檢察機關提起環境民事公益訴訟制度之困境與重構

摘要：檢察機關提起環境民事公益訴訟是司法力量推動生態環境治理的重要一環，是對行政機關履行職責的強力監督以及對其他社會組織保障環境公共利益的有效補充。檢察機關在環境民事公益訴訟中存在雙重主體地位——公益訴訟當事人與法律監督者，其既是當事人又是監督者的混亂角色造成了訴訟中檢察機關職責混同的矛盾局面。對此，需探析造成矛盾局面之根源，并找準矛盾突破口，為檢察機關主體地位之正當性基礎正本清源。同時，檢察環境民事公益訴訟還遭遇著內部制度瓶頸及外部配套措施缺位之雙重阻力。為擺脫困境，需優化檢察機關處分權規則、管轄規則，落實檢察“必要性原則”，建立社會組織激勵機制，完善訴前程序，配備賠償金管理制度，從而形成生態文明建設背景下完備的檢察環境民事公益訴訟制度保護體系，促進經濟社會的協調和生態環境的可持續發展。

關鍵詞：檢察機關;環境民事公益訴訟;訴訟主體;現實困境;制度重構

中圖分類號：D925? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：2096-5982（2020）02-0016-11

引言

黨的十八以來，以習近平總書記為核心的黨中央提出了創新、協調、綠色、開放、共享 “五大發展理念”，綠色發展作為處理好人和自然和諧關系的基本指導原則由此得以確立，黨的十九大報告也進一步強調“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”。當下，在穩步推進實現現代化的同時，我國也漸漸地進入了風險社會，如同生活在文明的火山口上，我們在享受現代化帶來的舒適生活的同時，也越來越深刻地感受到現代化帶來的一系列風險。隨著我國經濟水平的不斷提升，各個產業發展技術突飛猛進，但也造就了生態環境資源遭受嚴重侵害的現實問題。檢察環境民事公益訴訟作為司法力量推動生態環境治理的一個重要部分，是保障生態環境資源免受破壞的重要渠道之一，是貫徹綠色發展理念、促進法治中國建設的題中之義，對修復、維護環境生態具有舉足輕重的意義。檢察環境民事公益訴訟制度在我國經歷了長足的發展，在司法實踐的推動下①，經多方努力，檢察環境民事公益訴訟的制度體系已基本建成，表現為：2015年最高法司法解釋、2015年最高檢《試點方案》、2016年最高法《實施細則》、2017年《民事訴訟法》修訂規定、2018年兩高司法解釋等共同構成的制度框架。② 同時，全國各地區也相繼出臺地方法規、規范性文件，對檢察環境公益訴訟制度進行細化、完善。例如，2019年湖北省人民代表大會常務委員會發布《關于加強檢察公益訴訟工作的決定》、2018年四川省巴中市人大常委會出臺《關于深入推進檢察公益訴訟工作的決議》、2018年湖南省人民政府發布《關于支持檢察機關依法開展公益訴訟工作的意見》、2018年合肥市人大常委會出臺《關于支持檢察機關公益訴訟工作的決定》、2017年江蘇省高級人民法院、江蘇省人民檢察院印發《關于規范人民檢察院提起公益訴訟案件起訴和受理工作的若干意見》等。雖然當下有立法的實時跟進，但事實上，由于檢察機關主體的特殊性，檢察環境民事公益訴訟制度仍具有模糊性、原則性的特征，簡單地將檢察機關機械嵌入環境民事公益訴訟程序是不可取的，還需要結合檢察機關職能定位及環境民事公益訴訟的特性展開理性思考，進而實現檢察環境民事公益訴訟制度的全面性、體系性構造。

一、矛盾面與突破口：檢察機關雙重主體身份地位之檢視

在為期兩年的人民檢察院提起公益訴訟試點工作收尾后，2017年6月全國人大常委會修改《民事訴訟法》，至此，檢察機關“直接起訴”、“支持起訴”的合法性來源正式在立法上得以確立。事實上，《民事訴訟法》第55條只是作了較為原則性的規定，并未對檢察院在公益訴訟中的實質地位及職權等作出具體規定。③ 雖然2018年3月最高人民法院、最高人民檢察院又聯合出臺了相關司法解釋，但檢察機關在訴訟中主體地位的界定仍然存在模糊性、功能不確定性等問題。從本質上看，檢察機關參與環境民事公益訴訟所面臨的角色沖突問題并沒有通過立法及相關司法解釋得以解決。然而，伴隨著實踐中損害環境公益型案件不斷增多及受到檢察公益訴訟試點工作全面鋪開態勢的沖擊，實務中人民檢察院提起環境民事公益訴訟的案件與日俱增，這進一步促使我們要加快解決檢察機關角色困境這一難題的步伐。

