新時代人民監督員制度的發展與完善

周光富　楊輝剛　鐘會兵

摘要：人民監督員制度是中國特色檢察制度的重要組成部分，對加強檢察機關外部監督制約、規范檢察權運行具有重要意義。隨著監察體制改革的完成，為監督檢察機關職務犯罪偵查起訴權而生的人民監督員制度的監督對象已不復存在。在檢察權監督制約機制尚不完善的當下，人民監督員制度作為重要的檢察機關外部監督力量，仍然具有不可替代性。在人民監督員制度改革上，應當樹立前瞻性的思維，積極構建以監督檢察機關不起訴權為核心的人民監督員制度，以促進檢察權的規范運行。

關鍵詞：人民監督員;監督制約;不起訴權

中圖分類號：D926.3? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：2096-5982（2022）02-0011-05

一、問題的提出

肇始于2003年的人民監督員制度，到2019年已經歷16載春秋，其作為檢察機關回應“誰來監督監督者？”的質疑①，主動將檢察權置于社會公眾直接監督之下的一項創新制度，經歷了從制度初創期朝野期待、備受關注，到數年之后弊端凸顯、飽受批判，再至黨的十八屆四中全會將人民監督員制度作為新一輪司改的重點內容，大刀闊斧地對其進行改革這三個階段。尤其是2015年以來我國先后出臺了系列文件，通過重構人民監督員選任程序、擴展監督范圍、完善監督程序、保障知情權等措施，回應了外界關切，重新激發了人民監督員制度的活力。

黨的十八大以來，黨中央堅持“老虎蒼蠅一起打”，以零容忍的態度懲治腐敗，形成了反腐敗斗爭壓倒性態勢。為構建反腐敗工作長效機制，2016年11月，黨中央決定在北京、山西、浙江三個省市開展監察體制改革試點工作，將檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監察委員會②。2017年11月，在經過一年試點后，全國人大常委會通過推開國家監察體制改革試點工作的決定，將監察體制改革試點的范圍拓展到全國。2018年3月，十三屆人大一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》從憲法層面確立了監察制度，標志著貪污賄賂、失職瀆職等職務犯罪偵查權正式從檢察機關剝離③。

人民監督員制度在制定之初就被定位為檢察機關職務犯罪案件辦理監督者的角色，其目的是為了填補對檢察機關職務犯罪偵查權外部監督的空白。從人民監督員監督的范圍來看，無論是在制度試點之初還是在全面鋪開之時亦或是再次改革之中，人民監督員監督的案件范圍始終被限定為“人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件”。監察制度的建立把職務犯罪偵查權從檢察機關轉隸至監察委員會，對于職務犯罪案件自偵自捕自訴“一竿子插到底”的狀況已不復存在。隨之而來的便是人民監督員制度走上了生死攸關的“十字路口”：是固守原有的監督范圍，在制度實行十余年之后隨著自偵權從檢察機關的剝離而悄無聲息地走向消亡;還是擴大監督范圍，重新尋找監督點，繼續肩負“監督監督者”的使命？

2018年10月，第十三屆全國人大常委會第六次會議通過的《中華人民共和國人民檢察院組織法》第27條規定“人民監督員依照規定對人民檢察院的辦案活動實行監督”，首次在國家立法層面將人民監督員制度這一改革實踐成果予以確立。與此同時，最高人民檢察院2018年12月底印發的《2018—2022年檢察改革工作規劃》把深化人民監督員制度改革作為未來五年檢察機關改革的重要內容，要求從擴寬監督范圍、完善檢察辦活動外部監督機制兩方面對人民監督員制度進行改革。顯然，立法者認為盡管職務犯罪偵查權由檢察機關轉移至監察機關，但是人民監督員制度仍有其存在的必要價值。然而，在中國特色社會主義進入新時代，人民監督員制度應當如何定位？其監督范圍應當如何調整？均具有很大的不確定性。有學者建議，將檢察機關對職務犯罪的起訴活動作為人民監督員的監督對象，包括起訴與不起訴④;有學者建議，將其監督范圍調整為職務犯罪以外的其他案件⑤。同時，在檢察機關失去職務犯罪偵查權的情況下，仍然保留人民監督員對檢察機關職務犯罪訴訟活動的監督是否科學合理？將人民監督制度引入到普通刑事案件領域會不會超過人民監督員制度的承載力？這些問題都有待進一步厘清。

