公眾參與治安治理法治化路徑探析

摘 要：公眾參與治安治理已成為公安機關治安部門治安治理的趨勢，并得到普遍推廣。而現有相關法律、法規規范供給不足，操作性不強等問題導致公眾參與治安治理存在以下幾個主要問題：公眾參與治安治理法律依據的系統性和操作性不強，公眾參與治安治理權責不清;參與程序不規范;參與范圍不明晰;參與效力不明確。要有效促進公眾參與治安治理，需要進一步完善治安治理的相關法律法規，通過法治明確公眾參與的權利與責任，規范公眾參與程序;明確公眾參與范圍;提升公眾參與效力;不斷推動公眾參與治安治理法治化。

關鍵詞：公眾參與;治安治理 ;法治化

隨著社會經濟的飛速發展，治安問題發生了新的變化趨勢，各種社會矛盾日益突出，在警力不足的前提下，公安機關治安部門及治安民警的工作壓力越來越大。從黨的十八大、十八屆三中全會、黨的十九大可以看出新時代中國執政黨強調通過公眾參與促進治理的理念，將公眾參與作為有效滿足社會需求和解決社會矛盾的手段。公眾廣泛、有序的參與治安治理有利于提高治安治理社會化水平，是實現社會治理體制的重要一環。但是，如何將公眾參與、治安治理、法治化這三個主題緊密對接，并在法治層面破除公眾參與治安治理的各種障礙， 是亟需解決的問題。文章試圖通過對現存的公眾參與治安治理的相關法律法規的梳理，發現公眾參與治安治理法治化存在的問題，并從法律的激勵和引導作用出發提出完善公眾參與治安治理法治化的一些對策，為提升公眾參與治安治理法治化提供一點思考方向。

一、公眾參與治安治理法治化內涵分析

規范意義上的公眾參與治安治理，是指公安機關在相關立法、制定公共政策、決定公共事務、進行公共治安治理時，由公安機關通過開放途徑，從公眾和行政相對人及相關人處獲取信息，聽取意見，通過公眾的反饋、互動對公共決策和治安治理行為產生影響的各種行為。公眾參與治安治理的主體是一種較為松散的、較為隨意的組合，具有最廣泛的群眾基礎，一般公眾參與是自愿的、非強迫的。公眾參與治安治理的范圍較廣泛，既包括涉及公共利益政治性和政策性事項，也包括公眾較關注的不涉及公共利益的事項，總的來說公眾參與的內容主要偏重治安治理政策、公共管理和制度內的參與，公眾參與治安治理的事項一般是最常見，看得見、摸得著的。治安治理需要積極的公眾參與，要求公眾承擔參與治安治理事項的責任，但是這種責任并不是一種法律上的強制責任，這種責任是一種道德責任，是一種公民美德，是一種期待。穆勒認為自愛之私德和兼愛之公德都是合理、必要的，是免于外在強制的，可以通過說服勸誘實現。因此文章所述的公眾參與治安治理的法治化更加強調的是法律的引導、激勵手段。

二、公眾參與治安治理法律制度存在的主要問題

（一）公眾參與治安治理法律制度分散，操作性不強

目前，我國關于公眾參與治安治理的法律制度較分散，僅有的一些法律規定往往較抽象和宏觀，能體現出公眾參與的應然狀態，卻缺乏使公眾參與治安治理成為普遍實然狀態的一些具體的、細化的、可操作性的參與機制。由于相關的法律制度分散，難以操作，使得公眾參與治安治理難以持續化、制度化。目前，江蘇省正嘗試逐步構建公眾參與治理的法律制度體系，例如，《江蘇省社會治安綜合治理條例》第二十五條規定“按照群眾自防自治的原則，可以根據需要在一定區域內組織群眾性治安聯防隊，在公安機關指導下，執行巡邏、守護等維護社會治安的任務。” 該條例雖然提出了建立群眾性治安治理組織并賦予其職能，但對于參與公眾的產生方式，法律地位，履行職能和承擔責任的具體方式，公安機關與公眾代表的互動方法，公眾參與和配合公安治安治理及執法的內容，如何參與等等都沒有明確規定，缺乏操作性。這導致公眾參與治安治理往往淪為一種走形式、走過場，隨意性較大。因此，零散的、缺乏體系的、操作性不強的法律制度是影響公眾參與治安治理積極性，影響公眾參與治安治理廣度、深度及有效性的首要問題。

