智慧專業化：英國超低碳汽車發展戰略及其政策啟示

柳 婷，劉文秀，鐘書華

（華中科技大學 公共管理學院，湖北 武漢 430074）

一、引言

OECD 提出，國家創新能力的增長取決于區域經濟增長和創新績效[1]，強調區域創新的重要作用，并于2013 年發表《區域創新驅動發展：智慧專業化》研究報告，倡導國家通過創新驅動發展，改進傳統的經濟增長方式，實現區域經濟智慧、持續和包容性增長[2]。

“智慧專業化”最初見于歐盟“知識促進增長”專家組檢討歐盟與美國生產力差距的戰略報告，由Dominique Foray 及Bart van Ark 兩位教授提出。根據Foray 和Van Ark（2007）[3]的理論，智慧專業化描述了經濟系統（例如一個地區）通過發現新的機會領域以及這些領域中資源和能力局部集中來產生新專業的能力。需要這種能力來啟動多樣化，經濟轉型，現代化或工業和服務激進基礎形式的結構變革。作為一種新興區域創新發展理論，智慧專業化在歐盟各國迅速傳播且已經在超過25 個歐洲國家得到實踐[4]。其中，英國是實施智慧專業化較為成功的國家之一。

近年來，智慧專業化逐漸引起國內一些學者的注意。黎越亞和鐘書華（2018）[5]研究區域智慧專業化的成長，從理論、動力、模型以及政策4 個方面對智慧專業化的成長進行細致分析；王林和鐘書華（2019）[6]善于構建智慧專業化發展水平評價指標體系，采用回歸法測算中國區域智慧專業化水平，空間分布類型與時空格局演變。這些學者最先引入智慧專業化并對其進行細致剖析，但是缺乏具體的案例支撐且未明確智慧專業化對中國的政策意義。本文以英國超低碳汽車發展戰略為例，通過分析英國以智慧專業化為指導框架實施超低碳汽車發展戰略的成功經驗，為中國區域創新發展提供一些政策啟示。

二、英國超低碳汽車（ULEV）發展戰略

2010 年，智慧專業化被正式寫入《歐盟2020》戰略[7]。2013 年9 月，英國及時抓住智慧專業化發展潮流，以該理論為指導為推動超低碳汽車產業發展制定了完整的戰略規劃。

（一）戰略背景

智慧專業化追求區域“智慧、持續、包容性”增長，可持續性增長，資源節約和低碳經濟是眾多國家和地區努力的方向，而全球競爭壓力加劇也預示著行業轉型升級這一不可避免的轉變。英國尋求在交通領域減少碳排放有著諸多原由。

1.歐盟環保目標的要求。隨著全球氣候變化、資源不足、環境污染問題日益嚴重，培育綠色產業，謀求經濟綠色增長成為大勢所趨。英國在治理大氣污染方面就極為重視。英國政府2016 溫室氣體排放統計數據（該數據每兩年更新一次）顯示，在英國，交通運輸是溫室氣體排放的主要來源，占比27%[8]，與此同時，在交通運輸中道路運輸占溫室氣體排放比重最高，達91%，遠超國內航空和航運以及其他交通方式。在道路運輸中，乘用車相較于貨車和重型貨車（HGV）來說，溫室氣體排放量最大（見圖1）。

圖1 英國最終溫室氣體排放國家統計1990—2016 數據表

二氧化碳是英國溫室氣體的主要構成部分[9]，如何減碳成為保護環境的關鍵。綜上，英國交通低碳戰略聚焦于低碳汽車發展，提出超低碳汽車發展戰略（ULEVs,Ultra-low Emission Vehicle strategy）。

2.重視汽車產業的傳統。作為老牌工業強國，英國素有重視汽車產業的傳統。2013 年7 月，汽車委員會發布了：推動成功-英國汽車行業增長和可持續發展戰略[10]。在該戰略中，英國政府運用SWOT 分析方法對英國汽車行業進行精細分析。該戰略有四個側重領域：（1）創新和技術。政府部門預見到至2040 年，幾乎所有歐洲新車都不會僅僅由傳統汽油或柴油發動機提供動力，必須抓住技術變革機遇，增加未來市場份額。（2）供應鏈。英國國內供應鏈相對薄弱。在2012 年，平均而言，制造的車輛中只有1/3 來自英國，完善國內汽車行業供應鏈至關重要。（3）技能。重大的發展機遇和增長的需求突顯了工程師和其他技術工人短缺。英國需要建立一個全面人才管道。（4）商業環境。英國面臨來自其他戰略性支持先進制造業國家的激烈競爭。這些競爭包括重大研發支出和稅收減免以及鼓勵供應商投資等。