二、人民監督員制度的價值功能分析

或許，在人民監督員制度設計之初，最高人民檢察院僅僅是將其作為回應群眾質疑，緩解輿論壓力的手段，并沒有打算對其賦予太多的實質意義。但是人民監督員制度作為一個公眾參與司法的機制，卻因切中了現代司法的要害而具有現實意義。

（一）法理意義上的人民監督員制度

司法是現代法治社會的關鍵環節，在司法技術層面對法律規則的設計、操作和實踐背后，都蘊含著權利、自由、公平、正義等法哲學秩序，這種現代司法的內在精神動力，自然也體現在人民監督員制度之中。

第一，人民監督員制度體現了司法民主。人民主權論的觀點認為，人民是政府一切權力的來源。為了維護社會秩序，確保大多數人民的權利不受侵犯，公民將自身一部分權利讓渡出來，最終形成具有強制力的國家公權力。在國家公權力行使的過程中，引導公民有序參與到權力的運行中，是保證權力公開透明、良性運作，并進而贏得公眾認可、樹立權威，持續保持權力正當性的重要方式。反映到司法領域，具有公民意識的公眾對司法活動的參與，是司法在實際上取得民主性、公正性結果而不流于形式的重要環節⑥。人民監督員制度打破司法神秘主義，以公民參與職務犯罪案件辦理的方式，讓職務犯罪案件直觀地呈現在公眾面前接受監督，并對職務犯罪案件的辦理產生實質的影響，是檢察環節體現司法民主的集中表現。

第二，人民監督員制度體現了權力制約。對權力控制和權力制約一直是法治國家所追求的終極目標。權力往往與利益緊密相連，如果權力被暗中操作而又沒有外力監督，則容易滋生權力尋租，導致權力腐敗。構建完備的權力監督制約體系，確保權力始終不偏不倚運行在預設的軌道上，是法治國家的重要標志。就刑事司法而言，因為其關系到公民個人生命權、健康權、財產權甚至是國家利益和社會公共利益，就必須設計出一套嚴密的程序，防止司法權被濫用。因此，國家把普通刑事案件的偵查權、起訴權和審判權分別賦予公安機關、檢察機關和人民法院，以檢察機關的起訴權監督制約公安機關的偵查權，以法院的審判權監督制約檢察機關的起訴權，使公、檢、法在刑事司法領域保持相互配合、相互制約的關系。然而在監察體制改革前，我國刑事訴訟法將職務犯罪偵查權和起訴權同時賦予檢察機關，本來應當由兩個不同機關分別行使的權力卻由一個機關同時行使，使得職務犯罪偵查領域缺乏有效的外部監督，形成巨大的監督制約空白。檢察機關引入人民監督員制度，可以填補職務犯罪偵查起訴權的外部監督空白。

（二）功能意義上的人民監督員制度

其一，人民監督員制度能有效規范檢察機關司法辦案行為。人民監督員通過外部監督的方式，對職務犯罪案件辦理過程和結果進行跟蹤監督，促使檢察機關不斷加強司法能力和水平建設、規范司法辦案行為，最終有效提升辦案的質量。從最高人民檢察院公布的職務犯罪案件辦理的數據來看，人民監督員制度建立以后，職務犯罪案件的起訴率不斷提升，而撤案率和不起訴率不斷下降，直接證明了人民監督員制度對規范檢察機關司法辦案行為、提升職務犯罪案件辦理質量有重要作用。特別是近年來通過對人民監督員選任、管理制度的改革，彰顯了人民監督員的獨立性和外部監督性，進一步提升了人民監督員的履職能力和履職效果。

其二，人民監督員制度能有效提升檢察機關司法公信力。與西方國家對國家權力具有天然的不信任感不同，受歷史傳統和司法職權主義影響，我國公眾對于國家權力有著天然的信任感。然而，在我國刑事司法實踐中，民眾對國家權力的傾向性信任是體現在國家權力讓第三方立場而非當事一方的立場出現的⑦。當某種國家權力存在外部監督缺乏或者失靈的可能性時，公眾就會對該種權力是否能夠得到公正的行使產生懷疑，進而降低對該國國家機關的信任感。人民監督員制度正是在檢察機關職務犯罪偵查缺乏有效外部監督，司法公信力遭受質疑，公眾不信任感加劇的情況下產生的，其對提高檢察機關執法辦案透明度、檢察機關司法公信力有著重要的作用，而且其所產生的現實效果是當下我國司法體系中其他制度所不能代替的。