（二）公眾參與治安治理的權責不清

公眾參與治安治理不僅意味著參與治安治理是一項權利和義務，同時在某種程度上也承擔或分享治安部門的職權和職責。公眾在行使一定的權利同時需要承擔一定的責任。因此，通過法律制度賦予公眾參與治安治理一定的權利、義務、職權與職責，有利于充分發揮公眾參與治安治理的積極性。目前，宏觀上，我國法律制度對于整體性的公眾參與治安治理規定已形成共識，依靠群眾，發動群眾，公眾參與已經成為治安治理的一項基本法律原則。但是，在微觀上，關于公眾參與治安治理的具體權利和責任不清晰。公眾參與治安治理權利不清晰主要體現在：公眾對具體治安治理活動決策的參與不清晰;公眾對與治安治理有關的計劃和政策決策的參與不清晰;公眾對相關法律制定及執行過程的參與等具體的權利行使沒有明確的規定。公眾在參與治安治理過程中還存在法律責任不清晰的問題。除了公安機關通過合同或協議的形式購買服務使公眾參與治安治理外，其他情形的公眾參與治安治理所引發的法律責任的界定不明確。例如協助巡邏人員在協助民警執法過程與執法對象發生沖突而導致他人人身、財產損害的情形，如何厘清執法協助人員的個人責任與公安執法部門的行政賠償責任;在治安治理過程中部分志愿者因過失對他人造成的損害該如何界定和承擔責任;在治安治理過程中，如果志愿者因法律、法規、政策學習掌握不到位或宣傳勸導過程中出現失誤，誤導了公眾，或對他人正當權益造成一定損害時，責任該如何劃分等等問題法律沒有明確的規定。

（三）公眾參與治安治理范圍不明晰

公眾參與治安治理的范圍即公眾參與治安治理的事項或者某個事項的具體參與環節。從治安治理的事項來看，公眾參與的范圍較廣泛，包括治安秩序維護、治安巡邏、交通維護、矛盾糾紛調解、治安防范宣傳教育、信息情報搜集等。隨著社會經濟的發展，治安治理面臨著更多的挑戰與壓力，治安治理存在專業性和綜合性并存的特點。對于專業性較強，較復雜的治理事項，對參與者的專業知識和專業技能要求較高，關于參與者的參與方式，參與程度，合適人員的篩選機制等沒有明確的規定。對于綜合性的治安治理治理活動，對公眾參與的專業技能要求不高，但由于涉及事項寬泛，如何確定參與公眾的數量，參與的具體范圍，參與的事項或環節，還需要明確，并考慮行政成本和行政效率。

