PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)部審計(jì)案例剖析與啟示

伊小婷 余苗

【摘要】? ?隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，人們對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求越來越多，對(duì)公共基礎(chǔ)服務(wù)的效率和品質(zhì)要求也越來越高，國(guó)家不斷探索滿足社會(huì)需求的經(jīng)濟(jì)有效的經(jīng)營(yíng)模式，于是PPP模式應(yīng)運(yùn)而生。PPP項(xiàng)目使政府在借助社會(huì)資本力量實(shí)現(xiàn)政府職能的同時(shí)，緩解了政府資金壓力，同時(shí)將社會(huì)資本的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)、高效率工作方法引入項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理中，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。文章基于A縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理PPP項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)PPP項(xiàng)目建設(shè)過程中存在的問題，通過深入剖析問題存在的原因，提出針對(duì)性的改進(jìn)建議，為其他PPP項(xiàng)目建設(shè)及審計(jì)提供參考。

【關(guān)鍵詞】? ?PPP項(xiàng)目;污水處理;內(nèi)部審計(jì)

PPP模式（Public-Private-Partnership，PPP），是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。PPP概念最早由英國(guó)政府于1982年提出。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)的需求越來越高，各級(jí)地方政府僅僅依靠財(cái)政力量來滿足社會(huì)需求已顯得力不從心，PPP模式也因此逐步受到青睞，被越來越多地運(yùn)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)踐中。

近年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，環(huán)保問題日趨嚴(yán)峻，國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)越來越重視，并將“生態(tài)文明建設(shè)”寫入憲法，通過立法手段保護(hù)生態(tài)環(huán)境。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及國(guó)民生活水平的不斷提高，工業(yè)污水及生活污水等各種廢棄物也在急速增長(zhǎng)，使我們的生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重破壞。基于以上背景，本文以A縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理PPP項(xiàng)目為例，深入探討PPP模式下項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過程中存在的問題及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，通過原因分析，提出科學(xué)的管理建議，旨在為其他PPP項(xiàng)目的建設(shè)管理提供借鑒。

一、PPP項(xiàng)目介紹

為提高農(nóng)村生活污水的收集治理率，提高農(nóng)村居民生活質(zhì)量，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)[2014]25號(hào)）等文件規(guī)定，A縣政府決定采用PPP模式建設(shè)所屬n個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污水處理一期工程。該項(xiàng)目同時(shí)入選“國(guó)家住建部確定的全國(guó)農(nóng)村生活污水全面治理100個(gè)示范項(xiàng)目”和“財(cái)政部第四批PPP示范項(xiàng)目”，是A縣的重點(diǎn)工程。項(xiàng)目經(jīng)過政府公開招標(biāo)，最終確定由3家單位組成的聯(lián)合體中標(biāo)，作為該項(xiàng)目的社會(huì)資本方，并簽訂了PPP協(xié)議，由中標(biāo)聯(lián)合體完成項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，于運(yùn)營(yíng)期到期后無償移交政府方。該項(xiàng)目建設(shè)期2年，運(yùn)營(yíng)期20年。依據(jù)協(xié)議，該項(xiàng)目應(yīng)新建n個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污水處理站，總處理規(guī)模6 450m?/d，新建污水管網(wǎng)約43.7km，出水執(zhí)行《城鎮(zhèn)污水處理廠污染排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB18918-2002）一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目計(jì)劃總投資1.33億元。

二、審計(jì)思路

由于環(huán)保產(chǎn)業(yè)是公司未來發(fā)展的重要方向，此次審計(jì)采取內(nèi)部審計(jì)方式開展。公司組建專項(xiàng)審計(jì)小組，對(duì)A縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理PPP項(xiàng)目的可研分析、投資立項(xiàng)、項(xiàng)目建設(shè)過程管理與控制、工程質(zhì)量控制、專項(xiàng)資金管理與使用、安全生產(chǎn)等進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，通過發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目建設(shè)管理過程中存在的問題，提出管理建議，提示公司加強(qiáng)對(duì)其他項(xiàng)目的管理。具體審計(jì)工作開展情況如下。

