鄉村振興視角下推進汕頭城鄉融合發展的對策研究

摘 要：在工業化和城市化的驅動下，城市和農村均得到長足的發展，但農村的發展步伐卻遠落后于城市，汕頭要實現城鄉融合發展也亟待破解此難題。文章透過鄉村振興的視角，分析汕頭城鄉融合發展面臨的障礙及難題，充分發揮各級黨委政府的引領作用，從城鄉產業、城鄉要素、城鄉公共事業三個方面提出推進汕頭城鄉融合發展的對策建議。

關鍵詞：汕頭;鄉村振興;城鄉融合

一、問題的提出

改革開放40多年，城市在發展，農村也在發展，但在工業化和城市化的驅動下，農村發展的步伐卻始終滯后于城市，而且差距越來越大。從汕頭的發展實際來看，通過持續推進城市化進程和促進農村社會經濟發展，汕頭城市和農村的發展水平均得到顯著提升，然而農村優質勞動力流失嚴重、農村人口老齡化、農村現代產業發展滯后、農村基礎設施和農村公共服務水平急需提升等問題依然是汕頭農村實現鄉村振興必須解決的難題。因此，透過鄉村振興的視角，分析汕頭城鄉融合面臨的障礙及難題，針對性的提出推進汕頭城鄉融合的有效對策，對于協調汕頭城鄉發展具有重要的現實意義。

二、汕頭城鄉融合發展的障礙及難題

城鎮化率是反映一個地區城鄉融合發展水平的重要指標。按照這個指標來衡量，汕頭城鎮化水平（按城鎮人口占常住人口比例來衡量，汕頭的比例已超過70%）是高于廣東省平均水平的，但實際情況是汕頭約有30%左右的人口生活在城鄉結合部或“半城半鄉”的半城鎮化地區，實際城鎮化水平并不高，城鄉融合發展面臨著一定的障礙和難題。

（一）城鄉二元機制是汕頭城鄉融合發展的制度性障礙

城鄉二元機制在汕頭社會經濟發展過程中曾發揮過積極的作用，該機制將全社會優質的資源集中到城市，支撐著城市快速的發展，但現如今城市的集聚效應越來越強，加之農村發展相對滯后，導致資金、人才等資源更加沒能向農村擴散。汕頭在推進城鄉融合發展的過程中，城鄉二元機制依然是亟待破解的制度性障礙。

（1）制度門檻增加了人口自由流動的成本

人是城鄉融合發展最重要的要素，在城鄉二元機制的影響下，人口在城鄉間實現自由流動的制度門檻非常高。汕頭人口流動的現狀是單向流動，即人口基本上都是從農村流向城市，從城市流入農村的很少。農民進城后，身份轉變遠滯后于就業轉移，這部分農民在工作機會、社會福利、社會保障、子女教育等方面同城區戶籍人口存在較大差異。農民要擺脫戶籍的限制，完成市民化的轉變，最終還是要將戶籍落到汕頭城區。然而，購房、生活、子女教育等成本疊加，使得農民市民化成本高企，對“進城”望而卻步。

（2）城鄉有別的土地制度制約了農村的發展

城鄉二元機制下有所差別的土地制度，牽動著汕頭城市和農村兩個地理空間和產業的分布。當前，城鄉土地市場被嚴格分割開，農村土地無法通過市場實現充分的流轉，農村集體建設用地被剝奪了開發權，土地增值收益在城鄉之間的分配嚴重不公，不僅抑制和剝奪了農村土地價值，也造成農村集體建設用地無法有效整合和流轉，導致鄉村產業發展缺乏最基本的生產要素，阻礙了產業和生產要素向農村擴散。特別是城市房地產行業的大發展，進一步加劇了農村和城市的差距，農村普遍面臨產業結構單一、人才和資本有效供給不足的局面。

（二）農村產業發展動力不足是汕頭城鄉融合發展的難題

城鄉融合是城市與農村雙向融合的過程，涉及到空間、產業、生產要素的全方位融合，其中產業的發展是鄉村振興和城鄉融合的關鍵。除了近年來在各級政府主導下的農村基礎設施建設，總體上汕頭農村經濟仍是以傳統農業為主，產業發展遇到瓶頸。

