項目下鄉的治理困境與破解思路

楊睿智 鄭文慧 孫興昊 門國鑫

摘 要：項目制是分稅制改革后國家治理新體制，承載了國家汲取、動員、分配各種資源以實現社會經濟發展的國家意志。在項目下鄉的傳導鏈條中，地方政府利用制度短板以自利性制導剩余控制權、“關系”網絡鉗制“發包”過程、基層精英依憑固化利益格局俘獲項目紅利，這些因素極大程度反制國家能力、破壞公共利益。破解這一困境，要以提升國家能力為核心，以公益宰制自利、補齊制度短板、強化縱橫調控為基點。

關鍵詞：項目制;項目下鄉困境;國家能力

分稅制改革后，中央政府通過項目制的運作將各項財政資金向下分配，重塑了財政轉移支付方式和央地之間的分級治理機制，并在極大程度上重構了國家同基層社會的關系。在項目下鄉的過程中，國家分配各種資源以實現其社會經濟政策的能力受到諸多因素的反制，這在一定程度上造成了項目下鄉中的治理困境。要全面提升國家分配各種資源以實現農村發展的能力，以公益化解公害、以公共性規制自利性，理順國家、地方政府、基層政府、鄉村社會的關系，從而破解治理困境、促進農村發展。

一、項目下鄉中的國家能力：理論視角與分析進路

基于國家能力的視角對項目下鄉加以考察，必然建基于對國家的理解。國家常包含著兩個截然不同的面相——作為統治者、作為乞求者：一方面，國家被設定為強大的利維坦，在給定的疆域中壟斷了暴力的合法使用、實行國家領導者偏好的政策、協調高度分化的機構以實現內聚;另一方面，國家又受限于其所生長的社會，能夠在不同場域以不同程度制定社會游戲規則而實行社會控制的社會組織為國家織造了一張巨網，利益集團的凝集、特殊階層的阻遏、鄉土社會的邏輯等均可能阻擋國家制定和推行國家政策。實際上，每一個國家均不會逃脫這一帶有矛盾色彩的兩張面孔，其主要原因是盡管不同國家對社會的控制范圍大體相同，但對社會的控制程度并不同。這在現實中具有兩種表現形式：一個是宏觀差異——強國家與弱國家的分野，強國家政令暢通、治理有效，弱國家山頭并立、虛乏無依;另一個是微觀差異——在同一國家中，作為總體的“國家”與分化在各政策領域的“國家”不同。從國家能力的視角觀之，這些情況即為不同國家間國家能力的差異和同一國家不同領域中國家能力的分殊。

研究國家能力這一議題的學者主要從兩種視角對國家能力加以定義：一種是從國家自身的角度加以界定。蒂利著眼于國家本身，認為國家能力是國家執行其政治決策的能力。王紹光從國家自身出發，認為國家能力可分為六個具體維度——對暴力合法使用的壟斷、提取資源、塑造民族統一性和動員、調控經濟和社會等。第二種是從國家與社會的關系出發把握國家能力。斯考切波認為國家能力是指“實施官方目標，尤其在克服強大社會集團實際或潛在的反對、或者面對反抗性社會經濟環境時實施官方目標”的一種能力。但是，由于以斯考切波為代表的回歸國家學派預設中的國家與社會的關系是以國家為中心的， 因而其具體分析往往忽略社會對國家的限制以及國家與社會的互動。米格代爾則把國家放入爭奪社會控制的“大雜燴”之中，認為國家能力的本質就是支配關系，即國家能否勝過社會群體或社會組織而制定出有約束力的規則，以及民眾何時和為何會遵循國家制定的規則而非其它組織制定的規則。

上述兩種理論視角均對研究國家能力視角下項目下鄉的治理問題有所啟發。在傳統社會主義體制下，國營經濟成分占絕對主導地位，亦沒有平行社會的存在空間，國家與市場、國家與社會界限模糊。隨著改革開放的推進，經濟市場化、社會多元化促進國家與市場、國家與社會不斷分離，界限漸趨明朗。基于這一生動豐富的背景，文章更加注重從國家與社會關系的視角對國家能力加以界定，聚焦于國家汲取、動員、分配各種資源以實現其社會經濟政策，在與社會互動過程中實現對社會的改造這一層面的能力。從項目下鄉的實踐來看，中央政府、省政府具有一定的超然地位，是項目制度和項目資金的供給者，其正當性和權力性在相關主體中是最高級的，所以將國家設定為中央、省政府;已有研究發現，市縣政府、基層政府作為主要參與者，其利益取向往往與中央政府、省政府不一致，故將其分開來看;鄉村社會是項目的實施終端和精英群體、普通民眾的博弈場域，需加以重視。從文章所限定的國家能力考察項目下鄉的運作，需要把握上述關鍵主體并圍繞主體分析反制國家能力的因素。

