國有企業預算管理的困境及對策探討

劉健華

摘要：當前，在市場主導下的經濟環境中，國有企業不得不面對復雜多變的需求市場，而制定科學合理的預算管理計劃來參與到激烈的市場競爭中去。2014 年，我國重新修訂了《預算法》，明確提出要進一步規范和加強企業預算管理工作，提出了新的預算管理要求。然而，我國國有企業在實際操作過程中還存在一些局限性，尤其是對企業預算管理的認識存在偏差;預算管理缺乏全員參與;預算管理的內容不夠全面;預算管理過程缺乏控制機制等問題。基于此，文章在闡明國有企業預算管理重要性的基礎上，分析國有企業預算管理中面臨的困境，最后結合困境探討解決的對策。

關鍵詞：國有企業;預算管理;預算控制

一、國有企業預算管理概述

（一）國有企業預算管理的內涵

預算是對未來一段時間企業發展進行提前的計劃管理，主要對企業生產和經營需要的各種資源進行合理配置，同時，有效的安排合適的人員與合理的組織結構，為實際生產經營提供依據與指導。而預算管理就是對這一過程中的一系列行為進行全面、科學、合理控制與管理的綜合性活動。從具體步驟來看，預算管理包括預算編制、預算執行及其情況跟蹤、預算決算、績效考核等。同時，需要明確預算管理并非是靜態的制度，而是一個動態的持續管理的過程。從預算管理的內容來看，主要包括財務預算管理和非財務預算管理，這涵蓋了企業全部的生產經營和管理活動，所以，是一種全面預算管理。

國有企業主要包括掌握國家經濟命脈的大型“央企”和作為地方經濟發展支柱的國企。例如，中石油、中石化、國家電網、城投集團等，是全國和地方基礎設施建設和社會經濟發展的重要基礎。因此，加強預算管理，對促進國有企業的持續健康發展意義重大。

（二）國有企業預算管理的重要性

國有企業是共和國的長子，為我國的經濟建設做出了巨大的貢獻。隨著我國社會主義經濟體系的建立，國家擁有國有資產和發展國有企業的目標更多地轉化為維護社會穩定和促進經濟發展。作為我國國民經濟中的中流砥柱，大型國有企業不僅是我國參與全球市場競爭，抗衡跨國公司的主力軍，也是出口創匯的主要力量。同時，眾多重要行業的國有企業掌控國家經濟命脈，其穩定發展直接影響國家的穩定和經濟增長。因此，要從方方面面加強對國有企業的管理，尤其是預算管理工作，這關乎著國有企業的生存和發展。

1. 有利于實現國有企業的戰略目標

國有企業具有經濟和社會的雙重屬性、雙重功能。在參與市場競爭的過程中，既要謀求企業經營業績的提升，也要保證企業發展的穩定性，并承擔相應的社會責任。因此，通過加強預算管理工作，將國有企業戰略規劃和經營計劃逐步分解，加強管理和考核，提升發展的科學性和合理性，促進國有企業的持續健康運行，從而確保其整體發展目標的實現，成為國有企業的必然選擇。

2. 有利于優化國有企業的資源配置

國有企業擁有的資源是有限的，而國有企業預算管理就是要把有限的資源進行合理配置，優化使用結構，以最小的資源成本實現國有企業經濟效益最大化。通過預算管理，分析國有企業生產經營的重點，為其優先配置資源，并促進資源使用效率的提高，從而有利于國有資產的保值增值。

3. 有利于促進國有企業管理的精細化

國有企業管理工作從預算管理開始，預算管理的精細化與否決定整體管理精細化的程度。因為，預算編制、預算執行和預算控制等工作要細分到國有企業各板塊、子公司、分公司和各部門，從而能夠細化具體的管理方向、重點和措施，既有利于提高國有企業預算的可行性，也有利于提高國有企業對管理細節問題的關注，從而促進國有企業管理更加精細化。

二、 國有企業預算管理面臨的困境

企業預算管理全面化發展是必然趨勢，但現在一些國有企業還只是把預算管理當成是完成企業的“規劃與計劃”，沒有充分重視企業預算管理的全面性、全員性、全過程性和動態性等特點和要求，存在一些需要關注的問題。

（一）對預算管理的認識存在偏差

改革開放40年，中國經濟發展進入“新常態”，供需市場推行“供給側結構性改革”，社會環境變化巨大，對企業的經營管理提出了更高的要求。然而，一些國有企業適應環境變化的意識和能力較弱，公司治理能力較差。尤其是對全面預算管理的認識存在偏差，導致對預算管理與企業經營發展的關系認識不到位，更不重視預算管理的工作。如今，在全面預算的背景下，企業預算管理不僅是財務部門的責任，更是企業所有部門的職責。預算計劃要細化到企業的每一個小部門里，提高管理的精細化，才能更加容易的發現問題。所以，對預算管理的認識不能在單一的理解為財務預算，就只和財務部門相關，而應該全面的看待，在企業自上而下的做好組織協調工作，從經營管理和生產的每一個環節去做好預算的編制和執行工作。另外，企業上到管理層，下到普通員工，缺少預算管理相關的思想教育和專業知識教育，尤其是對全面預算管理的重要性認識不足，在具體的工作中也沒有很好的執行預算的計劃，在執行過程中更缺乏相應的監督、控制和激勵機制。

