報告一 宏觀經濟政策指標設定的合理性評價*

中國人民大學經濟學院

王兆瑞

對外經濟貿易大學國際經濟貿易學院

劉哲希

一、2019年中國宏觀經濟政策指標設定情況

宏觀經濟政策關鍵性指標的前瞻性設定是宏觀政策制定的重要環節，(1)如無特殊說明，本文的數據均來源于國家統計局、中國人民銀行、財政部等國內官方機構。主要包括兩個方面：一是GDP增速與CPI漲幅等政策最終目標的前瞻性設定；(2)徐現祥和劉毓蕓(2017)指出，經濟增長目標管理是一個全球性現象，自1950年至今，包含發達經濟體和發展中經濟體在內至少有49個經濟體一直或曾經定期公布經濟增長目標。二是財政預算赤字率與貨幣供應量增速等政策指標的前瞻性設定。從歷史經驗教訓來看，合理的宏觀經濟政策關鍵性指標前瞻性設定，有助于穩定經濟的短期波動，對宏觀政策調控具有重要的指導意義；不合理的宏觀經濟政策指標前瞻性設定反而會加劇經濟波動，降低宏觀政策的調控效率。例如，1964年美國總統約翰遜提出了“偉大社會”倡議，旨在減少貧困人口并且實現充分就業。為了達到這一目標，美國財政赤字持續大規模擴張并且實施了較為寬松的貨幣政策，由此引發了后續的滯脹危機(Bianchi & Ilut，2017)。(3)引爆2008年全球金融危機的美國房地產泡沫一定程度上也是源于前期美聯儲實施了利率過低的貨幣政策(Taylor，2007)。

具體到中國，每年初發布的政府工作報告都會對這一年的宏觀經濟政策指標進行前瞻性設定。2019年的政府工作報告指出，“今年經濟社會發展的主要預期目標是：國內生產總值增長6%～6.5%；城鎮新增就業1100萬人以上，城鎮調查失業率5.5%左右，城鎮登記失業率4.5%以內；居民消費價格漲幅3%左右?！薄胺e極的財政政策要加力提效。今年赤字率擬按2.8%安排，比去年預算高0.2個百分點。”“穩健的貨幣政策要松緊適度。廣義貨幣M2和社會融資規模增速要與國內生產總值名義增速相匹配，以更好滿足經濟運行保持在合理區間的需要。”(4)李克強：《政府工作報告——2019年3月5日在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上》，中國政府網，2019年3月5日。鑒于宏觀經濟政策關鍵性指標前瞻性設定的重要作用，本報告將對2019年中國宏觀經濟政策關鍵性指標前瞻性設定的合理性進行系統的分析和評價(見表1)。

表1 2013～2019年中國宏觀經濟政策關鍵性指標的前瞻性設定情況

注：表中數據來源于歷年政府工作報告。因為政府工作報告分別是從2016 年和2018 年起才公布社會融資規模余額增速和城鎮調查失業率的預期目標，所以2013～2015 年社會融資規模余額增速和2013～2017 年城鎮調查失業率這兩列數值空缺，標記為“—”。2018 年以來政府工作報告沒有列出M2和社會融資規模余額增速的具體量化值，所以標記為“—”。

二、宏觀經濟政策指標設定的合理性研究

1. GDP增速目標設定在“6%～6.5%”的區間，具有一定的合理性。

2019年政府工作報告將GDP增速目標設定在“6%～6.5%”的區間，與近幾年經濟增速目標的設定進行對比可以發現，主要存在兩點不同：一是GDP增速的預期目標有所下調。2017年和2018年中國GDP增速的目標都設定為“6.5%左右”，而2019年GDP增速目標的上限設定為6.5%。二是GDP增速目標的區間有所放寬。2017年和2018年的GDP增速目標均被設定在6.5%這一具體數值的附近，而2019年則將GDP增速目標的區間幅度放寬至0.5個百分點。以上調整主要是出于對中國經濟運行實際情況的考慮。

