論行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范視角下之合同管控

張爽

摘要：隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向原則不斷強(qiáng)化的趨勢(shì)，行政事業(yè)單位面臨法制化程度也在不斷提高，同時(shí)因其在履行管理國家事務(wù)職能的同時(shí)占有著巨大的資產(chǎn)和社會(huì)資源，故合同管控工作無論從提升單位自身管理水平視角，還是從提高財(cái)政資金使用效率、更好地完成公共服務(wù)這一受托責(zé)任來看都顯得尤為關(guān)鍵和迫切。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》自2014年1月1日起實(shí)施以來，在我國的經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化的新背景下，行政事業(yè)單位作為能夠獨(dú)立行使民事權(quán)利、承擔(dān)民事義務(wù)的法人單位，簽訂經(jīng)濟(jì)合同的數(shù)量逐漸增多，合同風(fēng)險(xiǎn)逐漸擴(kuò)大，而合同管理工作作為內(nèi)部控制的重要內(nèi)容之一也日趨突顯重要。文章結(jié)合所在單位的合同管理現(xiàn)狀，從行政事業(yè)單位合同內(nèi)部管控中重要環(huán)節(jié)存在的問題入手，通過分析問題的產(chǎn)生原因及存在風(fēng)險(xiǎn)，提出了合同管理內(nèi)部控制的主要管控對(duì)策。希望通過本次研究，從可操作性角度，起到提高行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)合同內(nèi)部管控水平，促進(jìn)行政事業(yè)單位平穩(wěn)、健康運(yùn)行的目的。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;合同管控

一、引言

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，行政事業(yè)單位作為能夠獨(dú)立行使民事權(quán)利、承擔(dān)民事義務(wù)的法人單位，簽訂經(jīng)濟(jì)合同的數(shù)量逐漸增多，合同風(fēng)險(xiǎn)逐漸擴(kuò)大，合同管理工作作為內(nèi)部控制的重要內(nèi)容之一也日趨重要。但一些行政事業(yè)單位在經(jīng)濟(jì)合同管控方面還存在著諸多問題。

二、行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)合同管控方面存在的問題

（一）單位合同內(nèi)部管理制度不健全

1. 合同內(nèi)部管理制度內(nèi)容不全面

實(shí)際工作中，盡管大部分行政事業(yè)單位已經(jīng)逐漸認(rèn)識(shí)到了經(jīng)濟(jì)合同管理的重要性，陸續(xù)建立了內(nèi)部管理制度，但是依然存在制度內(nèi)容不成體系的現(xiàn)象。比如，一些制度中沒有明確、科學(xué)地落實(shí)歸口管理的具體內(nèi)容，管理層難以掌握合同事項(xiàng)的綜合信息，導(dǎo)致單位整體合同管控水平難以提高;一些單位的制度中對(duì)于簽訂合同的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍和條件沒有做出明確的規(guī)定，對(duì)應(yīng)簽訂合同的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)未訂立合同，或違規(guī)超權(quán)限簽訂合同，造成單位經(jīng)濟(jì)利益受損或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)違法違規(guī)等業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2. 部門間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不完善

行政事業(yè)單位合同通常涉及業(yè)務(wù)范圍較廣、內(nèi)容專業(yè)性較強(qiáng)，而工作中單位對(duì)合同的管理職責(zé)又常常分散到各個(gè)部門，管理過程中，由于部門間的溝通缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，尤其是財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門、歸口管理部門間的協(xié)調(diào)流程不暢，造成對(duì)合同中的一些重要事項(xiàng)未能及時(shí)跟進(jìn)，使合同管理與預(yù)算管理、收支管理相脫節(jié)，同時(shí)也會(huì)增加單位承擔(dān)經(jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）合同訂立階段工作不嚴(yán)謹(jǐn)

1. 合同立項(xiàng)調(diào)查論證不充分

一些行政事業(yè)單位往往不夠重視合同訂立前的立項(xiàng)調(diào)查，一方面表現(xiàn)在前期未針對(duì)合同事項(xiàng)進(jìn)行足夠的可行性分析和討論，出現(xiàn)合同事項(xiàng)內(nèi)容重復(fù)、遺漏、不合理等現(xiàn)象;另一方面表現(xiàn)在沒有根據(jù)合同事項(xiàng)對(duì)合同的另一方在資質(zhì)、誠信、履約能力等方面進(jìn)行周密的調(diào)查、論證和比較， 為合同的履行留下了隱患，增加了合同違約的風(fēng)險(xiǎn)。