（三）成本意義上的人民監督員制度

刑事司法作為一種高消耗的社會活動，決定了司法資源具有稀缺性和易耗性的特點，因此任何一種司法制度的確立都必須從經濟層面上考察其是否有存在的必要性和合理性，人民監督員制度亦不能例外。如何對某一項司法制度進行成本經濟分析，簡單來說，就是通過比較該項制度與其他不同制度在處理相似問題或者能夠達到相同結果的情況下，是否對訴訟資源的消耗更?、唷Ｒ籽灾?，如果人民監督員制度是現有的其他司法制度不可替代的，且在所消耗的司法資源是最小的情況下，則說明其在經濟成本上具有合理性。

在替代可能性問題上，人民監督員制度正是在現行的司法體制下，沒有任何一種司法制度能夠對檢察機關職務犯罪偵查、起訴權進行有效監督，產生了實質的監督空白的背景下，為了從外部對檢察機關職務犯罪偵查活動進項有效監督的情況下而出現的。從該制度的設計定位、價值功能來看，是現有的其他司法制度不可替代的。然而從人民監督員制度產生時起，理論界和司法實務界就一直有一種擴大人民監督員監督范圍的聲音，希望賦予其更為廣泛的監督職能。筆者認為，在充分論證的基礎上，賦予人民監督員某些必要的監督職能，對于豐富和發展人民監督員制度有著必要性和可行性，但是如果不加區分地泛化人民監督員制度的監督范圍，則反而會將該制度帶向另一個死胡同。

在司法實踐中，不少檢察機關在“創新”人民監督員制度的過程中，邀請人民監督員參與涉法涉訴信訪化解、未成年人刑事檢察等超出最高人民檢察院規定的人民監督員制度適用范圍的司法活動。從建設檢察公共關系、提高檢察機關公開透明度的角度來看，邀請人民監督員參與這些司法活動的確會起到一定的效果，但是這種將人民監督員異化為檢察機關內部的一個職能部門的做法，從事著替代性極強司法活動，卻嚴重偏離了人民監督員制度設計軌道。一方面，無限度擴大人民監督員制度的目標和范圍，極容易使該項制度失去固有的積極功能，在職能膨脹的情況導致負荷過載、成本過高而走向另一個極端。另一方面，無限度地給人民監督員“擴權”，既可能導致人民監督員和檢察官同質化，形成人民檢察院之外的人民檢察院;又可能導致人民監督員制度與其他檢察權內部、外部監督制約機制重疊，既導致司法資源浪費，又干擾其他機制的運行。形成鮮明對比的是與我國人民監督員制度相仿日本檢察審查會制度，在走過將近70年歷程的過程中，其始終保持了應申請人申請“審查檢察官未提起公訴的處置是否妥當，并提出改進檢察事務的建議”這一單一的職能⑨。

三、新時代人民監督員制度再定位

盡管在過去十四年中，人民監督員制度改革始終處于磕磕絆絆的狀態，且處于愈加式微且邊緣化的危險之中，但是在這個過程中，人民監督員制度的功能價值卻始終明晰，制度框架也不斷合理化，為新時代人民監督員制度的改革既提供了經驗基礎，也敲響了警鐘。

（一）基本原則：一個中心，兩個基本點

在社會公眾尚未對檢察機關辦理普通刑事案件產生質疑的前提條件下，以一種前瞻性的思維方式將人民監督員制度引入到普通刑事案件領域使該項制度存在異化的風險，因此，為了防止人民監督員在權力擴張的過程中泛化和背離制度設計初衷，就必須重申人民監督員制度的基本原則：以監督制約檢察權為中心，以現行制度不可替代性和經濟可行性為基本點。

首先，監督制約檢察權是人民監督員制度所存在的價值根基。正如前文所述，人民監督員制度從創建伊始就是以“監督監督者”的身份出現在世人面前，因此人民監督員的核心價值就是監督檢察權的正確運行。在將人民監督員制度引入普通刑事案件領域，要汲取人民陪審員制度中“陪而不審”、淪為職業法官“幫手”的教訓，防止人民監督員職能泛化而成為實質的檢察官角色。其次，人民監督員制度要遵循不可替代性和經濟可行性的原則。經濟可行性和不可替代性是互為表里的關系，經濟可行性要求以最小的訴訟資源消耗來實現訴訟目的，不可替代性則是對現行制度的有益補充而不是重復浪費。在改革實踐中，要以補充對檢察機關監督制約的空白點為基本原則，不能為了保留人民監督員制度而隨意擴大職能范圍，警惕以創新為名，讓人民監督員參與檢察職能范圍內的活動或者與其他監督、制約檢察權的機制重疊，造成司法資源的重復浪費。