首先，將經濟增速目標適度下調，既符合中國經濟潛在增速下滑的特征，又充分考慮了國內外復雜經濟形勢下中國經濟所面臨的下行壓力。根據本課題組的測算，2019年中國經濟潛在增速下滑(5)潛在增速是指一個國家或地區在資本、勞動力、人力資本和全要素生產率等資源實現最優配置條件下所能達到的最大的經濟增速。至6.3%左右，比2018年下降了0.3個百分點，比十年前的2009年下降了3.8個百分點(見圖1)。同時，受全球經濟增長勢頭放緩等多重因素影響，短期內中國經濟面臨的下行壓力也有所加大。根據國際貨幣基金組織(IMF)在2019年初的預測，中國2019年的經濟增速預計為6.2%，較2018年的實際增速下降了0.4個百分點。(6)參見國際貨幣基金組織在2019年1月發布的《全球經濟展望》。因此，適度調低2019年GDP增速的目標具有一定的必要性。

圖1 1980年以來中國的潛在增速走勢資料來源：作者基于陳彥斌和劉哲希(2016)的方法估算。

其次，在經濟增速目標下調的同時，經濟增速的目標區間也有所放寬，這有助于更好地推動經濟高質量發展。黨的十九大報告指出“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”，(7)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利 ——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》(2017年10月18日)，新華網，2017年10月27日。實現高質量發展意味著不再一味地追求經濟的高速增長，而要更加關注經濟增長動力的轉換和經濟結構的轉型升級。擴大GDP增速目標的區間范圍，可以提高政府對于GDP增速波動的容忍度，保持戰略定力，有助于各級政府騰出更多的精力致力于深化改革與促進經濟結構轉型，從而能夠更好地推動經濟邁向高質量發展。

2.將穩定就業擺在了更加突出的位置，符合經濟高質量發展的要求。

2019年的政府工作報告中，城鎮新增就業規模與失業率等目標首次排在了CPI漲幅目標之前，處于僅次于GDP增速目標的位置。在此之前的幾年中，與就業相關的目標基本上都是排在GDP增速和CPI漲幅目標之后，處于第三位的位置。2019年的這一調整表明穩定就業被擺在了更加突出的位置。同時，2019年的政府工作報告還“首次將就業優先政策置于宏觀政策層面，旨在強化各方面重視就業、支持就業的導向”?！皩嵤┚蜆I優先政策”這一表述是在2018年底的中央經濟工作會議中首次提出的，以上論述也凸顯了政府對就業穩定的重視程度在不斷加強，這符合經濟高質量發展的要求。

從具體的指標設定來看，就新增就業目標而言，2019年就業預期目標為“城鎮新增就業1100萬人以上”，并強調“今年城鎮新增就業要在實現預期目標的基礎上，力爭達到近幾年的實際規?！?。(8)2017年和2018年我國城鎮新增就業實際人數分別為1351萬人和1361萬人，均超過了預期目標。雖然2019年經濟增速目標有所下調，但考慮到近年來中國經濟增長的就業彈性有所提高，(9)在2018年3月14日舉辦的國務院新聞發布會上，國家統計局新聞發言人毛盛勇指出，近些年我國經濟增長的就業彈性明顯提高，GDP每增長一個百分點拉動的非農就業已從2000年的100萬人左右增加至2016年的180萬人左右。根據本課題組的測算，2017～2018年，我國就業彈性上升至GDP每增長一個百分點可以拉動非農就業200萬人左右。這一就業目標是較為合理的。就失業率目標而言，城鎮調查失業率的目標由2018年的“控制在5.5%以內”改為了2019年的“5.5%左右”。在當前經濟下行壓力不斷加大的背景下，就業壓力有所上升，適度放寬就業率控制目標是符合現實情況的。從以往城鎮調查失業率的變化趨勢來看(見圖2)，2018年1月以來，調查失業率的最大值為5.3%，因此“5.5%左右”的調查失業率目標也處于合理范圍之內。(10)相比于城鎮登記失業率，城鎮調查失業率具有明顯優勢。一是調查失業率的涵蓋范圍更廣，既包括具有本地非農業戶口的人員，也包括沒有本地非農業戶口但在本地居住的常住人口。二是調查失業率的統計方式更主動，是由統計部門每月專門組織調查員按照抽取的樣本戶進行入戶調查獲取。三是調查失業率對失業人口的定義更加準確。調查失業率中對于失業人口的認定是指16周歲及以上(年齡無上限)，沒有工作但近3個月在積極尋找工作，如果有合適的工作能夠在2周內開始工作的人，這一標準與國際勞工組織標準相一致。