3.全球競爭壓力的挑戰。出于產業競爭壓力，英國汽車行業必須實現創新轉型。英國汽車行業的特點是大量外國直接投資和高出口，在2014 年80%英國制造汽車以及62%英國制造發動機出口到100多個國家，汽車制造業提供超過147 000 個直接就業崗位，營業額高達630 億英鎊。英國是歐洲最多樣化和最具生產力的汽車制造廠之一，也是發動機開發和生產的全球卓越中心[11]。可以說，汽車行業是英國的經濟支柱，是制造業復興的核心。

隨著汽車行業市場變化，全球汽車行業目前正在為其推向市場的車型進行一代代過渡。在這個大眾零排放汽車技術發展時期，對英國來說是戰略性地重新定位英國汽車行業的機會。英國制造業擁有向ULEV 過渡所需的關鍵技能。其比較優勢產生于從電化學研究領域的世界領先基礎，到燃料電池，輕量化和電力電子的專業技術，再到利基和大批量生產。因此，英國必須抓住這個機遇，實現汽車行業轉型升級。

4.保障能源安全的使命。在英國，大部分運輸燃料來自石油衍生物，而石油產量目前相當于其石油需求的65%左右且逐步下降[12]。隨著國內產量下降，英國對進口石油和天然氣的依賴將增加，使得其越來越多地面臨全球市場的壓力和風險。在2012年，英國進口貿易能源支出就超過240 億英鎊（凈），增加了英國貿易逆差[13]。因此，能夠從境內獲取較多運輸能源的國家有希望使貿易逆差減少（如果其他因素保持平等），并可能增加國內能源生產的經濟活動和就業。

全球推動保障能源安全，降低碳排放和改善空氣質量以及提高競爭力的努力都指向了英國汽車動力不可避免的變化。英國政府權衡再三，做出了一項大膽計劃，在2013 年9 月正式提出超低碳汽車發展戰略（ULEVs）。

（二）戰略愿景與原則

超低排放車輛（ULEV）是指每公里行駛尾氣排放少于75 克二氧化碳（CO2）的車輛。政府希望看到：到2050 年，英國車隊幾乎所有汽車和貨車都將成為ULEV，英國汽車工業處于設計、開發和制造的最前沿；支持基礎設施網絡，確保ULEV 對客戶的吸引力；擁有開發ULEV 技術的世界級技能和設施，向全球各個地方出口ULEV 車輛[14]。

政府活動將符合以下總體原則：（1）技術中立。在早期階段，政府不會尋求在新興技術方面“挑選優勝者”。（2）協商合作。政府將及時公開地與業界、消費者、學者等主體對ULEV 發展的各個方面進行協商。（3）監管。對戰略實施的各個階段進行監管。（4）解決市場失靈。政府通過解決市場本身無法在短時間內實現最佳結果的方式來加速向ULEV過渡。

（三）戰略舉措

自推出超低碳汽車發展戰略以來，英國政府采取了一系列措施開拓ULEV 市場，這些措施在某種程度上都與智慧專業化所提原則相一致，具體來看，有以下幾個要點。

1.加強ULEV 行業的研發投資,突出比較優勢。ULEV 戰略明確指出，政府和行業應共同努力，以確保英國汽車行業的長期未來。為此，政府和工業界承諾10 年內投資約10 億英鎊用于先進推進中心（APC），以支持低碳車輛新供應鏈發展，這將促進英國抓住推進低排放車輛所需新技術的機會。2013 年之后英國對汽車產業研發投資迅速增長可以直觀表明國家培育汽車產業的決心。

圖2 英國機動車及部件研發投資額

2.支持ULEV 早期市場,發揮利益相關方的作用。由于生產量低和新技術成本相對較高，人們預計ULEV 最初將比傳統車輛更昂貴。政府為使ULEV 盡快融入市場，采取諸多措施來幫助支持購買ULEV，建立早期市場。英國政府認識到ULEV 議程的跨領域性質，僅僅依靠自身力量較為低效，必須發揮各個利益相關者的作用，因此，政府維持著低排放車輛辦公室（OLEV，Office for Low Emission Vehicles）——一個設在運輸部的專門團隊。OLEV是開發ULEV 市場上政府、行業和其他利益相關者之間互動的一站式服務部門（見圖3）。

圖3 OLEV 關系圖

3.確保正確的激勵和監管，掌握ULEV 戰略發展進度。英國政府承諾至少在2020 年之前為ULEV提供強有力的激勵措施，2011 年1 月政府推出Plug-inCarGrant（插電式汽車補助金），并在2012 年擴展至貨車，推出Plug-inVanGrant（插電式貨車補助金），以幫助降低ULEV 和傳統車輛之間的成本差異。政府還通過稅收制度為ULEV 提供獎勵，包括：（1）燃料稅。即為購買每升公路燃料（或每千克氣體）所需支付的稅費。電力不受燃料稅限制，免除該項稅收[15]。（2）車輛消費稅（VED）。零排放車輛免于支付VED，在2017 年4 月之前注冊的所有汽車排放低于100 g/ 公里二氧化碳的替代燃料汽車免于VED[16]。（3）公司汽車稅（CCT）。CCT 在2015 年之前設定為0%，直到2020 年，ULEV 的CCT 將比傳統燃料汽車低至少3%[17]。政府嚴格審查ULEV 車輛獲取補貼金的資質，對于插電式汽車、出租車和摩托車等都具有嚴格地資質和申請條件審查。