（一）矛盾面：訴訟當事人還是法律監督者

檢察機關在環境民事公益訴訟中存在雙重的主體地位——公益訴訟當事人與法律監督者，既是當事人又是審判監督者的混亂角色造成了訴訟中人民檢察院職責混同的矛盾局面，加劇了審判權與檢察權關系的緊張化。在法理層面，民事訴訟中原被告雙方主體地位平等是判斷程序是否正當的標準。環境民事公益訴訟屬于民事司法的范疇，應當遵循當事人雙方訴訟權利平等原則，確保當事人訴訟地位平等。但檢察機關本身作為國家司法公權力的代表，即法律監督機關，與作為被告的公司、企業、其他組織、公民相比，其表現為更強勢，雙方訴訟地位可能存在實質上的不平等。④ 因檢察機關的公權力色彩，自審判伊始便會對法院形成偏倚的心證，公益訴訟之“中立的裁判”可演化為法院與檢察機關的“聯合作戰”，或成為“走過場式”的“表演”。⑤ 從司法實踐層面看，自檢察環境公益訴訟試點改革至今，人民檢察院作為公益訴訟人參與的環境民事公益訴訟案件勝訴率極高。判決最終支持人民檢察院訴請的情況極多，是否表現出檢察公權力的介入給法院施壓之嫌？檢察機關作為當事人和監督者雙重性身份的正當性來源究竟在何處？怎樣妥當定位檢察機關雙重的主體地位？

（二）突破口：檢察機關主體角色之應然定位

據2018年《檢察公益訴訟司法解釋》規定⑥，檢察機關以“公益訴訟起訴人”身份提起并參與環境民事公益訴訟。環境民事公益訴訟屬于民事訴訟領域，在訴訟主體層面上看，“公益訴訟起訴人”是民事審判程序兩造對抗中的原告。與域外檢察公益訴訟制度不同⑦，我國檢察機關是國家法律監督機關，卻以當事人的身份參與到環境民事公益訴訟中，這與民事訴訟的基本構造模式不兼容。檢察機關作為國家法律監督機關會使其作為公益訴訟原告主體地位的平等性大打折扣，因為作為公權力機關的人民檢察院介入到民事訴訟中，會使得對方當事人感覺自己勢單力薄，其合法權益容易受到公權力的不當干預，這無疑會對民事程序所追求的平等對抗、私權自治理念造成巨大沖擊。當務之急是打破檢察機關面臨雙重身份沖突之瓶頸，為檢察機關參與環境民事公益訴訟找回主體地位的正當性。

第一，確定檢察機關的訴訟地位，屬于原告還是公益訴訟人？⑧ 我們認為將檢察院的身份定位為原告更加妥當。原因如下：首先，《民事訴訟法》第55條規定了在相關社會組織不提起訴訟時檢察院有權起訴，雖然檢察院參加訴訟具有補充性，但這在一定程度上已表明立法是賦予了其原告身份。2018年司法解釋第10條并未用“抗訴”一詞而是用的“上訴”，利用體系解釋規則分析可推知，該稱謂削減了訴訟中檢察機關對訴訟程序及法官的法律監督權而嘗試讓檢察院回歸到“原告”角色當中來。其次，與傳統民事訴訟原告相同，檢察機關為了環境公益而參與訴訟，在環境民事公益訴訟中檢察機關需要出庭參加訴訟、舉證質證，有權申請法官回避、變更訴訟請求、依法傳喚證人、參與調解和解等，實質上，檢察機關并未行使其國家公權力，而是處于民事訴訟被告對等的訴訟地位⑨，具備“原告”性質的權利義務⑩。此外，將檢察機關的身份定位為原告實際上也不會產生降低其法律監督機關地位的弊端。{11} 因為法官都會在民事判決書的結尾表明原告為具體某一檢察院，檢察院是作為公益訴訟原告而參與訴訟的情況一目了然。從環境公益訴訟之目的和根本性質上分析，賦予檢察機關以“原告”之訴訟地位，讓其與被告具有平等對抗性，符合程序公正的現代司法理念。

第二，檢察機關對被告是否具有法律監督權？檢察院的監督權范圍立足于一般監督權{12}，若一般監督權的審查對象包含普通公民、法人、社會組織，則檢察機關對被告具有法律監督權。事實上，我國的相關立法并未將一般監督權的范圍予以擴張，采用的是狹義性一般監督權。此外，當前的法律法規、司法解釋并未規定檢察機關在提起公益訴訟前需向被告發出檢察建議，督促其停止損害行為、積極修復環境，在此層面上也可推導出立法者的意圖，即認為檢察院對被告沒有法律監督權。

第三，人民檢察院和人民法院的關系定位？據前文論述，檢察院同時具備法律監督和訴訟兩大職能是毋庸置疑的，雖然檢察機關所具備的雙重主體身份具有某些層面的不兼容性，但并不會必然導致檢察環境民事公益訴訟機制運轉癱瘓。清晰界定出法、檢之關系是解決當下檢察機關雙重主體地位矛盾問題的比較理性的選擇。我們認為，法、檢關系中檢察機關既是當事人也是法律監督者，但為了防止檢察機關國家公權力之身份而干擾法院中立裁判，檢察機關在訴訟中以“原告”身份占主導地位，法律監督者的地位次之，且行使監督權時要把握好相應的分寸和限度。作為原告，檢察機關在訴訟中行使其訴訟權利履行相關義務，如申請回避、申請保全、舉證質證等。同時，作為法律監督者，其依法對法院的審判活動進行法律監督。相較于傳統訴訟程序中的事后監督模式（抗訴、提檢察建議），檢察機關參與環境民事公益訴訟后，其監督時間得以推前，呈現為事中監督模式，即在環境民事公益訴訟中，針對審判人員的違法行為，其有權向同級法院提出檢察建議。但是，為排除檢察機關強權干預裁判之嫌，保障中立審判程序的嚴肅性、持續性，在發現審判人員在庭審中有違法行為時，要求檢察機關應當待休庭或者庭審結束之后，以人民檢察院的名義提出檢察建議。{13}