2. 合同協(xié)商談判過程不慎重

協(xié)商和談判是合同簽訂前非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。 對(duì)于重大合同，單位沒有組織由相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域的專家及法律、財(cái)經(jīng)專業(yè)人員參與的談判團(tuán)隊(duì)開展談判，對(duì)于一般合同中的關(guān)鍵條款、專業(yè)性較強(qiáng)的問題，參與談判人員沒有根據(jù)單位制定的授權(quán)范圍進(jìn)行談判，都有可能造成對(duì)合同核心內(nèi)容的缺失或是不當(dāng)讓步，而導(dǎo)致單位利益受損;另外，在合同的協(xié)商談判過程中，對(duì)于重要事項(xiàng)和參與談判人員的主要意見“做記錄、不存檔”的現(xiàn)象也多有發(fā)生，同樣會(huì)給后續(xù)工作帶來管理風(fēng)險(xiǎn)。

3. 合同文本起草及審核不嚴(yán)格

行政事業(yè)單位在起草合同文本過程中，難免會(huì)出現(xiàn)合同文本內(nèi)容不嚴(yán)密、不完整以及文字表述不當(dāng)產(chǎn)生歧義，甚至是違反國家法律法規(guī)的現(xiàn)象，如果在合同文本審核過程中沒有發(fā)現(xiàn)并糾正這些內(nèi)容，可能會(huì)造成合同無效、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)違法違規(guī)及單位經(jīng)濟(jì)利益受損等情況發(fā)生。

4. 合同審批簽署過程有疏漏

合同文本審核完成后，單位還應(yīng)與對(duì)方履行正式簽署手續(xù)，加蓋單位的合同專用章，并進(jìn)行登記備案。在這項(xiàng)工作環(huán)節(jié)中，單位沒有明確規(guī)定合同的授權(quán)審批職責(zé)和簽署權(quán)限，會(huì)導(dǎo)致越權(quán)簽署合同;單位合同印章管理存在疏漏，會(huì)造成未經(jīng)審批流程的合同加蓋了合同印章;對(duì)于多于壹頁的合同未加蓋騎縫章，容易引發(fā)已簽署的合同被篡改;對(duì)于已經(jīng)完成簽署蓋章的合同未登記或登記不及時(shí)，也會(huì)對(duì)合同執(zhí)行及其跟蹤管理帶來不利影響。

（三）合同履行過程中控制及監(jiān)管不扎實(shí)

1. 合同履行過程控制有缺失

在合同履行過程中，從內(nèi)部控制管理規(guī)定角度分析，通常需要在以下兩個(gè)層面進(jìn)行控制。在合同結(jié)算控制方面，有些單位不重視合同資金結(jié)算的會(huì)計(jì)控制，使單位利益受損，對(duì)于涉及收入的合同，由于信息滯后往往難以做到應(yīng)收盡收和及時(shí)入賬;對(duì)于涉及支出的合同，因支付環(huán)節(jié)的審批流程有欠缺導(dǎo)致合同價(jià)款支付與合同約定不符的情況發(fā)生;在合同執(zhí)行進(jìn)度控制方面，由于跟蹤管理工作落實(shí)不到位，容易出現(xiàn)收付款進(jìn)度與合同執(zhí)行進(jìn)度不匹配的現(xiàn)象，而在發(fā)生異常情況、違約可能或違約行為時(shí)亦不能及時(shí)采取有效措施降低不利影響，甚至還有可能引發(fā)合同糾紛，導(dǎo)致單位經(jīng)濟(jì)利益受損或遭受訴訟。

2. 合同履行監(jiān)督審查措施不力

一般而言，行政事業(yè)單位往往由于監(jiān)督審查的主體部門職責(zé)不清晰，信息化管理水平落后、手段缺乏科學(xué)性，導(dǎo)致監(jiān)督審查的效果有限，使得單位在合同事項(xiàng)調(diào)整時(shí)出現(xiàn)簽訂不利補(bǔ)充合同，變更不當(dāng)或無效、解除合同不符合規(guī)定等情況，造成合同無法正常履行，給單位帶來利益、聲譽(yù)的雙重?fù)p失。