4.引入超低排放總線，支持市場多樣化發展。智慧專業化強調創新發展要立足區域實際，將資源集中在區域具有比較優勢的領域，培育專業化產業，用專業化帶動區域實現多樣化發展。隨著ULEV 戰略逐步推進，英國政府將目光聚焦于汽車以外的交通工具，引入低排放和超低排放總線。（1）公共汽車。公共汽車是運輸系統的重要組成部分，在2013年8 月政府向11 個地方運輸局宣布了500 萬英鎊清潔巴士技術補助金，以支持舊公共汽車升級[18]。（2）大型商用車（包括重型貨車HGV（Heavy Goods Vehicle）、卡車等）。除投資外，OLEV 與利益相關者和低碳HGV 技術工作組合作，確定進一步轉向燃氣、混合動力或純電動商用車的機會[8]。（3）摩托車、踏板自行車以及其他小型車輛。致力于開發電動摩托車、電動踏板自行車等。

5.重視ULEV 基礎設施建設,增強公眾信任和期望。ULEV 戰略的目標是盡快讓駕駛員對ULEV及其基礎設施充滿信心。認識到市場的早期性質，在2010 年政府提供了高達3 000 萬英鎊匹配資金，以支持通過插電地點（PIP，Plugged-In Places）計劃在英國八個試點城市和地區使用和安裝充電基礎設施[8]，隨后根據八個區域的PIP 計劃經驗，政府在2013 年2 月宣布了一項3 700 萬英鎊的全國支持計劃，以鼓勵汽車制造商和充電點供應商安裝家用充電基礎設施[19]。

三、英國超低碳汽車發展戰略（ULEVs）實施成效

自2013 年9 月英國運用智慧專業化作為戰略指導框架正式提出超低碳汽車發展戰略以來，已經取得了許多明顯成效，英國正逐步邁向低排放車輛創新和發展前沿，這也從側面證明了智慧專業化理論作為區域創新發展框架的科學性。

（一）提高了低排放車輛的市場占比

據統計，在2018 年期間，英國首次登記了290萬輛汽車，其中有63 000 輛超低排放車輛（ULEV）在英國注冊，占所有新注冊的2.2%[20]（見圖4）。從圖中可以明顯看出自2013 年超低碳汽車發展戰略（ULEVs）實施以來，超低排放車輛注冊量迅速增加。此外，政府在2018 年7 月宣布了一項道路零戰略（The Road to Zero），其目標是到2030 年至少一半的新車轉為超低排放車輛[21]。預計，在2018 年之后，ULEV 注冊量會繼續增加。

圖4 首次登記的車輛比例

（二）達到了“一增一減”的預期目標

英國2017 年溫室氣體排放數據顯示，自1990年以來，英國已經將溫室氣體排放量減少了41%，其中二氧化碳凈排放量估計減少了37.4%。在溫室氣體排放下降的同時，英國經濟增長了2/3[6]。另一方面，英國汽車工業取得了巨大成功，成為歐洲領先的汽車制造商之一，2017 年生產了167 萬輛汽車，出口量占英國出口商品總量的14.6%，價值440億英鎊[22-23]。英國成功實現降低排放量和促進經濟增長的“一增一減”目標，證明減少公路運輸排放的行動是可以雙贏的。

（三）實現了充電基礎設施的逐步覆蓋

充電基礎設施的建立和完善對于推動超低碳排放戰略發展至關重要。截至2019 年8 月約9 200個公共充電點在英國不同位置建立，這些位置設備數量超過14 000 個且設備連接器超過25 000 個[24]。自2013 年超低碳汽車發展戰略實施以來，公共充電點數量不斷增加，現有的充電點類型包括三種：慢速、快速、迅速。隨著技術發展，高功率快速充電變得越來越重要，也更能滿足不斷變化的用戶需求，其數量也在不斷增加（見圖5）。

圖5 不同類型充電連接器數量

（四）創造了更多的就業機會

低排放技術快速發展給英國汽車行業帶來了新生機，也創造了更多更高質量的就業機會。英國國家官方統計局資料顯示，低排放車輛行業雇傭超過15 000 人[25]，2017 年在歐洲購買的每8 輛零排放汽車中就有一輛在英國制造[19]。這與英國政府對超低排放汽車產業的重視有關。這種新型業態，不僅直接創造了相關工程、技術、培訓以及管理等領域的新的就業機會，提高就業率，而且進一步將英國置于全球零排放車輛設計和制造最前沿，促進英國經濟發展。