二、現實困境：檢察環境民事公益訴訟制度遭受雙重阻力

（一）檢察環境民事公益訴訟制度的內部阻力

1. 檢察機關處分權規則存在的問題

據《民事訴訟法》第13條及《實施辦法》第4條{14}之規定，檢察機關具有處分權（包括訴訟性權利與實體性權利），就實體性權利而言，處分權常常涉及檢察機關據實際情況所提出的訴訟請求，即請求法院作出確認、形成或給付判決主張之權利。例如，在環境民事公益訴訟中，要求被告承擔清除環境污染危險、恢復環境生態原狀、賠償修復環境的損失、賠禮道歉等法律責任。{15} 此外，程序性權利之處分權（申請回避權、調解權、上訴權、辯論權、撤訴權等）也會直接影響訴訟程序的最終結果。比如，當事人在訴訟中已經履行完修復環境的相關義務后，人民檢察院可選擇以撤訴、調解、和解等方式來完結訴訟程序。事實上，“立法規定法院需對公益訴訟中的調解、和解協議展開違法性審查，只有如此才可出具調解書，實質上這排除了當事人在訴訟外和解撤訴的可能性。”{16} 在當前立法框架內，由于環境民事公益訴訟從本質上屬于民事審判程序的范疇且涉及環境公共利益，因此，限制檢察機關之處分權已經成為當前的立法趨勢。{17} 但檢察機關行使處分權時仍然存在理論及實踐上的爭議，學界針對檢察院處分權的行使規則并沒有達成統一的共識，還存在值得商榷之處。{18}

2. 檢察機關級別管轄規定存在的問題

2015年《實施辦法》第2條規定環境民事公益訴訟案件由侵權（行為或結果）地、被告住所地市級檢察院管轄，這實際上變相地剝奪了基層檢察機關的管轄權，其并不能在實際上解決檢察系統級別分工問題，不利于環境民事公益訴訟的全面開展。由于市級以上的檢察院本身要從事許多民事行政監督工作，且在環境民事公益訴訟中調查取證、參與訴訟、申請損失鑒定、監督環境修復等會耗費大量精力及司法成本，若一審案件都交由市級檢察院辦理，則對環境損害事實的調查、證據的搜集等的工作壓力都將集中于市級檢察院。此外，實踐中大部分環境民事公益訴訟案件的相關線索材料是由涉嫌污染環境罪、非法處置廢物罪等刑事案件而發掘的，而該類型刑事案件由基層人民法院審理，且此類案件中檢察機關也常常伴隨著刑事附帶民事訴訟的訴求。在此情況下若由市級檢察院行使管轄權，提起環境民事公益訴訟及刑事附帶民事訴訟，無疑會導致法檢機關級別上不對應的尷尬局面。

3. 檢察機關起訴“必要性原則”存在的問題

一方面，在環境民事公益訴訟中，檢察機關在程序權利及實體利益上都具有明顯優越性，而其他社會組織則處于明顯的劣勢。檢察機關主要的優勢有兩個：一是具有取證的優勢。《實施辦法》第6條詳細地羅列了檢察機關調查取證的多樣方式：調閱、復制有關行政執法卷宗材料;詢問違法行為人、證人等;收集書證、物證、視聽資料等證據;咨詢專業人員、相關部門或者行業協會等對專門問題的意見;委托鑒定、評估、審計等，而社會組織的取證方式卻處處受到限制{19};二是訴訟費用的承擔上的優勢。雖然《審理環境公益訴訟司法解釋》第33條規定了原告繳納訴訟費用有困難的可以申請緩交，但對于檢察機關而言，《實施辦法》第22條則直接規定了檢察院提起公益訴訟而免繳訴訟費。事實上，國家的管理力量是有限的，而社會有一定的自我管理能力，國家這只“看得見的手”無須介入每一項社會事務。不管是在夜警國家模式、福利國家模式還是在風險社會模式下， 均注重社會力量在法律實施中的作用。{20} 從理性生態人的角度視之，保障生態環境可持續性發展的環保意識及維護環境公共利益的使命感是他們行使訴權、尋求司法救濟的內在動力所在。{21} 但由于受到種種“不平等待遇”且缺乏必要的“激勵機制”，社會組織在環境民事公益訴訟中的參與度并不活躍。另一方面，我國社會環境組織本身具有“數量有限、質量不高”的短處{22}，同時，考慮到提起公益訴訟需進行搜集證據、參與審理、監督執行等繁瑣事項，會消耗大量的人力物力財力，費力不討好的現狀會直接影響社會組織在環境民事公益訴訟中的參與活躍度，導致其提起環境公益訴訟的積極性降低。{23} 若長期如此，社會組織將不再起訴，而完全將起訴權讓渡于檢察機關，原本屬于鼓勵“社會參與、社會治理”的環境民事公益將不復存在，轉而都由檢察機關參與訴訟。這無疑于架空了檢察環境民事公益訴訟之“必要性原則”，與《民事訴訟法》第55條的立法本意背道而馳。{24}

（二）檢察環境民事公益訴訟制度的外部阻力

1. 訴前程序遭遇的瓶頸

從檢察機關開展公益訴訟的試點工作來看，80%以上公益糾紛經訴前程序解決，極大地提高了糾紛解決效率。{25} 訴前程序謙抑性、前置性、必要性、補位性的特征，確保著檢察環境公益訴權行使之規范運轉，科學解釋了環境民事公益訴訟主體擴張的正當性基礎。從試點實踐來看，訴前程序發揮著重要的作用，但仍然有相關理論及實踐操作需要進一步完善。