（四）合同檔案管理責(zé)任落實(shí)不到位

1. 合同檔案管理部門未統(tǒng)一

現(xiàn)實(shí)工作中，有的行政事業(yè)單位對(duì)于合同檔案管理工作沒有實(shí)行歸口管理，合同檔案散落在單位的各個(gè)部門，或是保管在各個(gè)經(jīng)辦人手中，既不利于合同信息的安全保密管理，也無法保證合同檔案管理的整體水平，甚至還會(huì)因?yàn)楸９苋藛T的工作調(diào)動(dòng)導(dǎo)致合同檔案的消失，由此給單位合同內(nèi)部管控工作的有序開展造成諸多不利因素。

2. 合同檔案管理流程有漏洞

目前，在一些行政事業(yè)單位合同檔案管理工作流程中還存在著一些不容忽視的問題，比如在登記時(shí)只做到了訂立環(huán)節(jié)的登記，而漏掉了對(duì)履行、變更等情況的登記;沒有做到定期對(duì)合同進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、歸檔;對(duì)于合同文本借閱流程也比較隨意;不重視合同內(nèi)容泄密環(huán)節(jié)的管理。這些隱患， 輕則會(huì)使單位合同內(nèi)部管理工作顯得十分混亂，重則會(huì)造成單位利益、甚至是國家利益受損。

三、行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)合同管控方面存在問題的解決對(duì)策

（一）完善單位經(jīng)濟(jì)合同內(nèi)部控制管理制度體系

1. 建立內(nèi)容完整的合同內(nèi)部管控制度

合同內(nèi)部管控工作是一項(xiàng)內(nèi)容復(fù)雜、細(xì)致嚴(yán)密的管理工作，因此行政事業(yè)單位有必要結(jié)合自身的實(shí)際情況，建立一套行之有效的合同內(nèi)部管理制度。一般而言，一套完整的合同內(nèi)部管理制度應(yīng)當(dāng)主要明確以下方面的內(nèi)容：第一、限定合同訂立的范圍和條件;第二、明確合同業(yè)務(wù)的歸口管理方式;第三、合同業(yè)務(wù)的授權(quán)審批、簽署權(quán)限和責(zé)任劃分;第四、合同立項(xiàng)、擬訂、審批、簽署、傳遞、執(zhí)行、結(jié)算等環(huán)節(jié)的程序和要求;第五、合同檔案管理要求; 第六、合同監(jiān)督考核管理辦法。

2. 落實(shí)歸口管理，完善內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中的規(guī)定，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)對(duì)合同業(yè)務(wù)實(shí)施歸口管理。基于此，行政事業(yè)單位可以根據(jù)自身管理狀況，設(shè)定辦公室或法律部門作為合同歸口牽頭管理部門，對(duì)單位所有合同業(yè)務(wù)實(shí)施統(tǒng)一規(guī)范管理，負(fù)責(zé)組織并參與重大合同的談判、起草、審查和訂立;管理合同專用章;對(duì)合同資料進(jìn)行登記和歸檔;組織或參與合同糾紛的調(diào)節(jié)、訴訟等工作。由于合同的訂立通常與單位資金的收支密切相關(guān)，因此，單位必須要建立業(yè)務(wù)部門、合同歸口管理部門與會(huì)計(jì)部門間的溝通制度，從而實(shí)現(xiàn)單位合同管理與預(yù)算管理、收支管理的協(xié)調(diào)一致，保證單位科學(xué)、合理地配置資源，有力提高資金使用效益及管理效率。

（二）理順合同訂立過程的決策機(jī)制及審批流程

1. 重視合同立項(xiàng)前期調(diào)研，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立項(xiàng)