（二）監督方向：構建以監督不起訴權為核心的人民監督員制度

不起訴是國家賦予檢察機關的起訴斟酌權，對于充分發揮刑法的教育挽救功能，實現審前程序分流、節約司法資源具有重要意義。近年來，刑事案件的不斷增長，越來越多的案件以不起訴的方式終結訴訟程序⑩。隨著以審判為中心的刑事訴訟制度改革的深入推進，以及認罪認罰從寬制度的完善，可以預見有更多的刑事案件將會以不起訴的形式在公訴環節被過濾掉。

在刑事訴訟中，不起訴權作為一項重要的權能對刑事案件的走向起著決定性意義，實踐中檢察機關對于不起訴有較大的裁量空間，卻缺乏與之相匹配的監督制約機制。從不起訴權的運行機制來看，盡管檢察機關從內部對不起訴案件設置了較多的審查程序，如檢察官無權擅自作出不起訴決定，所有的不起訴案件都必須通過檢委會討論由集體商議作出決定，雖然集體商議能夠在某種意義上避免了檢察官對不起訴權的濫用，但是亦無法避免檢察機關本身以集體商議之名而行使濫用不起訴權之實，況且在集體商議之下亦無法對濫用消極訴權具體責任人進行責任追究，客觀上反而為濫用消極訴權大開方便之門。從外部監督制約來看，雖然檢察機關作出不起訴決定后，偵查機關有權申請復議、復核，被告人有權向原檢察機關申訴，被害人可以向上級檢察機關申訴、向人民法院提起自訴等。但是或因救濟程序設置存在缺陷，或因其本身力量過于弱小，均不足以充分、及時地促進消極公訴權的正當行使，客觀上使不起訴權成為刑事訴訟領域外部監督的最后一塊短板{11}。

在這種對不起訴權內部監督弱化、外部監督不力，客觀形成監督空白的情況下，前瞻性地引入人民監督員制度填補監督盲區則顯得現實意義重大。一方面，人民監督員與不起訴權之間有著天然的契合點。人民監督員對檢察機關不起訴權的監督以找到檢察權運行過程中的盲點，既符合人民監督員制度監督制約檢察權的核心價值追求，又符合不可替代性和經濟可行性的基本點（根據上文的論證，在現行制度安排下，缺乏有效的對檢察機關不起訴權的外部監督力量）。另一方面，人民監督員對不起訴權的監督有先例可循，操作層面上不存在障礙。早在人民監督員制度建立初期，相關規定就將撤案、不起訴的職務犯罪案件納入了監督范圍，并制定了一系列的操作規程，為人民監督員工作重心的轉移奠定了良好的基礎。

（三）具體路徑：建立適應監督不起訴權的人民監督員制度

1. 監督主體組織化。建立以監督不起訴權為核心的人民監督員制度后，人民監督員的行權方式將主要以集體評議和表決的方式對檢察機關作出不起訴決定是否正確予以監督，按照少數服從多數的民主集中原則形成一種集體的意思表示。然而在現行規定中，人民監督員集體對案件的評議表決只能被作為個體的“人民監督員”的意見，而非集體意志。在這種人民監督員工作方式已經組織化的情況下，應當為人民監督員建立固定的組織形式，否則不僅名不符實，而且可能影響程序正當化的實現{12}。因此，應當參照檢委會的組織形式，設置“人民監督委員會”作為人民監督員開展工作的法定組織形式，對檢察機關不起訴的案件進行監督。此外，因檢察機關所作不起訴決定的案件多數為疑難復雜案件，為保障決定作出的慎重穩妥，應當適當增加人民監督員的人員構成，將目前的3—5名改為8—11名。

2. 監督時間事后化。當下，人民監督員對檢察機不起訴案件的監督采用事中監督的方式，要求檢察機關擬作出撤案、擬不起訴時即將案件提交人民監督員評議，最終檢察機關根據人民監督員評議結果和法律規定正式作出決定。這種在檢察機關還未正式作出決定就讓人民監督員介入案件的監督方式，不僅有侵犯檢察權獨立行使之嫌，而且嚴重背離了訴訟效率原則。因此，在人民監督員介入不起訴案件時間節點上，應當采取事后監督的模式。既可以避免人民監督員與檢察機關獨立行使檢察權的法律規定相沖突的情況，又能保障監督時間的充足性，有利于提高監督質量{13}。