第一，訴前程序的對象范圍過窄。《實施辦法》第13條規定，檢察機關僅對本轄區內的有關組織發出建議起訴檢察建議書，督促其起訴。為保護環境生態資源，擴張公益起訴主體的范圍，賦予不具有“直接利害關系”主體公益訴權是環境民事公益訴訟制度的立法宗旨。理論上講，只要具備《環境保護法》及2015年《環境公益訴訟司法解釋》規定相關資質的（全國范圍內的）社會組織，都可作為環境訴訟適格原告，當前立法將訴前程序針對的對象僅限于“本轄區內”，范圍太窄。實踐中，若將督促、建議起訴的對象范圍限制過小，則容易形成其他社會組織后續參與訴訟而拖延訴訟的弊端，導致訴訟的不經濟。{26}

第二，訴前程序回復期限不合理。《實施辦法》第13條規定了檢察環境公益訴訟1個月的“等待回復期”。實踐中，被建議的社會組織需要開展調查取證、損害鑒定、風險評估等工作，環境公益案件中的這些工作較為復雜繁瑣，耗時較長，有無法及時回復的風險。此外，據2015年《環境公益訴訟的司法解釋》第10條可知，從檢察機關提起訴訟到開始審理，最長可能需要65天的等待期限{27}，這一現狀缺陷容易使得訴訟期間流失，導致證據毀損滅失，不能夠確保環境公共利益到的及時、高效的救濟。

第三，訴前程序的公告方式單一。僅以書面方式定向發送檢察建議或督促起訴意見書，形式過于單一，耗時周期長，實用性低，不便于實踐操作。

2. 檢察環境民事公益訴訟的賠償金歸屬不明、賠償金管理制度缺位

環境損害賠償金 {28} 制度是指以貨幣的形式修復環境生態功能、救濟受損的環境自然資源之法律機制。“其在彌補環境損害、懲罰環境污染責任主體的同時，還兼具實現環境價值利益的目標。”{29} 據《民事訴訟法》第55條第2款之規定可知，法律賦予了檢察機關提起公益訴訟的訴權，讓其成為訴訟中的適格當事人。為維護環境公益，修復、預防環境損害，該訴訟要解決環境公共利益權屬之爭議，但環境公益本身是不具有專屬性的“無主”的社會利益，其并不直接涉及與檢察機關相關的實體利益之爭。在無直接利害關系的情況下，環境公益訴訟勝訴后所獲得的賠償金是否直接歸屬于檢察機關？如何管理、分配該筆資金？實踐中各地區對賠償金的管理操作不一，{30} 歸納學界的理論探析及實務界的司法實踐，可將當下的環境損害賠償金管理制度總結為如下三類（見表1所示）。事實上，當前的立法及司法解釋并未對賠償金歸屬給出明確回應，也未形成系統、規范的賠償金管理制度，這為明晰賠償金管理制度蒙上了一層困惑之面紗。

三、未來展望：檢察環境民事公益訴訟制度之重構路徑

（一）檢察機關處分權規則之重構

“由公權機關提起的公益訴訟，其制度設計的初衷并不重在阻嚇或懲罰違規者，而毋寧在于補償權利人受到侵犯的法益，補強現代社會弱勢群體的訴訟勢差，性質上仍然是私法上的權利救濟。只要其以民事請求權為指向（例如停止侵權、恢復原狀、賠償損害），就無法脫離民事訴訟的框架;而處分原則作為傳統民事訴訟的母基，就無法背離。因此，處分原則在群體訴訟中限制的度與量，就顯得非常關鍵。”{34} 檢察機關本質上是國家公權力機關，但作為公益訴訟的當事人，參與環境民事公益訴訟程序，其具有當事人之處分權。據權利義務相統一之法理，為防止其假借公益訴訟之名義而肆意濫用權利，避免公權力侵害到私權利的風險，理應對公益訴權進行適當限制，明確檢察機關處分權行使的邊界。我們認為，對于基本的程序性權利，例如（辯論權、申請回避權等），通常情況下對這些權利的處分應當和普通民事案件原告的處分權具有相通性，即賦予檢察機關充分的處分權。若檢察機關有申請撤訴、與被告達成調解和解協議等處分行為，由于這些處分行為會直接影響環境公益的實體結果，所以需要以不損害國家、社會公共利益為前提，本著保障環境公共利益，維護利益最大化原則而審慎行使。特別是針對撤訴的情形要予以謹慎對待，撤訴是當事人意思自治的體現，是當事人行使其程序性處分權的一種表示。對檢察院撤訴權的要求需要從兩個方向展開。一是對于事實清楚、雙方權利義務明確、爭議不大，卻明顯違反法律法規、侵害公共利益的案件，應當嚴格禁止檢察院撤訴，但由于存在證據不足。事實認定不清等情形則應當允許其撤訴。二是進一步規范、完備相關規定。建議在2018年《檢察公益訴訟司法解釋》第19條之后添加限定條件“撤訴要以不損害國家、社會公共利益為前提”，以確保撤訴模式的邏輯自洽，規范檢察機關處分權的行使。