行政事業(yè)單位應(yīng)重視合同的源頭管理，建立科學(xué)、民主的合同立項(xiàng)決策制度。一方面，單位要保證在合同訂立前進(jìn)行充分的論證及可行性分析，對(duì)于涉及技術(shù)專業(yè)性強(qiáng)、法律關(guān)系復(fù)雜的合同項(xiàng)目，還應(yīng)組織相關(guān)技術(shù)專家，以及法律、財(cái)經(jīng)專業(yè)人員進(jìn)行論證，避免重復(fù)立項(xiàng)、不合理立項(xiàng)的情況發(fā)生;另一方面，還應(yīng)當(dāng)在合同訂立前調(diào)查同對(duì)方的主體資格、資信情況、履約能力、擬簽訂的合同內(nèi)容是否在其經(jīng)營范圍之內(nèi)等情況，同時(shí)對(duì)這些資信情況進(jìn)行充分的分析、比較，從而實(shí)現(xiàn)科學(xué)立項(xiàng)。

2. 謹(jǐn)慎進(jìn)行合同協(xié)商談判，確保周密訂立合同

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身業(yè)務(wù)情況選擇適當(dāng)?shù)那⒄劮绞健Ｍ瑫r(shí)，在談判前應(yīng)收集國家相關(guān)法律法規(guī)、行業(yè)監(jiān)督、同類產(chǎn)品等與談判內(nèi)容相關(guān)的信息;在談判過程中要保證在單位的授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行，關(guān)注合同核心內(nèi)容和關(guān)鍵細(xì)節(jié)，加強(qiáng)保密意識(shí)。另外，在合同談判過程中，合同經(jīng)辦人應(yīng)負(fù)責(zé)記錄重要事項(xiàng)和參與談判人員的主要意見，并由本單位參與談判的所有人員簽字確認(rèn)，事后談判記錄要與合同其他資料一并存檔保管，以備查閱。

3. 加強(qiáng)合同文本起草及審核能力，保證合同合法有效

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)保證合同文本內(nèi)容準(zhǔn)確表達(dá)雙方談判的真實(shí)意思。一般而言，合同文本應(yīng)由合同經(jīng)辦人負(fù)責(zé)起草;重大合同、法律關(guān)系復(fù)雜的合同應(yīng)有由法律專業(yè)人員參與，共同起草;可以根據(jù)單位業(yè)務(wù)情況，對(duì)于經(jīng)常發(fā)生的合同項(xiàng)目制定出合同文本模板，也可以優(yōu)先選用國家或行業(yè)的合同示范文本，但無論采取何種形式，都應(yīng)當(dāng)注意根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)涉及權(quán)利義務(wù)關(guān)系的條款進(jìn)行認(rèn)真審查及必要的修改。起草好的合同文本，經(jīng)合同經(jīng)辦部門負(fù)責(zé)人審核通過后交由合同歸口管理部門組織后續(xù)的專業(yè)技術(shù)、法律、財(cái)務(wù)方面的內(nèi)容審核工作。

4. 細(xì)化合同審批簽署環(huán)節(jié)中的各項(xiàng)工作規(guī)程，防止引發(fā)潛在風(fēng)險(xiǎn)

完善的合同審批簽署流程，通常需要注意以下幾點(diǎn)：第一、要嚴(yán)格劃分各類合同的簽署權(quán)限，對(duì)外正式訂立的合同原則上均應(yīng)當(dāng)由單位法定代表人簽署，如授權(quán)單位其他領(lǐng)導(dǎo)審批簽署，應(yīng)當(dāng)持有載明授權(quán)范圍的授權(quán)委托書;第二、必須設(shè)專人保管合同印章，在合同文本加蓋合同印章前應(yīng)檢查合同是否完成審批流程，同時(shí)記錄印章使用情況備查;第三、通過加蓋騎縫章，使用防偽印記等措施，防止已簽署的合同被篡改;第四、合同審批簽署完成后，合同經(jīng)辦人應(yīng)將合同文本及所附資料交由合同歸口管理部門進(jìn)行統(tǒng)一管理。