（一）項(xiàng)目公司內(nèi)部管理方面

主要是關(guān)注項(xiàng)目公司的法人治理結(jié)構(gòu)及內(nèi)部控制建設(shè)方面，此項(xiàng)工作貫穿于整個(gè)審計(jì)期間，重點(diǎn)是關(guān)注項(xiàng)目公司內(nèi)部控制的健全性和有效性，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有管理過程中的薄弱環(huán)節(jié)，提出改進(jìn)建議。審計(jì)組通過了解項(xiàng)目公司的現(xiàn)有內(nèi)部控制制度，根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)分析其制度的合理性;結(jié)合項(xiàng)目公司業(yè)務(wù)實(shí)際，分析其現(xiàn)有內(nèi)控制度是否健全;通過查閱相關(guān)資料中的簽字審批是否齊全、是否具有相關(guān)會(huì)議紀(jì)要等資料，判斷內(nèi)控制度執(zhí)行的有效性等，據(jù)此對(duì)項(xiàng)目公司的內(nèi)部管理有效性做出綜合評(píng)價(jià)，提出完善內(nèi)控管理的建議。

（二）項(xiàng)目建設(shè)管理方面

審計(jì)期間，A縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理PPP項(xiàng)目尚未完工，約完成全部工程的95%以上，故審計(jì)組在設(shè)計(jì)審計(jì)思路時(shí)，未關(guān)注項(xiàng)目竣工驗(yàn)收相關(guān)工作，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目的可研立項(xiàng)、初步設(shè)計(jì)與概算、招投標(biāo)、資金使用管理、施工過程控制等。主要審計(jì)思路為：（1）項(xiàng)目的可研立項(xiàng)，是否按照內(nèi)部管理規(guī)定，按流程進(jìn)行可研分析，經(jīng)集體決議后立項(xiàng)，檢查內(nèi)部管理規(guī)定、可研分析報(bào)告、會(huì)議紀(jì)要等資料。（2）初步設(shè)計(jì)與概算，主要關(guān)注初步設(shè)計(jì)的編制時(shí)間及編制單位，編制單位是否經(jīng)過招投標(biāo)以及具有相應(yīng)資質(zhì)，投資概算是否或政府方批準(zhǔn)等，檢查相關(guān)的設(shè)計(jì)單位招投標(biāo)資料、概算批復(fù)等資料。（3）招投標(biāo)管理方面，重點(diǎn)關(guān)注招投標(biāo)過程的合法合規(guī)性以及最終合作單位是否為中標(biāo)單位，通過查閱內(nèi)部采購(gòu)管理規(guī)定、抽樣檢查重要采購(gòu)的招投標(biāo)文件及開評(píng)標(biāo)記錄資料等。（4）資金使用管理，關(guān)注是否專款專用、進(jìn)度款支付、有無挪用等違規(guī)使用項(xiàng)目資金現(xiàn)象，通過檢查公司賬目、會(huì)計(jì)憑證等方式開展。（5）施工過程管理，重點(diǎn)關(guān)注工程質(zhì)量控制和安全生產(chǎn)，通過勘察施工現(xiàn)場(chǎng)、查閱監(jiān)理通知書等資料。

三、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題

審計(jì)組通過綜合運(yùn)用詢問、查閱、分析復(fù)核等多種審計(jì)方法，發(fā)現(xiàn)A縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理PPP項(xiàng)目建設(shè)管理過程中主要存在以下問題：

（一）內(nèi)控建設(shè)不健全

項(xiàng)目公司建立了資金支付和費(fèi)用報(bào)銷管理、車輛使用、員工薪酬、考勤等15項(xiàng)制度，但作為項(xiàng)目公司，其主要工作是項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理，而其制度中缺乏工程管理和運(yùn)營(yíng)管理等相關(guān)制度，如工程質(zhì)量管控制度，工程進(jìn)度管控制度，工程安全文明管控制度，設(shè)計(jì)、簽證變更制度，工程結(jié)算和決算制度、預(yù)算及采購(gòu)管理制度等。工程管理制度的空白，致使其在工程管理方面存在諸多不足，工程建設(shè)中缺乏制度依據(jù)。

（二）初始設(shè)計(jì)不全面

初始設(shè)計(jì)不全面及施工設(shè)計(jì)未經(jīng)批準(zhǔn)提高標(biāo)準(zhǔn)，致使實(shí)際工程費(fèi)用超概算較多。根據(jù)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)情況通報(bào)，該項(xiàng)目廠站部分：施工圖預(yù)算評(píng)審初稿為3 035.78萬元，超出概算1 889.13萬元，超概比例164.75%，其主要原因?yàn)椋阂皇窃O(shè)計(jì)中未考慮進(jìn)場(chǎng)道路修建，而實(shí)際每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水廠選址較偏遠(yuǎn)，不得不修建進(jìn)場(chǎng)道路，致使投入增加;二是概算編制時(shí)，原設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)較低，如檢測(cè)室、配電室為磚混結(jié)構(gòu)，面積為44㎡（部分站除外），致使概算較低;而實(shí)際施工時(shí)檢測(cè)室、配電室為框架結(jié)構(gòu)，每個(gè)廠站的面積約87㎡（每個(gè)廠站需要2間檢測(cè)室、2間配電室）。