（二）檢察機關管轄制度之重構

完善級別管轄，主要由基層檢察院行使管轄權。將管轄權回歸基層檢察院有如下優勢：獲取線索的渠道來源更直接廣泛、獲取證據方便及時、與污染環境案件的刑事附帶民事訴訟程序有效銜接、可及時阻止環境污染、及時開展環境的修復工作。對于較為復雜或不適宜由基層檢察機關管轄的案件（例如，由于影響地方政府經濟發展政策而有行政權介入的案件），為了確保辦理案件的客觀性、公正性，可以交由市級以上的檢察院辦理。同時，鑒于區縣一級的檢察機關有地域便利優勢，取證更便利，市級檢察機關則具備更先進的專業取證技能，為方便訴訟可以由基層檢察院和市級檢察院作為共同原告參與訴訟。

（三）起訴順位、激勵機制之重構

“早在羅馬法時期人們已經展開過對公益訴訟的專門研究，將訴訟細分為公益性質的和私益性質的，針對公益訴訟還專門規定，若公民出于對公共利益之維護而提起的公益訴訟，則可以取得相應的獎勵。”{35} 環境問題雖然涉及高度的科技背景，但因涉及太多利益沖突與決策風險，往往是個政治選擇問題，有必要納入整個民眾參與體系的程序。{36} 而且，公眾參與符合民主理念的要求，使少數群體的成員能在為共同體設定“環境優先”這一目標的過程中發揮不可或缺的重要作用。{37} 由此可知，公眾參與原則{38}是法治社會民主意識及社會自治理念之彰顯，可達到有效保護環境公益、監督生態環境修復的重要作用。檢察機關參與訴訟，在立法及理論上都要求其遵守謙抑性原則和必要性原則，社會組織作為第一順位參與訴訟是環境公益訴訟立法本意之體現。我們應當激勵當前符合起訴條件的社會組織參與到訴訟中，為公共利益主張權利。具體措施可分為如下兩個層面：其一，制度層面上的激勵措施。改善起訴條件，降低社會組織的起訴條件，即取消社會組織“提供初步證明”的要求，以傾斜立法之形式達到維護實質正義之目的;強化社會組織的訴訟權利，進一步完善支持起訴制度。檢察機關、環保部門充分支持社會組織起訴，為社會組織提供法律咨詢、提交書面意見、協助調查取證等。{39}特別注重保障社會組織取證權，其調查取證時，除了向法院申請調查取證外，應當賦予社會組織可以申請檢察院、相關行政機關協助調查的權利;在執行階段加大檢察院的監督參與力度，由檢察機關派員參與到執行程序中，對修復環境的執行落實進行有效監督;其二，操作層面的激勵措施。適當減免社會組織提起公益訴訟的訴訟費用，降低當事人的訴訟成本;正如有的學者所言，社會需要不能對個人需要進行道德綁架，有必要協調整合社會和個人的需求，通過建立制度機制，將適格主體的訴訟行為與一定的利益回報聯系在一起，從而激發適格主體的訴訟動力。這種動力機制是以“理性經濟人”為邏輯起點而建立的，這對激發訴權主體積極推進訴訟是行之有效的。{40} 設立對社會組織的資金保障及措施，鼓勵社會捐助，為進一步提高社會組織起訴的積極性，可增設獎勵機制，如勝訴后可將修復環境后剩余的賠償款作為獎勵或由賠償基金管理委員會對參訴的社會組織予以適當的獎勵。此外，環境民事公益訴訟最大特征在于，起訴者的根本目的不是為了個人盈利，而旨在惠及大眾，因此還需將激勵機制和《環境保護法》第58條規定的“通過訴訟牟取經濟利益”做出嚴格區分{41};健全社會組織的財務管理制度，規范社會組織的運行，既減小社會組織的資金壓力，避免因高額鑒定費而導致環境民事公益訴訟流產的現象，同時提升社會組織參與的積極性，推動環境民事公益訴訟的規范化發展;概言之，回歸社會組織優先起訴的順位立場、設置必要的“激勵機制”是促進社會治理、公眾參與的法治化需求，是推動環境生態治理的重要策略。

（四）訴前程序之重構

環境民事公益訴訟中檢察機關主體地位具有特殊性，相較于其他社會組織，其在訴訟程序中具有明顯的優越性，在程序設計中需要對其檢察監督權予以限制。訴前程序作為檢察公益訴訟獨有制度，在環境公益司法領域具有程序公正之正當性。引入檢察環境民事公益訴訟訴前程序可以有效化解檢察院當事人主體地位與檢察監督職責結構紊亂的矛盾，規避環境公益訴訟中檢察公權力威懾下濫訴之風險。同時，可以幫助實現不同案件繁簡分流，提高環境公益司法保護效益。{42} 但訴前程序在規范層面還存在不足，需要對其予以完善。