（四）公眾參與治安治理的程序不規范

目前，公眾參與治安治理的法律程序存在不規范的問題。公眾有效參與治安治理首先需要有具體的法律程序來保障。法律程序具有明確性、規范性和責任性，而針對公眾參與治安治理的具體事項、步驟、方式、順序、時限、責任等內容卻缺乏明確化的規定;具體的合乎規范的公眾參與機制還不完善;針對公眾參與治安治理違反參與程序導致的后果應承擔的法律責任也較模糊。我國目前是以憲法形式確認了公眾管理社會事務的權利，為公眾參與提供了憲法依據。比如憲法第111條就規定了公眾有協助維護社會治安，并反映群眾意見、要求和提出建議的權利。但是憲法確定了權利并不等于公眾權利的實現，它只是實現權利的第一步。憲法權利是抽象的，只有通過立法把公眾參與治安治理的權利具體化才能真正實現公眾參與權。通過調查我國公眾參與治安治理實踐發現，絕大部分關于治安治理的法律規定中公眾參與只是一項原則化的規定，缺乏具體可操作性的實現程序。公眾參與治安治理程序缺乏可操作性還導致公安機關的主導性過強，公眾參與治安治理的范圍、步驟、方式等往往取決于公安機關的意愿，而公安機關是否愿意接納公眾作為參與治安治理的主體直接體現在其對公眾參與的態度。因此，公眾參與治安治理充滿了不確定性甚至是隨意性，缺乏一個穩定的、規范的制度安排。通過進一步查詢公眾參與治安治理相關法律規定發現，以“應當”形式授予公眾參與權，向公安機關施加義務的規定不多，公安機關對公眾參與采用的大多數是以“可以”的形式規定的內容，以上現象導致目前公眾參與治安治理流于形式，公眾參與治安治理沒有得到普遍適用，仍然停留在權力先行而不是權利至上的階段。

三、推進公眾參與治安治理法治化的建議

（一）構建完善的公眾參與治安治理法律制度體系

公眾參與治安治理法治化，首先應當完善公眾參與治安治理的法律制度，構建一個較為完整的公眾參與治安治理的法律制度體系，以實現公眾參與治安治理從憲法性抽象的，原則的規定向具體的，規制性轉變。具體的參與主體制度，參與權利制度，參與責任制度，參與程序制度都應當包含在治安治理法律制度體系內。公安機關治安部門與各行各業及老百姓接觸最多，最具有群眾基礎，與公眾的互動更容易低成本，高效率進行。在涉及公眾協助巡邏，行業協會治理，治安秩序維護;治安防范宣傳，糾紛調解，防控體系建設，情報信息搜集等相關內容時，通過建立完善的公眾參與法律制度，更有利于公安機關治安部門開展工作，把自己不善于做的，做不好的，讓公眾參與治理，達到合作共治，實現最優治理效果。因為治安部門這一單一部門與公眾合作共治相對來說比較容易構建和組織實施具體的法律規則和制度的。因此構建完善的公眾參與治安治理法律制度系統需要以具體的法律、法規、部門規章、規范性文件來具體規制公眾參與的權利與責任，參與的范圍，參與的方式，參與的途徑，參與的效力等等內容。

（二）通過法治明確公眾參與治安治理的權利與責任

公眾積極有效參與治安治理，還需要通過法治明確劃分公眾參與的權利和責任。雖然公民私權利遵循“法不禁止即可為”，但是很多權利仍然來自法律的授權，如果法律沒有做出規定，公民實際上不享受某些權利。因此需要通過法律制度的形式明確公眾參與治安治理的具體權利。而責任劃分涉及民事責任、刑事責任和行政責任。如果公安機關治安部門及治安民警在執法過程中，因主觀過錯對被執法對象造成人身傷害或財產損失的，要承擔相應的行政責任、刑事責任或民事責任。那么公眾參與治安治理如果造成人身傷害或財產損失該如何承擔責任呢，如果公眾在參與治安治理過程中是作為一個被委托者的角色，其因執法協助造成的法律責任就應當減輕或免除其責任，原則上應由相應的公安部門承擔參與行為導致的法律責任。但是如果參與的公眾故意或者重大過失產生的法律責任則需要由參與者本人承擔法律責任。同時還需要明確公眾的合理注意義務，防止出現不良法律后果。通過法律制度厘清公眾參與的權利和責任，能夠調動公眾參與的積極性，消除公眾參與的顧慮，最大限度地鼓勵公眾參與到治安治理中來，促進共享共治治理目標的實現。