二、項目下鄉的治理困境：反制國家能力

統合從中央到地方各層級關系以及社會各領域關系的資源再分配機制統領著項目下鄉的傳導鏈條，整個過程因各主體利益預設不同而形成了多方參與、動態變化的博弈場景。國家意圖突破原有科層制的束縛，將集權模式的分權原則與市場化競爭機制相耦合，通過專項資金將政策目標下放，地方政府在接收過程中往往將國家意志與地方訴求相結合，賦予其新內涵。作為項目抓包方的基層政府在參與過程中積極爭取項目、獲得資源以實現自身目標。根據這一過程，文章首先聚焦在項目指標向地方傳導過程中，地方政府以自利性制導剩余控制權、“關系”鉗制“發包”過程這兩個問題;其次，分析在項目落地實施過程中地方精英對項目資源的俘獲。這三個治理困境是反制國家能力的重要場景。

（一）地方政府以自利性制導剩余控制權

一方面，政府是公共利益的代表者和維護者;另一方面，政府既是由每一個具有自身利益訴求的個體所組成的，也會直接由自身形成一種利益集團結構以實現組織利益。地方政府自利性是反制國家能力的原始動機，而項目下鄉傳導鏈條中剩余控制權的存在則為地方政府自利動機提供了釋放空間。

控制權分為目標設定權、檢查驗收權、實施/激勵權三個維度，控制權在不同政府層級上的分配和組合導致了不同的治理模式。[6]國家往往掌握目標設定權，勾勒政策目標的方向和參數。檢查驗收權在不同項目模式中或屬于國家或下放地方，而實施/激勵權作為剩余控制權則常常留給地方。控制權的分配對項目下鄉的過程和實效產生巨大影響。盡管國家強調劃撥專項資金、專向專職專責，并通過管理技術和過程控制將項目導向農村發展。但是，國家并沒有足夠的注意力和專控力對項目進行全程追蹤，也不會在引入分權原則和市場化競爭機制后仍對項目下鄉加以全域包攬而違背先期意圖。當然，剩余控制權的存在并不一定必然導致政策目標的偏移，問題在于項目制的過程設計、具體實踐并未達到成熟完備，集權模式與市場化機制能否有效兼容仍需打磨，所以地方政府在獲取項目之后往往會利用已經獲得的權力、資源以及國家不完全掌握的信息、注意力對原有項目進行分化、重組加以二次定位。理性選擇理論認為，作為政治角色的政府也像經濟角色一樣，服從于“理性人”假設，即他們總是在給定的制度和非制度的約束下，最大限度謀取私利，由理性人組成的政府實際上統合了個人自利和組織自利。地方政府在打包整合項目時會遵循“理性”的邏輯：首先是地方官員利用項目資金打造自身政績以促進升遷，其次是表達和綜合政府機構自身的利益，最后是利用項目資金實現公共利益。從這一分析中可確知：理性人+地方政府掌握項目剩余控制權=最大限度謀取地方私利、反制國家能力。這會產生許多背離國家意志的場景：一是地方政府可能在申請項目之初就早已預想置換挪移項目原有目的以實現其他目標。如地方政府通過將雙季稻種在上級官員能最直接看到的主干道旁邊以糊弄審查，將剩余資金用作他途。二是地方政府追求政績、打造樣板，地方政府的考慮并非資金投入不平衡會進一步造成區域發展不平衡，而是如何通過打造示范樣板、擴大社會影響來獲取上級領導目光加速自身升遷。這兩種地方政府以自利性制導剩余控制權的主要表現是反制國家能力的顯例。

（二）“關系”鉗制“發包”過程：權力、財富、人脈

在費孝通先生“差序格局”的概念中，以自己為中心形成的血緣關系、地緣關系造成和推動了圈圈波紋。在這一模式下，公私之分、群己之界是相對的，道德和法律的推行程度會在施加對象與自己關系的基礎上加以伸縮。無疑，“關系”仍統攝著現時代的中國，統攝著項目下鄉這一具化的社會場景。在項目下鄉過程中，“關系”是侵蝕法定規制、逃脫法理軌道以獲取項目資源的重要工具。競爭性項目通常由省一級向下分配，地方政府派出答辯人參加項目答辯。在答辯過程中，地方政府答辯人的身份地位、人脈資源在一定程度上影響了項目的最終流向。如果答辯人從屬于上級領導人的庇護系統，那么就能為本地帶回更多資源。“關系”的強大功用同樣體現在招標過程中，縣鄉政府往往以招標形式將項目發包給市場主體促使項目落地。有調查顯示了某縣項目承包商的背景：市領導把兄弟運營了建筑工程，縣農業局領導的親戚承包了食品項目，縣水利局前任局長的家人承包了運輸工程等。招標與承包過程往往滲入著多重關系：一是與各級領導之間的親朋關系;二是官商之間私人性利益輸送關系;三是在一個縣鄉政府與鄉村社會共存的空間中，處于灰色地帶的黑社會勢力、鄉村混混群體可能因能夠幫助當地政府以非正常手段擺平事端、實現穩定而存在互惠空間，這為此類人員在項目承包中分獲紅利提供了可能。總的來說，權力、人情、財富構成的關系羅網使項目下鄉難以實現資源均衡化流動和區域協調性發展的國家目標。