1. 擴張訴前程序的對象范圍

實踐中檢察機關常常只給當地的環保組織發出督促起訴意見書{43}，該通知范圍實際上是比較狹窄的。而當前立法對環境民事公益訴訟主體資格的要求較為嚴苛{44}，有資格、有能力作為的社會組織較少，加劇了社會組織參與環境公益訴訟的難度。實際上，環境民事公益訴訟制度在理論及立法上已經突破了傳統訴訟主體“直接利害關系”的要求，若符合起訴條件，則社會組織的訴權不應當受到所屬區域的限制。我們認為檢察訴前程序的范圍應當包含如下對象：其一，全國符合起訴條件的社會組織。其很有可能會成為之后公益訴訟的原告，出于保護環境公共利益的宗旨，充分發揮社會組織參與訴訟的作用;其二，環境污染損害的直接侵權人（將來可能作為被告）。將侵權人納入訴前程序檢察建議的對象有如下優勢：首先，當面臨緊迫性生態環境污染時，訴前程序可以第一時間向侵權人發出檢察建議，要求其立即采取停止侵害、積極修復生態環境的措施，以阻止環境損害的進一步擴大，這是檢察機關作為法律監督機關而積極參與環境公益維護的應有之義;其次，在訴前程序中，檢察院可以直接和侵權人進行和解，若協商妥洽，侵權人在訴前就將義務履行完畢（例如，已承擔停止污染、修復環境等責任），則維護環境公共利益的主張在該階段就獲得救濟，從而有效地避免進入成本高昂的訴訟程序，符合司法效益最大化之理念。再次，司法公開程序透明是環境公益獲得監督和救濟的必經之路。將侵權人納入被通知的對象范圍中是維護程序公開原則的彰顯，是對社會公眾知情權的尊重。

2. 訴前程序公告形式多樣化，完善與法院公告程序的銜接

僅采取傳統書面公告的方式進行通知，效率較低，不利于在實踐中推廣。考慮到司法成本效益及實用性，可以充分運用大數據的網絡工具、報刊新聞平臺等方式推薦督促、建議通知公告程序的開展，以確保全國范圍內符合條件的機關和組織可以及時收悉到檢察督促、建議。例如，利用檢察院的官網、微信公眾號等平臺進行訴前公告，使得相關主體更容易知悉環境公益訴訟的相關情況。豐富訴前程序的公告方式在客觀上可提升司法效率，同時，可以實現檢察機關督促、建議起訴信息透明公開，克服跨行政區域案件重復督促、建議的短板。

3. 根據實際情況，確立靈活的回復期限

《實施方案》中確定的通知回復期限只有1個月，但由于環境公益訴訟中涉及取證、鑒定等復雜的程序，該時間是較短的。此外，出于及時、有效保護環境公益的考慮，也不能將時間規定的過長。結合理論和實踐理性分析判斷后，我們認為可以將期限分層規定：一般情況下，訴前回復期限為2個月;若涉及的環境公益案件法律關系復雜、社會影響力較大的，需延長時間調查取證、委托鑒定的，可以由檢察機關視情況予以酌定延期;若存在證據容易損毀滅失、環境污染有進一步擴大風險等緊急情況時，訴前程序回復期限為20天。

（五）賠償金管理制度之重構

環境公益訴訟所保護的法益是社會公眾的法益，盡管學者對環境公益訴訟賠償金歸屬的認識存在差異{45}，但學界可以達成一個基本共識——環境公益是指在維護環境功能領域內全體社會成員所共有的利益，從法理層面看，將環境民事公益訴訟判決后所得的賠償金歸屬于社會公眾是具有合理性的。檢察機關為保護環境公益代表公眾參加訴訟，但其卻不是直接利害關系人，并非修復費等資金的接收主體，所以相關的賠償金不歸檢察機關直接享有。由于環境公益訴訟直接受益主體是社會公眾，但“社會公眾”具有模糊性、不確定性，所以不可能將賠償金直接均分給公眾。此時，通過環境損害賠償金管理機制來代表、協助社會公眾行使支配賠償金之權利，是達到修復、維護生態環境最終目的的必經之路。因此，還需合理地管理、分配賠償金，確定生態環境損害賠償金的管理主體及資金合理使用規則。結合我國生態環境之具體語境并吸取試點地區的寶貴經驗可以為健全賠償金管理制度提供新思路。我們認為，設立專門的環境損害賠償基金會進行管理更符合我國國情，各地因地制宜地設立專門的環保基金賬戶以規范資金的操作管理。具體操作為：由當地（省市）政府牽頭創立專門的基金管理委員會，具體的管理委員會由當地環境法律專家、環保部門、環保組織、法院及人大代表組成，針對生態環境的改善、修復的方案及措施，由基金管理委員會共同討論決定。基金管理委員會設置的科學性和合理性體現在：既可以確保法律、環保方面作出決策的專業性，還可以通過環保組織、環保行政機關、人大代表的監督參與來確保管理的正當性、規范性。

環境民事公益訴訟賠償金的分配及管理措施為：首先，扣除檢察機關作為訴訟當事人而產生的訴訟支出、成本，具體包括案件前期調查取證費、鑒定費的預支等，即其為提起訴訟、調查搜集證據而產生的必要開支;其次，在排除參與訴訟的必要訴訟費用后，剩余的費用則歸入資金管理委員會，并直接用于后續的清理污染、修復環境等治理工作。若賠償款還有結余則用于其他類似環境污染案件的修復、維護中。此外，不同于傳統的普通民事案件，生態環境的保護關涉到社會公益，檢察院參與環境民事公益訴訟后并非是案結事了，后續修復環境的也是重中之重。在環境賠償金管理的過程中，還需由檢察機關對基金會的修復環境款項的開支、資金流動等環節展開監督，實現資金專款專用與合理分配，保障基金管理的規范性、合理性、透明性。