（三）明確公眾參與治安治理范圍

為了提升公眾參與治安治理的有效性、有序性同時降低治理成本，就需要通過法律制度明確公眾參與治安治理的具體事項及環節。對于哪些事項需要公眾參與，哪些環節適合公眾參與，哪些內容公眾能夠有效參與等應當明確區分。在治安領域更適合公眾參與的事項主要有自我守法、普法宣傳、志愿活動、治安秩序維護、信息情報搜集、違法行為舉報監督等方面。適合公眾參與治安治理的具體環節主要包括相關法律、法規、政策的制定環節，執法環節，評估環節等。在相關法律、法規、政策的制定環節，公安機關應廣泛聽取公眾意見和建議，尤其是要傾聽與法律、法規、政策實施有直接利益的相對人和間接利益的相關人的意見，要考慮到公眾群體的利益與個別人的利益。在執法環節，適合公眾參與的內容主要有帶頭執行決策內容、政策法規宣傳、協助執法、監督執法活動等方面。在工作評估環節，適合公眾參與的內容主要有治安部門及民警在治安治理過程中的表現如工作作風、執法及服務水平、管理效率等方面進行監督并提出意見和建議。需要公眾參與治安治理的范圍是廣泛的，但需要在具體事項，具體環節有明確的規定，各地公安機關可以依據當地的公民素質，經濟水平，人口數量確定具體的參與事項和環節。

（四）規范公眾參與治安治理程序

規范公眾參與治安治理程序需要在現存的法律、法規、規章等基礎上分析歸納公眾參與的形式，使公眾明確自己的參與地位和具體的參與方式。參與程序越詳細就越具有可操作性。便于公眾參與的實現。規范公眾參與治安治理程序主要在于增加公眾參與治安治理的可操作性。規范公眾參與治安治理首先需要通過法律的形式明確需要公眾參與治安治理的內容和特征，屬于治安治理內容，符合治安治理特征，不涉及保密的事項，適合公眾參與，有利于發揮公眾作用都可以制定公眾參與制度，并通過法律、法規、規章和規范性文件的方式將公眾參與治安治理的形式、步驟、順序、時效、效力等程序內容確定下來，可以提升公眾參與治安治理程序的指引性和預見性。其次，對于與公眾生活密切相關或直接涉及公眾利益的法律、法規、規章，相關的規定應該從“可以”變為“應當”。再次，規范參與程序還應明確公眾與治安部門的互動及反饋方面的具體程序，關于互動的頻次，互動的形式;反饋的途徑，反饋的內容等要具體。最后，規范參與程序還可以對普通參與程序與特殊參與程序進行區分。 例如對反饋意見、收集建議、舉報違法行為等常見參與方式，在程序上可以適當簡化，注重結果的反饋。對于重大決策參與、協管參與、聽證參與等特殊參與方式，就需要在參與程序方面做出更詳細、更全面的規定。

四、結語

治安治理與傳統的治安管理相比，更強調發揮多元主體共治，公眾參與治安治理被視為內在的應然邏輯。通過調查梳理我國關于公眾參與治安治理的法律制度發現，阻礙公眾參與治安治理并積極發揮作用的制度性因素就是法治化保障不足。公眾參與治安治理的法治化不僅僅是憲法層面的抽象權利依據，而應當在具體法律、法規、規章、規范性文件等層面具有詳細的參與主體、參與內容、參與程序、參與權利責任，參與保障等規定，為公眾參與治安治理提供明確的指引。治安治理的內容較廣泛，每個具體事項的治理規則和方式存在不同，因此，公眾參與的形式、范圍、程序等會存在一定差異。因此，從立法層面如何規定才能確保構建起相對具體的公眾參與制度，為公眾參與適合的治安治理事項提供依據和指引，還需要在實踐中不斷探索和完善。

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基金項目：文章為中央高校基本科研業務費專項資金項目“社會治理創新視域下公眾參與治安治理的法治路徑研究”的研究成果之一，項目編號：RWYB201902;文章為2019年度高校哲學社會科學研究一般項目“公眾參與治安治理法治化的現狀及優化路徑研究”的研究成果之一，項目編號：2019SJA0514。

作者簡介：常婷（1986.03- ），女，漢族，河南永城人，講師，碩士研究生，研究方向：治安學。