（三）勞務(wù)分包單位未經(jīng)招投標(biāo)

項(xiàng)目開始，項(xiàng)目公司的控股股東通過內(nèi)部邀請(qǐng)招標(biāo)確定了兩家勞務(wù)分包單位。后兩家單位退場(chǎng)，其控股股東重新選擇了兩家施工協(xié)作單位，未經(jīng)招投標(biāo)程序，也未見相關(guān)研究通過的會(huì)議紀(jì)要。勞務(wù)分包單位的選用把關(guān)不嚴(yán)，造成后期工程費(fèi)用增加以及施工過程中出現(xiàn)諸多不規(guī)范的現(xiàn)象。

（四）施工過程監(jiān)管不到位

施工過程存在操作不規(guī)范、監(jiān)督管理不到位問題。通過查閱監(jiān)理通知書，監(jiān)理單位多次提出施工現(xiàn)場(chǎng)存在多種問題，且有些問題長(zhǎng)期存在，可能影響工程質(zhì)量，如：未進(jìn)行質(zhì)量和安全報(bào)監(jiān)的情況下組織施工，施工現(xiàn)場(chǎng)施工圖設(shè)計(jì)與圖審設(shè)計(jì)文件不一致，項(xiàng)目經(jīng)理等關(guān)鍵崗位人員未到崗履職，監(jiān)理要求整改的工作長(zhǎng)期未完善，現(xiàn)場(chǎng)施工管理無序、現(xiàn)場(chǎng)管理松散，無計(jì)劃安排、無有效趕工措施等。項(xiàng)目公司作為建設(shè)單位未能盡職履行甲方義務(wù)，未能采取有效措施實(shí)施施工現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督管理，存在失職。

（五）安全生產(chǎn)管理重視不夠

項(xiàng)目公司未建立工程安全文明管理制度，工程施工現(xiàn)場(chǎng)存在多處安全管理不到位、安全隱患問題，多次被監(jiān)理單位提出并要求整改，如某鄉(xiāng)廠站基坑周邊無安全防護(hù)措施，未采取支護(hù)措施;管道開挖周邊防護(hù)措施不到位，無安全警示標(biāo)牌標(biāo)語和夜間警示標(biāo)志，現(xiàn)場(chǎng)施工造成砂石垃圾未及時(shí)清理;施工臨時(shí)用電未采取三相五線制，施工機(jī)械設(shè)備未設(shè)置末端箱，電線私拉亂接，隨地亂拖，過路電纜未設(shè)置套管或未架空處理等。安全問題貫穿工程建設(shè)整個(gè)過程，項(xiàng)目公司未能按照要求嚴(yán)肅對(duì)待，致使施工現(xiàn)場(chǎng)長(zhǎng)期存在安全隱患。

（六）資金使用管理不規(guī)范

經(jīng)過審計(jì)發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目公司在資金管理方面主要存在以下問題：一是項(xiàng)目供電工程進(jìn)度款支付未按合同約定比例付款。按合同約定，供電工程進(jìn)度款支付比例應(yīng)為介于已完工程量的65.6%—72%之間，而實(shí)際支付的款項(xiàng)占已完工程量的86.80%，遠(yuǎn)超過合同約定的比例。二是存在暫借工程款未能及時(shí)收回問題。暫借給項(xiàng)目勞務(wù)分包單位600余萬元款項(xiàng)，至審計(jì)結(jié)束仍未按照約定收回。三是閑余資金理財(cái)沒有詢價(jià)，沒有集體決策程序。

四、問題原因分析

（一）PPP模式相關(guān)法律體系不健全

目前，PPP模式作為地方政府開展重要公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要手段，在完善公共基礎(chǔ)設(shè)施投資及滿足公共服務(wù)方面發(fā)揮著日益顯著的作用。但是，在各地方政府大力倡導(dǎo)PPP 模式的同時(shí)，與之配套的法治體系建設(shè)尚不完善，尤其是缺乏針對(duì)PPP模式的專門法律機(jī)制。現(xiàn)有的相關(guān)政策法規(guī)僅停留在有關(guān)部委出臺(tái)的一系列規(guī)章制度及地方行政法規(guī)層面，尚未從立法角度建立正式的法律體系，加大了PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式法律體系的不健全，使社會(huì)資本利益缺乏法律保障，在發(fā)生相關(guān)經(jīng)濟(jì)糾紛時(shí)，無法找到直接有力的法律依據(jù)實(shí)現(xiàn)自我保護(hù);同時(shí)PPP法律體系的不健全，容易致使社會(huì)參與者在PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)過程中出現(xiàn)諸多不規(guī)范行為，而缺乏有效的約束機(jī)制。