四、對中國的政策啟示

自2009 年歐盟委員會正式提出智慧專業化概念到2013 年英國發布超低碳汽車發展戰略（ULEVs）不到4 年時間里，英國以智慧專業化為戰略指導框架，迅速做出發展超低碳汽車產業的決策，給英國經濟帶來了新的生機。通過對英國超低碳汽車發展戰略的仔細研究，給中國區域創新發展帶來一些政策啟示。

（一）區域創新驅動發展應考慮區域原有的基礎和優勢，不能從“零”開始

《智慧專業化研究和創新指南》指出，歐盟實施智慧專業化政策是基于以下認識：每一個國家和區域，無論發展水平如何，都擁有一個全球性的角色，這個角色就是來自于區域的市場利基（market niches）[26]。而市場利基則是實施智慧專業化戰略的突破口，它需要精細的市場定位和高度的專業化。也就是說區域創新驅動發展不能盲目“粘貼復制”潮流趨勢，也不能從“零”開始，而應考慮區域原有的基礎和優勢，將資源集中在區域具有競爭優勢的產業，培育專業化產業。作為老牌工業強國，英國具有發展汽車行業的基礎和優勢，且超低排放汽車順應了當今國際發展新趨勢，符合全球降低溫室氣體排放的目標。英國及時抓住汽車行業的發展機遇，加大投資低排放技術，培育汽車產業的專業化能力無疑是一項正確選擇。

（二）以專業化帶動區域多樣化發展，提高區域競爭力

“智慧專業化”思想應該包括“智慧”和“專業化”兩個部分。科學技術的進步為專業化發展提供了大量方向選擇。隨之而來的問題是，各個國家和地區如何借助這股科技進步的潮流，選擇具有發展潛力和本土特色的領域刺激經濟增長以及探索如何驅動經濟增長的可持續性。在這個方向上，“相關多樣性”（related variety）能夠得到最佳的經濟回報[4]。具體是指，以地方技術特征和資源為基礎，結合本土現存優勢領域生產活動進行的創新行為最能實現經濟多樣化發展。即以專業化帶動區域實現多樣化發展，促進經濟增長的可持續性。英國超低碳汽車發展戰略在實施初期，將目光聚焦于汽車行業，隨著戰略逐步推行以及低排放技術研發，英國推出更多交通運輸工具的碳排放計劃，如公共汽車、重型貨車甚至是鐵路、航運等等。英國試圖建立超低碳排放車輛研發、制造、銷售的完整產業鏈條，并帶動相關產業發展，將自身置于零排放車輛設計和制造的最前沿。

（三）在區域創新發展中避免“單打獨斗”，重視發揮企業、政府、大學、科研組織、中介機構，甚至每個創新個體的作用

智慧專業化從一開始就強調合作，認為區域創新發展并非一個部門、一個區域或者一個國家的“獨角戲”，而應該將所有的利益相關者聯系起來。《智慧專業化研究和創新指南》中指出，跨界合作有“跨越部門”（cross-sectoral）和“跨越邊界”（cross-border）兩種形式，后者又包含跨區域的以及跨國家的合作[26]。為了發掘地方關鍵潛力，智慧專業化不僅動員區域內部積極合作，更是鼓勵對外合作。英國超低碳汽車發展戰略制定以及推行也是如此，政府一開始就意識到僅憑自身力量無法單獨為英國提供零排放的未來，因此其戰略的核心就是致力于與行業、企業、學術界、環保團體、地方政府、消費者和國際合作伙伴進行合作，共同謀劃超低碳汽車行業的未來。

（四）加強戰略實施過程中的監測和評估

監測是如實反映戰略的執行狀況，評估是判斷戰略目標是否以及怎樣得到實現。《智慧專業化研究和創新指南》強調通過檢測和評估，可以全面了解戰略發展的進度和實施情況，同時也可以創造一個良性的政策學習過程[26]。英國超低碳汽車產業發展戰略作為一個嶄新的戰略，在制定和實施過程中也尤其注意監測和評估，努力保證政策戰略的透明度。在OLEV 以及政府官網上，會及時公布政府對低排放車輛以及插電式基礎設施的投資金額，稅收優惠，技術研發獎勵、購買補貼以及申請條件等等，OLEV 還會與英國稅務與海關總署（HMRC）合作澄清ULEV 的稅務狀況。同時，政府設定階段性的目標，設計系統全面可衡量的具體指標，在每個階段結束后進行評估，及時調整方案，確保戰略目標實現。