要保障方，向合作主體提供財政、人才、技術等方面的支持，能減輕合作壓力，避免可能出現的危機。政府職能的充分發揮決定了“區辦市管”合作方式具有其獨特的發展優勢。

4.2??中醫藥事業發展需要政府支持

隨著國家對中醫藥重視程度不斷加深，目前中醫藥事業發展迎來利好，中醫醫院也迎來了新機遇。盡管如此，目前中醫醫院發展面臨一定困難。主要是中醫醫院服務能力不足，在發展規模、人力資源、醫院收支狀況和服務量及服務效率等方面均低于綜合醫院的發展水平。同時存在一定的區域醫療資源分布差異，市級中醫醫院的醫療設備、人力資源、技術條件、財政撥款等明顯優于區（縣）級中醫醫院[8]。我國中醫醫院醫療服務能力相對較弱，對政府扶持的依賴程度更高，仍需要政府從政策、財政上給予一定的傾斜。

4.3??“區辦市管”是符合中醫藥發展規劃的新途徑

開展“區辦市管”醫療合作方式符合中醫醫院及中醫藥事業發展規劃。要改變當前中醫醫院存在的市、區（縣）資源分布不均現象，可由政府部門協商，選取市屬實力較強的中醫醫院同區（縣）級中醫醫院開展“區辦市管”合作方式。通過政府職能的發揮，給予中醫醫院財政、人力資源等方面的扶持，提供政策保障。既能通過合作實現優質中醫醫療資源的下沉，又能提高區域整體中醫醫療服務水平，促進中醫藥事業發展。所以，相對于其他醫療合作方式而言，由政府主導的“區辦市管”合作方式更符合中醫藥事業發展要求。

4.4??“區辦市管”符合中醫醫院發展的特殊性

中醫醫院發展必須體現其特殊性，這就要求吸引和培養中醫專業人才、完善和發展中醫特色診療科室、應用和開展新的診療技術、擴大中藥藥品目錄。而“區辦市管”合作方式在政府的支持下，從政策方面保障合作雙方人才、技術、資源、藥物的共享和流動。通過資源共享，區屬中醫醫院在人員配置、科室設置、診療水平、藥品使用范圍等方面均得到有效提高。“區辦市管”合作方式既符合中醫醫院發展的特殊性，又促使區屬中醫醫院發揮其自身特色和優勢，從而帶動醫院及區域整體中醫醫療服務水平的提升。

5??結語

中醫醫院發展迎來新機遇，但也面臨資源分配不均、服務能力相對較弱的問題，中醫醫院發展仍需政府支持。“區辦市管”作為一種政府主導的醫療合作模式，相對于其他醫療合作方式而言，更符合中醫醫院發展需求。在“區辦市管”合作中，政府參與到各個主要環節并提供相應保障，政府的五大職能得到充分發揮。“區辦市管”作為一種中醫醫院醫療合作的新模式，符合中醫醫院在人才、科室、技術、藥品等方面發展的需求，能有效提高中醫醫院醫療服務水平，在實現優質醫療資源下沉的同時，推動區域整體中醫醫療服務的發展。

參考文獻：

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（收稿日期：2019-07-09）

（修回日期：2019-07-16;編輯：華強）