（二）缺乏PPP項(xiàng)目建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)

目前，在我國(guó)PPP模式作為尚未發(fā)展成熟的政企合作模式，各級(jí)政府與社會(huì)參與者都在積極摸索前進(jìn)中。特別是經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)，采用PPP模式建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施更是初次嘗試，相關(guān)的政策法規(guī)及公司規(guī)章制度不健全、項(xiàng)目公司人員配備不足以及經(jīng)驗(yàn)有限等，都無法滿足PPP項(xiàng)目建設(shè)管理的高標(biāo)準(zhǔn)要求，致使項(xiàng)目公司在PPP項(xiàng)目的可研分析、投融資、設(shè)計(jì)施工等過程中出現(xiàn)較多問題，需要與當(dāng)?shù)卣啻螀f(xié)商解決措施。

（三）項(xiàng)目公司的管理水平不足

PPP模式下的項(xiàng)目建設(shè)管理較傳統(tǒng)項(xiàng)目建設(shè)具有較大差異，涉及政府、社會(huì)投資者、項(xiàng)目公司、外部債權(quán)人等多方利益主體，需要能夠協(xié)調(diào)多方利益的具有較強(qiáng)綜合能力的管理者，而擁有較強(qiáng)綜合能力的管理者無疑是稀缺的。此外項(xiàng)目公司設(shè)在人才資源稀缺的縣里甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公，存在人員數(shù)量不足、人員素質(zhì)水平有限、對(duì)PPP相關(guān)政策法規(guī)了解不足等問題，限制了項(xiàng)目公司的發(fā)展。另外項(xiàng)目公司管理人員多為工程建設(shè)專業(yè)背景，缺少法律風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，對(duì)相關(guān)財(cái)經(jīng)法規(guī)亦不熟悉，致使在管理過程中風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足、資金使用管理不規(guī)范等，項(xiàng)目建設(shè)管理過程中出現(xiàn)較多隱患。

五、啟示與建議

通過對(duì)A縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理PPP項(xiàng)目建設(shè)審計(jì)，發(fā)現(xiàn)了PPP項(xiàng)目建設(shè)管理過程中存在的一些問題，經(jīng)過深入剖析問題形成原因，積極探索加強(qiáng)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控措施，從國(guó)家立法層面、各級(jí)政府政策支持以及項(xiàng)目公司管理等三個(gè)方面提出建議。

（一）盡快完善PPP法律體系

隨著PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資方面的日益普遍，且存在的利益相關(guān)方眾多、項(xiàng)目投資金額巨大、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)復(fù)雜、運(yùn)營(yíng)周期較長(zhǎng)等特點(diǎn)，急需國(guó)家出臺(tái)一部針對(duì)性的法律來規(guī)范各類PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，明確各參與主體的權(quán)利與義務(wù)，為PPP實(shí)踐提供指導(dǎo)。一套完整規(guī)范的PPP法律體系是保障PPP項(xiàng)目各參與主體方權(quán)利和利益的重要保障，因此建議相關(guān)部門能夠盡快啟動(dòng)PPP立法工作。

（二）適度的政策支持與監(jiān)督

PPP項(xiàng)目建設(shè)作為社會(huì)資本與政府的合作產(chǎn)物，其建設(shè)運(yùn)營(yíng)離不開當(dāng)?shù)卣拇罅χС郑唧w可以通過因地制宜地提供一些符合地方項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際的政策支持，如稅收優(yōu)惠、行政便利等。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)過程的監(jiān)督管理，政府方作為PPP項(xiàng)目建設(shè)的重要參與者，不能將項(xiàng)目完全交給社會(huì)投資者或較少實(shí)施項(xiàng)目監(jiān)管，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)全過程監(jiān)督，確保提供的公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)滿足社會(huì)公眾需要。

（三）提升項(xiàng)目公司管理水平

項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)配備擁有較高綜合能力素質(zhì)的管理人員，帶領(lǐng)項(xiàng)目公司開展各項(xiàng)工作，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目公司人員的培訓(xùn)，增強(qiáng)項(xiàng)目公司人員在財(cái)經(jīng)、法律、工程建設(shè)方面的綜合素質(zhì)，提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和業(yè)務(wù)能力，從而提升公司的整體管理水平。另外，還應(yīng)加強(qiáng)與外部單位的交流，探索最新PPP項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，保持項(xiàng)目公司管理的先進(jìn)性。

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