（三）項目紅利的畸形流向：精英反制國家能力

精英俘獲是少數強勢群體利用政治或經濟上的優勢地位占有本來為多數人提供的資源的一種現象。在項目下鄉過程中，精英俘獲導致了項目紅利的畸形流向，即不斷增加的項目資源被精英群體所獲得，卻并未實現法理受益者生活的改善。在項目落地實施過程中，縣鄉政府及主要官員和承包商會在項目落地前設計分利格局。縣鄉政府及主要官員謀求個人自利和組織利益：一方面，政府官員聚焦政績工程以得到領導注意、謀求自身升遷，并通過在招標過程中照顧自身關系網絡中的承包商來獲取利益反饋;另一方面，政府在工程招標和驗收過程中以項目管理費等名義謀求部門利益。項目承包商的利益則主要源于承攬項目本身帶來的利潤。沿著“理性”的邏輯，二者均會通過降低項目質量進而最大化分割剩余資金。在鄉村社會這一運作空間，上級政府將項目資金分撥給具體承包商，村干部并無染指機會。在這一限制下，村干部會在服從現存利益安排的前提下漠視不會引發屬地安全事件的低質量項目，從而維護自身地位進而換取上級政府對該村追加項目和讓渡承包商小部分利潤的回報。在項目資源進入鄉村社會這一終端時，有幾種因素使村干部、鄉村能人俘獲資源：一是村干部在稅費改革后的牟利驅動。稅費改革之后，村干部收入明顯下降，但上級指派的工作任務卻應時而增。社會公共產品需求的增加和民主選舉的推進也增加了村干部的壓力。來自上級政府和內部村民的壓力匯流于村干部，這使得村干部在倒逼為集體增加收入同時全力增加自身收入。二是精英圈層與信息鴻溝。鄉村社會以村兩委的最高領導為核心形成等級圈層，向外依次為村兩委其他成員、鄉村經濟和文化能人，最外圍是普通村民。在項目資金與目標群體處于權力與信息的錯位情況下，精英會利用信息鴻溝對項目信息加以扭曲來攫取項目資源。

三、破解思路

作為自上而下以專項資金進行資源配置的制度安排，項目制承載了國家實現社會經濟發展的意志，而實現這一意志的關鍵在于以強大的國家能力保障項目下鄉有序推進、有力落地。從文章分析的治理困境出發，在項目下鄉過程中需重視以下方面：

一是以公益化解公害、以公共性規制自利性。這一思路分為兩個方向：一個是促使“理性人”向“非理性人”轉變，依靠意識形態、道德價值加以教化;另一個是設計有效激勵機制和嚴格責任制度，完善官員績效考核體系，把以優先屬地目標阻遏國家意志、以亂搞政績工程換取個人晉升、以關系庇護熟人謀取利益反饋、以壓低項目質量獲得利益分割等擠壓公益行為列入個人升遷發展的否決項，通過強硬舉措使公共性宰執自利性。

二是強化縱向通貫性促進政策直達、培育橫向新機制拓展流程監督。首先要維護中央權威，強化縱向調控機制以促進國家意志從調控最高層有效直達基層;其次要提升項目透明度，將橫向調控在行政機制之外開辟社會監督新空間。總的來說，縱橫兩種調控機制是通過強化社會監控以保證預期目標的實現，保證國家能夠集中必要的社會資源推進鄉村社會現代化進程，使社會資源免于非正當、非正常流失。

三是動態檢測制度空檔、及時補入制度供給。在項目制的基本政策框架確定之后，實踐中必然會出現各種預測不到的新問題，甚至部分項目自身的缺陷促使了國家能力反制力量的強大。關鍵在于不斷健全完善機制、積累成熟經驗，加快補齊制度短板、填補制度缺漏、防范制度松脫、規避調控乏力，促進制度強起來、原則豎起來、約束硬起來。

歷史告訴我們：在落后國家實現現代化過程中，以凝聚力政治為特點的國家因擁有權力集中和目的明確的權威結構往往可以深入社會之中以促進經濟增長和國家安全。中國最緊要的問題仍是全力實現現代化目標，項目下鄉作為實現國家現代化目標的重要實踐，需要強大國家能力的支撐。

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作者簡介：楊睿智（1999- ），男，河北邯鄲人，燕山大學文法學院本科在讀，研究方向：政治學理論、比較政治。