圖2 2018年以來城鎮調查失業率走勢

3. CPI漲幅目標繼續設定在3%左右，有助于增強宏觀政策的一致性和連續性。

2019年，CPI漲幅目標繼續設定在3%左右，這已是連續5年將CPI漲幅目標設定在這一數值。從國際經驗來看，將物價水平目標長期錨定在同一數值上，有助于增強政策連續性，穩定居民的通脹預期，美國、英國、日本等經濟體均采用了這一做法(Woodford，2014)。從中國的實際情況來看，2018年CPI漲幅為2.1%，既無通縮跡象又無嚴重通脹的勢頭，所以CPI漲幅目標設定是合理的。

不過，由于CPI包含了易受到隨機因素影響而大幅波動的食品和能源價格，所以容易出現公眾預期之外的波動。受非洲豬瘟疫情與周期性因素疊加的影響，2019年豬肉價格快速上漲，食品類價格水平隨之快速攀升。這帶動了CPI漲幅顯著上升，推高了公眾的通脹預期。(11)央行的調查數據顯示，2019年前三季度物價預期指數分別為60.4%、62.0%和65.4%，處于近年來的較高水平。具體請參見央行發布的《2019 年第三季度城鎮儲戶問卷調查報告》。2019年10月CPI同比漲幅達到了3.8%，11月份更是高達4.5%，創2012年1月以來的最高值。但實際上，如果從剔除食品和能源價格的核心CPI的漲幅情況來看，2019年中國的整體物價水平呈現下滑趨勢(見圖3)。由此可見，包含食品和能源價格的CPI容易出現預期之外的大幅波動，不僅容易擾亂公眾的通脹預期，也容易對貨幣政策空間形成制約。

圖3 CPI與核心CPI同比漲幅走勢對比

國際經驗也表明，CPI過強的波動性很可能誤導政策的制定。例如，2011年歐洲央行錯誤的加息決定(Bernanke，2015)。當時，歐元區類似于CPI的消費者價格調和指數(HICP)快速回升，一度達到了3%的高點，顯著高于2%的目標值。由此，歐洲央行進行了兩次加息，累計提高基準利率0.5個百分點。但實際上，剔除了食品和能源價格之后的HICP回升幅度其實較為溫和，沒有超過2%的目標值，因而歐洲央行不需要收緊貨幣政策。事實也證明，歐洲央行的加息決定是錯誤的，因為這不僅導致2010年以來的經濟復蘇態勢終止，更是加劇了債務危機的嚴重程度，導致經濟重新陷入衰退之中。因此，未來中國應更多關注核心CPI的走勢，可以考慮將核心CPI納入價格指標體系。

4.預算赤字率由2.6%提高至2.8%，體現了財政政策的積極定位。

2019年財政政策延續了積極的定位，預算財政赤字率的目標值由2018年的2.6%上升至2.8%。這是因為，2019年中國經濟面臨的下行壓力將會有所加大，財政政策作為逆周期調節的主要工具，需要適度加大力度。同時，提高預算赤字率也為實施更大規模的減稅降費政策創造了空間。2019年政府工作報告指出，要“深化增值稅改革，將制造業等行業現行16%的稅率降至13%，將交通運輸業、建筑業等行業現行10%的稅率降至9%，確保主要行業稅負明顯降低”。減稅降費的落實是減輕企業負擔、激發市場活力的重大舉措，但短期內也會降低財政收入增速。提高預算赤字率可以緩解短期內財政收入增速降低的影響，更有助于落實“積極的財政政策要加力提效”的要求。