（三）加強(qiáng)合同履行的過程控制及監(jiān)控力度

1. 加強(qiáng)合同履行過程中會(huì)計(jì)結(jié)算控制和執(zhí)行進(jìn)度控制

加強(qiáng)合同履行過程的控制，不僅可以有效提升行政事業(yè)單位公共服務(wù)的效率和效果，還能夠及時(shí)防范違約風(fēng)險(xiǎn)。在合同會(huì)計(jì)結(jié)算控制方面，財(cái)務(wù)部門要在與合同歸口管理部門合同信息共享的基礎(chǔ)上，建立滿足單位自身業(yè)務(wù)管理需求的合同項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理制度，設(shè)置經(jīng)濟(jì)合同管理崗位，明確崗位職責(zé)及相應(yīng)的合同收付款結(jié)算工作流程;在合同執(zhí)行進(jìn)度控制方面，單位應(yīng)明確規(guī)定合同經(jīng)辦人要隨時(shí)跟蹤合同執(zhí)行情況，發(fā)生異常情況時(shí)要隨時(shí)報(bào)告部門負(fù)責(zé)人、歸口管理部門、財(cái)務(wù)部門，當(dāng)發(fā)生違約可能或違約行為時(shí)，要及時(shí)采取科學(xué)的應(yīng)對(duì)手段，有效降低不利影響。

2. 明確合同監(jiān)督審查主體及職責(zé)，逐步走向全過程管理

單位內(nèi)部的合同監(jiān)督審查機(jī)制，重點(diǎn)在于避免合同內(nèi)部管控制度流于形式。首先，單位應(yīng)明確內(nèi)部審計(jì)部門或合同歸口管理部門為主責(zé)部門，負(fù)責(zé)履行日常監(jiān)督檢查職責(zé)，發(fā)現(xiàn)異常情況及時(shí)處理應(yīng)對(duì)，有效防范合同履約風(fēng)險(xiǎn);其次，該部門還應(yīng)定期對(duì)審查結(jié)果進(jìn)行分析評(píng)估，對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)合同風(fēng)險(xiǎn)的情況要科學(xué)客觀地分析原因，找出相關(guān)責(zé)任人，為合同考核機(jī)制有效運(yùn)行提供依據(jù);最后，基于當(dāng)前信息技術(shù)的飛速發(fā)展，有條件的行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)代化信息化手段，積極開發(fā)適合單位業(yè)務(wù)發(fā)展需求的合同信息管理辦公軟件，對(duì)合同管控工作做到環(huán)環(huán)緊扣、道道把關(guān)，逐步實(shí)現(xiàn)閉環(huán)、精細(xì)化的全過程監(jiān)管。

（四）明確合同檔案歸口管理部門及其管理職責(zé)

1. 明確合同檔案管理部門，提升整體管理水平

通常情況下，行政事業(yè)單位應(yīng)由合同歸口管理部門指定管理專員，負(fù)責(zé)本單位全部合同的檔案管理工作。合同歸口管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)合同資料實(shí)行統(tǒng)一連續(xù)編號(hào)，建立電子合同臺(tái)賬，詳細(xì)登記合同的訂立、履行和變更情況以及中間所有的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的情況，定期對(duì)合同進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分類和歸檔。

2. 明晰合同檔案管理工作流程，確保合同信息安全

完整的合同檔案管理流程不僅包括對(duì)合同進(jìn)行編號(hào)、 登記、分類、統(tǒng)計(jì)、歸檔這些工作， 同時(shí)還應(yīng)對(duì)傳遞合同、借閱合同、防止內(nèi)容泄密等方面做出必要的規(guī)定。合同歸口管理部門應(yīng)當(dāng)建立合同借閱臺(tái)賬，并及時(shí)催收借出的合同檔案，防止合同丟失或者信息泄露。另外，合同管理各環(huán)節(jié)工作人員，必須嚴(yán)格遵守單位的保密規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得以任何形式泄露合同訂立與履行過程中的涉密信息。

四、總結(jié)

在我國進(jìn)一步深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、依法行政的新形勢(shì)下，對(duì)于行政事業(yè)單位來說，合同管控工作是單位內(nèi)部控制管理中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其管控水平的高低不僅關(guān)系著整個(gè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否能有序開展、依法完成公共服務(wù)職責(zé)，同時(shí)也關(guān)系著單位今后的發(fā)展道路。要想發(fā)揮內(nèi)控管理的實(shí)際作用，必須正確認(rèn)識(shí)到工作中的不足，不斷思考、持續(xù)創(chuàng)新，構(gòu)建科學(xué)、有序的合同管控體系，從而有效提高財(cái)政資金使用效率、更好地完成政府所賦予的社會(huì)公共服務(wù)職責(zé)。

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（作者單位：中華醫(yī)學(xué)會(huì)北京分會(huì)）