四、結語

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央高度重視生態文明工作，2018年全國生態環境保護大會正式確立的習近平生態文明思想為新時代推動生態文明建設、加強生態環境保護提供科學思想指引和強大實踐動力。倡導綠色價值觀念，加強生態環境領域的文化工作是打好污染防治攻堅戰、建設生態文明的重要內容，也是堅定文化自信、實現中華民族偉大復興的具體呈現，對牢固樹立人們的綠色價值觀念，推進生態環境保護具有重要的意義和作用。{46} 縱觀實踐現狀，通常而言，當下許多企業只追求自己的經濟利益而常常以犧牲生態環境資源為代價，但是，由于很多地區性企業為當地的經濟發展做了較大貢獻，提高了地方政府的財政收入，當地政府由此也會竭盡所能為這些企業的發展“一路亮路燈”，甚至有時會放縱這些企業損害、破壞生態環境。{47} 保護和改善環境，防治環境污染和其他生態公害，保障公眾健康，推進生態文明建設是環境保護法及檢察環境公益訴訟制度之立法宗旨，是對十九大報告中“加快生態文明體制改革， 建設美麗中國”理念之積極推動和切實貫徹。從司法救濟制度角度觀之，作為司法力量推動生態環境治理的重要一環，為了保護生態環境公益確實需要加強對環境侵權案件的處置力度。但檢察機關的法律監督職能與民事訴訟“當事人地位平等”原則天然相悖，檢察機關地位特殊，其本身屬于法律監督機關，也由于參與訴訟又屬于案件當事人，雙重身份制造了檢察機關角色混同、法律機能紊亂的矛盾局面，這就需要我們找準突破口，為檢察機關主體身份的應然定位正本清源。同時，檢察環境民事公益訴訟還遭遇著內部制度瓶頸及外部配套措施缺位之雙重阻力。而化解這些問題的關鍵之處在于，以內部制度優化和外部配套措施構建為切入點，從規范層面上完善檢察環境公益訴訟的程序性規則，完善訴前程序、賠償金管理制度等銜接機制。概言之，當下還需力爭充分挖掘司法實踐所體現出的環境生態文化，透析我國檢察環境民事公益訴訟之本土實況，并將之提煉、貫徹到環境生態司法觀中，為建立適合我國國情的環境民事公益訴訟制度、實現生態環境和經濟社會的協調與可持續發展提供理論支持和實踐保障。

注釋：

① 有數據顯示，截至2017年11月，全國檢察機關共收集公益案件線索1.2萬件，其中生態環境和資源保護領域8100多件，占67.4%;共提出檢察建議和發布公告6200多件，其中生態環境和資源保護領域近4000件，占64.1%;提起公益訴訟97件，其中生態環境和資源保護領域82件，占84.5%。參見最高人民檢察院民事行政檢察廳官方微信公眾號“檢察公益訴訟”：《2017年檢察機關公益訴訟各地成績單》。最高人民檢察院還建立掛牌督辦制度，對全國33起破壞生態環境公益訴訟案件予以掛牌督辦，并對祁連山生態破壞事件、河北“納污坑”事件、山西汾河污染事件等進行實地督辦，充分展現了公益法治的進步。參見張雪樵：《將設統一環境損害賠償資金》，《北京青年報》2018年3月13日。

② 2015年1月《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（簡稱2015年《環境公益訴訟司法解釋》）規定了人民檢察院可以支持起訴，與社會組織一起參與環境民事公益訴訟;2015年7月《檢察院提起公益訴訟試點方案》（簡稱《試點方案》）明確了檢察院具有環境民事公益訴訟的原告資格并規定了案件范圍、訴前程序等要求;2016年2月《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》（簡稱《實施辦法》）進一步明確檢察機關參與訴訟的程序性規定;2017年6月《民事訴訟法》第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。 人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”在立法上正式確定了檢察機關參與公益訴訟具有當事人地位;2018年3月，《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱2018年《檢察公益訴訟司法解釋》）對檢察機關參與公益訴訟的規定得以進一步細化。

③ 最高人民檢察院建議這些問題由全國人大常委會授權最高人民法院與最高人民檢察院制定具體辦法來解決，但是在審議中，一些常委會委員建議對此需要再斟酌。參見朱寧寧：《全國人大常委會委員普遍贊成公益訴訟試點成果法律化》，《法制日報》2017年6月24日。

④ 例如，據《審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第6條之規定可知，作為相對人的被告方在公益訴訟中無權反訴檢察機關，不能對檢察院的訴求提出程序上否定之主張，該禁止性規定極大地限制了作為弱勢方被告相應的反訴權，同時從側面上又進一步減輕了檢察機關的負擔，更加一步拉大了檢察機關和相對人民事訴訟主體地位的不平等性。

⑤ 參見占善剛、王譯：《檢察機關提起民事公益訴訟的角色困境及其合理解脫——以2018年〈檢察公益訴訟解釋〉為中心的分析》，《學習與探索》2018年第10期。

⑥ 《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第4條規定，人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應的訴訟權利，履行相應的訴訟義務，但法律、司法解釋另有規定的除外。

⑦ 在域外，針對環境民事公益訴訟的案件，檢察機關也可作為當事人參與其中。例如美國、法國都規定針對環境民事公益訴訟，檢察官可以代表公益而提起訴訟。但西方國家和我國的公益檢察制度存在差異，主要區別在于西方國家的檢察機關并沒有法律監督職能，檢察機關在環境公益訴訟中僅代表社會公共利益充當訴訟當事人的角色，而不會發生職權混亂、身份沖突的情況。