不過，2019年預算財政赤字率僅提高至2.8%，沒有達到2016年和2017年3%的水平，主要出于以下兩個方面的考慮。一是2019年我國大幅增加了地方政府專項債券的規模。2019年擬安排地方政府專項債券2.15萬億元，比上年增加8000億元。由于我國赤字僅限于一般公共預算，而不包含政府性基金預算對應的地方政府專項債券。因此，在財政政策力度加大的情況下，地方政府專項債券規模的大幅增加可以適度減少財政預算赤字率的上升幅度。二是近年來政府債務率尤其是地方政府的債務率快速上漲。根據IMF的估計，2018年包含隱性債務在內的政府部門債務率(中央政府與地方政府債務余額之和/GDP)高達72.7%，已經高于國際慣用的60%的警戒線。由此，2019年財政預算赤字率僅提高0.2個百分點，也是出于“為應對今后可能出現的風險留出政策空間”(12)李克強：《政府工作報告——2019年3月5日在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上》，中國政府網，2019年3月5日。的考慮。因此，站在2019年初的時點上看，赤字率適度上調至2.8%，而沒有提高至3%，具有一定的合理性。

5.繼續淡化M2等數量型指標目標值具有合理性，未來應強化對價格型指標的前瞻性設定。

2019年政府工作報告延續了穩健的貨幣政策定位，同時，繼續沒有公布M2增速、社會融資規模增速等數量型指標的具體目標值。這是因為，隨著利率市場化改革不斷推進，數量型指標的可測性、可控性、與經濟的相關性均有所下降，(13)近些年，M2等數量型指標與經濟的相關性逐漸減弱(潘長春和李曉，2018)。例如，2017年M2的實際增速為8.1%，低于年初設定的增速目標約3.9個百分點，然而GDP增速卻達到了6.8%，高于年初設定的增速目標0.3個百分點。不再繼續公布數量型指標的具體數值具有一定的合理性。然而，在2019年政府工作報告中，雖然出現了“降低實際利率”等有關價格型指標的表述，但還不夠明確，較為模糊。例如，該利率究竟是指貨幣市場利率，還是指債券市場利率，還是指貸款利率，官方的表述都不夠清晰。由此，目前出現了數量型指標和價格型指標均無具體目標的情況，從而導致貨幣政策關鍵性指標前瞻性設定缺失。這不利于引導公眾預期，而且可能會降低貨幣政策的調控效率。

事實上，中國的貨幣政策已經初步具備了由數量型指標向價格型指標轉向的條件。一方面，隨著利率市場化改革的不斷深入，居民、企業和商業銀行等微觀主體對利率變動的重視程度不斷增強，利率敏感性有所提高(伍戈和李斌，2016)。另一方面，中央銀行公開市場操作和利率走廊機制等利率操作模式基本形成。2019年8月央行決定改革完善貸款市場報價利率(LPR)形成機制，深化利率市場改革將進一步提高利率傳導效率并降低實體經濟融資成本。由此可見，中國已經初步具備了由數量型指標向價格型指標調控方式轉型的條件，未來應加快構建以價格型指標為主的貨幣政策調控體系，增強價格型指標的前瞻性設定。

三、結語

宏觀經濟政策關鍵性指標的前瞻性設定是制定宏觀政策的核心內容，本報告基于2019年政府工作報告的相關表述，對2019年宏觀經濟政策關鍵性指標前瞻性設定的合理性進行了系統地分析和評價。具體可以分為兩個方面，一是宏觀經濟政策最終目標的前瞻性設定；二是貨幣政策和財政政策指標的前瞻性設定。

宏觀經濟政策最終目標的前瞻性設定方面，就GDP增速而言，GDP增速目標設定在“6%～6.5%”的區間，適度下調了經濟增速的目標，并且擴大了目標的區間范圍。這種做法符合當前中國經濟運行的實際情況，能夠為推動中國經濟高質量發展提供充足空間。就失業率而言，在經濟下行壓力加大的背景下，城鎮新增就業人口目標依然設定為“1100萬人以上”，“城鎮調查失業率5.5%左右，城鎮登記失業率4.5%以內”，凸顯了穩定就業的重要地位。就CPI漲幅而言，CPI漲幅目標連續5年設定在3%左右，有助于增強政策連續性，穩定居民的通脹預期，未來可進一步增加對核心CPI的關注。宏觀經濟政策指標的前瞻性設定方面，就財政政策而言，預算赤字率由2.6%提高至2.8%，體現了積極的財政政策定位。就貨幣政策而言，由于數量型指標的可測性、可控性、與經濟的相關性均有所下降，繼續淡化M2等數量型指標目標值是合理的，不過，未來應強化對價格型指標的前瞻性設定。