（二）預算管理缺乏全員參與

傳統的財務預算管理已經發展成如今的全面預算管理，但是，目前很多國有企業沒能適應市場經濟環境，還在等待管理部門的指示，缺乏企業應有的市場主動性。而且，一些國有企業把預算管理當做計劃管理，割裂了預算管理工作頂層設計與基層落實的關系，缺乏普通員工的廣泛參與，也導致在實際的預算執行工作中出現很多問題，阻礙了國有企業的進一步發展。此外，所有的預算都以銷售預測為基礎進行核算，銷售預測的準確與否直接影響國有企業全面預算的科學性和可行性。但是，作為全面預算基礎工作的銷售預測，在現實中往往由銷售人員進行，而銷售人員因缺乏專業知識而又沒有相關部門人員的專業支持，常常導致銷售預測的準確性不足，嚴重制約了國有企業全面預算管理工作的開展。

（三）預算管理內容不夠全面

預算管理的內容就是預算所針對的對象所要做的相關工作，預算管理應該把這些工作盡可能多的都納入到預算的范圍內和計劃中。尤其是多元化發展的國有企業，整體預算體系要包括各個板塊的內容，避免考慮不周而影響企業的整體運行。此外，國有企業經濟和社會的雙重屬性，決定其預算管理不能片面且局限于財務預算管理，還需要考慮非財務預算管理，否則難以在市場經濟中贏得強競爭力，更好的發揮其社會屬性的功能和價值。所以，非財務指標的預算管理對國有企業的發展越來越重要，同時，存在的問題也更多。例如，國有企業安全生產運營、客戶滿意度、產品技術創新等方面僅通過財務預算是難以反映的，這樣的預算管理無法充分調動國有企業內外部資源，協調各部門工作，因而不利于國有企業的發展。

（四）預算管理過程缺乏控制機制

預算編制完成并通過審批之后，就進入到了預算執行階段，二者其實是相互聯系、密不可分的。但是，在實際工作中，很多企業的預算編制和預算執行工作完全是兩條線，對預算編制的解讀缺乏統一規范，導致執行工作混亂，執行效果評價不科學。可見，這些控制活動需要企業實施有效的預算控制和監督，但是由于缺乏相應的機制，企業管理者沒有意識到預算執行還需要控制制度，從而沒有建立一個完整的機制去約束執行工作，沒有相關制度做參考，導致預算執行混亂，缺乏應有的價值。

三、加強國有企業預算管理的對策探討

（一）提高對預算管理的認識，完善相關制度

首先，要提高國有企業全體成員對預算管理重要性的認識，同時，尤其要加強國有企業的管理者對全面預算管理的認識，并引起高度的重視。通過設置專門的編制項目組或者內部機構，由專人進行預算管理的全過程工作，并定期組織相關培訓工作，強化思想認識和知識學習。其次，要依托組織機構或者項目管理組織，建立健全企業預算管理的組織制度和管理制度，從組織機構和制度上保障預算管理工作。同時，組織機構的人選問題應該要相當重視，一定要具備相應的經驗和專業知識才能入選，不可盲目從財務人員中抽調。最后，提高思想認識的另一個重點工作是加強預算編制的準備工作。也就是說，在預算編制開始之前，要準備好相關的資料，做好工作計劃安排，協調好相關的人員和部門，并提前進行相關問題的溝通等工作。

（二）提升預算管理工作參與的全員性和內容的全面性

一方面，是要保證全員參與。要強調預算管理涉及整個國有企業的人員和生產經營全過程，必須要讓不同層次的員工都能理解預算編制工作，并在執行的過程中實踐相關的要求和理念。從部門上講，要摒棄以前國有企業只有財務部門及其人員才參與預算管理的錯誤觀念，而要國有企業所有的部門都參與進來，上至企業領導、下至企業普通員工，全員配合，保證預算管理工作的圓滿完成。另一方面，要保證預算管理工作涉及內容的全面性。很明顯，在全員參與和全部門參與的背景下，所有相關的人員和部門涉及的國有企業生產和經營活動也應該全部作為預算管理的內容加以考慮，至少能作為編制工作的參考。具體來說，可以通過部門預算方案征集來進行，由國有企業各部門先開小會，制定出本部門的預算管理方案，然后再由預算管理部門或機構從企業整體預算的角度出發，結合各個部門之間的協調要求與意見，形成一套完整的預算管理方案，并將這一整套預算管理方案向全員征求意見，最終修改和完善之后進入執行階段。

（三）完善預算管理工作的監督與考核機制

首先，國企預算管理工作要做到全面性和全過程性，那么相應的監管也要保證作用于預算管理的全部環節中。一方面，要加強對預算編制的監督與管理。尤其是編制過程中對全員參與和“全內容”涉及要求落實情況的監督，可以通過建立協調機制，促進各個部門與編制機構的相互幫助與相互制衡，確保錯誤發生率的降低。另一方面，要加強對預算執行的監督與管理。在預算執行的過程中，每一個環節都應該做到可追蹤、能記錄，對發現的問題及時糾正，確保預算執行到位。而在預算管理工作結束之后，可以根據記錄的資料進行反思和經驗總結。再者，對于預算管理的人員應該重視起來。做好相應的績效考核機制的制定工作，對于做出突出貢獻的國有企業員工加強獎勵，提高其工作積極性;而對于懶散、不作為的員工，要提出嚴肅批評，進行相應的懲罰，包括但不限于罰款、降級、調崗等。只有這樣，才能更好的推動國有企業全面預算管理工作水平的提升，從而促進國有企業持續健康發展。

四、結論

預算管理已經不再是舊的財務預算管理的概念而應該是包括財務與非財務的全面預算管理。國有企業特殊的社會屬性要求其必須穩定持續經營，保障和改善民生、促進經濟社會發展。所以，國有企業預算管理工作更為重要，要更加重視預算管理工作，從預算編制、執行、監督、總結的全過程精心策劃，充分發揮預算管理對企業經營戰略目標的作用，推動企業的發展。

參考文獻：

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（作者單位：佛山市節能減排服務管理中心有限公司）