3. 監督模式訴訟化。在以往不起訴、擬撤案評議的過程中，人民監督員往往是通過查看案卷材料、聽取案件承辦人對案件的匯報的方式來了解案情，被害人、犯罪嫌疑人和辯護人不能夠有效地參與到案件的審查過程中，導致案件的全貌不能夠完整、客觀地呈現在人民監督員面前，影響評議結果的客觀公正性。因此應當對現行單向傾聽、審查卷宗式的案件審查方式予以改造，建立訴訟化的審查方式。在不起訴案件審查過程中，推選一名人民監督員作為主持人，被害人、犯罪嫌疑人以及辯護人、代理人作為當事一方參加審查，檢察機關作為當事的另一方參加審查，必要時公安機關也可以派員發表看法，人民監督員居中聽取各方意見，確保案件審查的客觀性和全面性。

4. 監督效力剛性化。根據目前相關規定，當人民監督員對檢察機關的決定有異議時只能向該機關提出復議，人民監督員的監督意見并不能對案件的實體處理產生當然的法律效果，而最終的決定權仍然掌握在檢察機關手中。如果不賦予其（人民監督員制度）相應的司法強制效力，對被監督者就不會產生任何強大的威懾，監督的作用恐怕就要打上大大的問號，難以起到正本清源的功效。{14} 我們認為，為增強人民監督員制度的權威性，應當借鑒日本檢察審查會的相關經驗做法，在人民監督員對檢察機關不起訴決定提出異議而檢察機關仍堅持不提起公訴時，應當另行組織人民監督員對案件進行審查，如果審查結果仍為應當提起公訴，此時檢察機關無論是否同意都應該遵照執行。

注釋：

① 陳衛東：《我國檢察權的反思與重構——以公訴權為核心的分析》，《法學研究》2002年第2期。

② 《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》2016年12月25日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過。

③ 盡管2018年10月26日，第十三屆全國人大常委會第六次會議上修訂的《刑事訴訟法》仍保留了檢察機關部分職務犯罪偵查權，如司法人員利用職權實施的損害司法公正、侵犯公民權利的犯罪等，但是由于司法實踐中此類犯罪案件基數少、案件影響力小，職務犯罪偵查的主體已由檢察機關轉移至監察機關。

④ 高一飛：《國家監察體制改革背景下人民監督員制度的出路》，《中州學刊》2018年第2期。

⑤ 秦前紅：《國家監察委員會制度試點改革中的兩個問題》，《四川師范大學學報》（社會科學版）2017年第3期。

⑥ 高一飛：《人民監督員制度的正當性探討》，《貴州民族學院學報》（哲學社會科學版）2005年第1期。

⑦ 李曉麗：《我國人民監督員制度研究》，《山東理工大學學報》（哲學社會科學版）2016年第2期。

⑧ 左衛民：《刑事訴訟的經濟分析》，《法學研究》2005年第4期。

⑨ 宋英輝：《日本刑事訴訟法》，中國政法大學出版社2000年版，第17頁。

⑩ 筆者在最高人民檢察院的官網上通過查閱2014年—2016年和2018年工作報告，2014—2016年全國各級檢察機關分別決定不起訴23269人、25778人和26670人，占當年公訴受案人數的1.64%、1.82%和1.87%;2018年全國檢察機關不起訴102572人，占當年公訴受案人數的6.10%。五年時間，不起訴人數增長了3.41倍。

{11} 按照公、檢、法“分工負責、相互配合、相互制約”的基本原則，我國在刑事訴訟領域基本建立起較為健全的外部監督機制。對于公安機關的偵查權，通過賦予檢察機關偵查監督權、批準逮捕權予以制約;對檢察機關的積極公訴權，通過賦予法院審判權予以制約;而對于法院的審判權，通過賦予檢察機關審判監督權予以制約。縱觀整個刑事訴訟，在職務犯罪偵查權從檢察機關剝離出去以后，消極公訴權已經成為刑事訴訟領域外部監督最后一塊短板。

{12} 龍宗智：《關于人民監督員制度的幾個問題探討》，《人民檢察》2005年第8期。

{13} 李偉：《從日本的檢察審查會制度看我國的人民監督員制度的完善》，《政法論叢》2008年第3期。

{14} 卞建林：《推動人民監督員制度立法》，《檢察日報》2015年3月26日。

作者簡介：周光富，四川省崇州市人民檢察院黨組書記、檢察長，四川崇州，611230;楊輝剛，四川省崇州市人民檢察院黨組成員、副檢察長，四川崇州，611230;鐘會兵，四川省天府新區成都片區人民檢察院綜合業務部檢察官助理，四川成都，611230。

（責任編輯? 南? 村）