汕頭農村地區普遍存在著人多地少的情況，為了生計和發展，農村青壯年人口有著外出打工、經商的傳統，隨著城市化進展的加快，農村優質勞動力外流的現象更加明顯。汕頭農村的人口構成以婦女、小孩和老人為主，農村家庭經濟靠外出打工、經商人員反哺為主，產業發展缺乏優質勞動力的支撐。而且，農村產業的發展還受到土地和資金要素的制約，農村地區建設用地綿延分散現象明顯，面積較大可支撐產業規模化發展的地塊稀少，在很大程度上限制了農業規模化發展和農業同其它產業融合發展，現代化農業產業體系更加難以建立。產業發展受限還對資本流入造成影響，資本的逐利性，使得資本向城市流入是常態，向農村擴散是非常態。歸結起來，制度、人才、土地、資本等因素的共同作用，致使農村產業發展動力不足，是困擾汕頭城鄉融合的重大難題。

三、推進汕頭城鄉融合發展的對策建議

通過對汕頭城鄉融合面臨的障礙及難題進行分析，在鄉村振興的視角下，充分發揮各級黨委政府的引領作用，可以從以下三個方面來推進汕頭城鄉融合發展。

（一）積極促進城鄉產業的融合

“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”，是鄉村振興戰略的總要求。這五個方面的層次是不一樣的，產業興旺是關鍵，生態宜居是前提，鄉風文明是靈魂，治理有效是保障，生活富裕是根本。從汕頭實施鄉村振興戰略的成效來看，隨著人居環境的改善和鄉村基礎設施的逐步完善，生態宜居已初步顯現出來。而如何發展農村產業，讓農村能夠富足起來，是目前農村工作的重中之重。各級黨委政府必須提升對農村產業發展的認識，要認識到農村產業不僅局限于發展農業本身，城鄉融合要求城市和農村在產業發展上高度融合，這就需要各級黨委政府在產業空間和產業鏈融合上建立健全體制機制和及時調整產業政策，構建農業、工業和服務業相互融合發展的體系，在促進傳統農業向高科技農業轉型升級的同時，積極完善農產品的產業鏈。根據現實條件和發展水平的不同，汕頭農村可以有所選擇的開展以下幾方面工作：一是支持發展農產品的深加工、分級和包裝生產體系;二是構建農村物流體系，支持有實力的企業建設農產品冷鏈倉儲物流體系，打造農產品銷售的線上、線下公共服務平臺，促進農村電商發展，激勵各類企業把服務網點延伸到鄉村;三是對于自然風光優美、人文環境優越、特色農產品資源豐富的村莊，積極引進企業，發展生態景觀、康養休閑、鄉村民宿、特色小鎮、鄉村文化等鄉村旅游業和休閑農業，讓農民分享城鄉產業融合帶來的收益。

（二）積極促進城鄉要素的自由流動

城鄉要素具體包括人才、土地和資金，這三種要素對于支撐城市和農村的發展都至關重要。根據汕頭的發展實際，城鄉二元機制下城鄉有別的土地制度短期內是難以改變的，資金的走向同產業息息相關，農村產業發展了，資金必然會流向農村，只有人才是最可變的要素，也是鄉村振興最依賴、最需要的因素。因此，實現人才要素城鄉間的自由流動最迫切。各級黨委政府要重視人才工作，農村地區除了持續加大基礎公共設施的投入力度和進一步提高公共服務水平外，還要爭取市、區財政的支持，完善人才引進機制，通過提供科研基金、增加創業補貼、無息貸款等方式解決專家及有志到農村創業的人才的資金需求，并在住房、教育、醫療等方面加大政策傾斜力度，增強農村留住人才的粘性。

（三）積極促進城鄉公共事業的均等化

城鄉公共事業同城鄉居民生活息息相關，也是衡量一個城市整體發展水平的重要指標。近年來，汕頭各級黨委政府持續對農村地區加大資金、人力的投入及治理力度，農村公共基礎設施建設取得重大進展，文化教育和醫療衛生狀況也得到大幅提高。但必須承認，城鄉差異依然很大，突出表現為農村基本公共服務體系不健全、水平低，城鄉公共資源分配不均等。公共資源配置在城鄉之間實現一體化和均等化仍無法實現，這同地方各級財政收入和資金分配有直接關系。因此，在市級層面，亟待建立健全以城帶鄉的聯動機制，加快城鄉制度銜接，推動城市優質資源向農村延伸。在保障人民基本生活水平的社會保障機制上，要讓農民享受和城市居民一樣的社會保障和社會福利服務，特別是農村人口老齡化引發的醫療和養老問題，必須予以重視。在文化、教育、醫療等問題上，必須依托城市的資源優勢，建立一套常態化的機制，引導優質資源支援農村文化、教育、醫療事業建設，實現城鄉資源融合，縮小城鄉差距。

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作者簡介：侯睿夫（1983-），男，廣東汕頭人，助教，研究方向：政府行為與公共管理。