⑧ 學術界對檢察機關提起公益訴訟的地位作出過激烈討論，主要有如下五種觀點：（1）民事公訴人說;（2）國家監訴人說;（3）公益代表人說;（4）當事人說或原告人說;（5）雙重身份說。具體論述參見李浩：《論檢察機關在民事公益訴訟中的地位》，《法學》2017年第11期。

⑨ 盡管《檢察公益訴訟解釋》第16條“不允許被告以反訴方式提出訴訟”及第18條“法院可以向檢察機關釋明變更訴訟請求”的規定對辯論與處分主義予以適當限制，但其有違普通原告之訴訟義務。反訴本意上是對被告提出旨在抵銷、吞并或排斥其訴訟請求的獨立的反請求，目的是為平衡雙方地位;而反訴權實現必須以相對方訴訟請求的實現為前提，排斥反訴不意味著忽視被告的公益訴訟權利，而是考量公益訴訟之功能與價值需要對這類特殊“原告”進行的特別立法。不論作為“公益訴訟起訴人”還是基于訴訟擔當成為公益受害人之代表，檢察機關皆無法成為獨立反請求的對象，反訴之利益亦只能通過民事侵權訴訟予以尋求，故立法作如此規定。

⑩ 根據《檢察公益訴訟解釋》第8—11條、第14條、第15條和第19條分別規定的“送達出庭通知”“派員出庭宣讀訴狀”“出示證據與質證”“參與法庭調查”“辯論并發表意見”“提起上訴和撤訴”等事項，檢察機關起訴時擁有“普通原告”相同之訴訟權利義務。

{11} 誠如有學者所言，將檢察機關稱為“原告”既不會降低檢察機關的地位，更不會改變作為法律監督機關的基本屬性，反而可以準確地反映其在民事公益訴訟中實際的訴訟地位。參見李浩：《論檢察機關在民事公益訴訟中的地位》，《法學》2017年第11期。

{12} 所謂的一般監督權，是指檢察機關對國家機關、社會團體、公職人員、一般公民是否遵守法律的監督權，只有在一般監督權范圍內，公民的行為是否守法才在檢察機關的監督范圍之內。參見甘雷、謝志強：《檢察機關“一般監督權”的反思與重構》，《河北法學》2010年第4期。我國學者對一般監督權的理解存在認識分歧，有從廣義上解釋監督對象的，即“將檢察機關針對國家機關、社會團體、公職人員和公民是否遵守法律的監督稱之為一般監督”。參見雷小政：《往返流盼：檢察機關一般監督權的考證與展望》，《法律科學》（西北政法大學學報）2012年第2期。也有對一般監督的對象作狹義解釋的，按照這種解釋，一般監督的對象是國家行政機關違反法律的行政決定和措施，以及國家行政機關工作人員的違法行為，而不包括不擔任公職的一般公民。參見王桂五：《王桂五論檢察》，中國檢察出版社2008年版，第189頁。

{13} 事實上，這是也符合《實施辦法》22條之規定的。《實施辦法》第22條就規定，檢察人員發現庭審活動違法的，應當待休庭或者庭審結束之后，以人民檢察院的名義提出檢察建議。

{14} 《民事訴訟法》第13條，當事人有權在法律規定的范圍內處分自己的民事權利和訴訟權利;最高人民法院《審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第4條規定，人民檢察院提起民事公益訴訟，訴訟權利、義務參照民事訴訟法關于原告訴訟權利、義務的規定。

{15} 環境民事公益訴訟實踐中，各檢察院在不同案件中所提出的訴訟主張不盡相同，例如，江蘇省常州市檢察院曾要求被告承擔消除危險、恢復原狀、賠償損失的法律責任，而湖北省十堰市人民檢察院則僅要求被告承擔消除危險、賠禮道歉的法律責任。

{16} 沈德詠主編：《最高人民法院民事訴訟法司法解釋理解與適用》（下），人民出版社2015年版，第769頁。

{17} 《解釋》和《實施辦法》僅就和解權、調解權、撤訴權做出了部分規定，且因涉及民事訴訟而受到諸多限制。例如，對于和解權和調解權，人民法院必須先履行公告程序，并經審查和解協議或者調解協議內容不損害社會公共利益時，才可以出具調解書;對于撤訴權，檢察機關須在法庭辯論終結前申請撤訴，或者在法庭辯論終結后，人民檢察院的訴訟請求全部實現時，方可申請撤訴。

{18} 檢察機關的處分權規則在理論界也存在較大爭議。一種觀點是，檢察機關可以自由行使處分權，對于是否放棄或變更訴訟請求，是否以調解或和解等方式解決爭議糾紛可以自主決定，理由是上述處分行為是賦權性、公益性的，處分結果對于實體權利人具有純收益性。另一種觀點是，檢察機關不應享有完全的處分權，特別是調解、和解等涉及實體利益的權利，往往以犧牲部分權利為代價而達成，檢察機關作為公共利益的代表，而非最終結果的受益人，不宜擅自作出調解或和解等處分決定。參見潘玲：《檢察機關提起民事公益訴訟的程序完善與路徑設計》，《山東行政學院學報》2018年第5期。

{19} 從《審理環境公益訴訟司法解釋》中來看，立法并未給與團體組織超出民事訴訟法的特殊取證權利與取證手段。而涉及公益事項，主要是通過人民法院依職權予以收集。其中第14條規定：“對于審理環境民事公益訴訟案件需要的證據，人民法院認為必要的，應當對此收集。對于應當由原告承擔舉證責任且為維護社會公共利益所必要的專門性問題，人民法院可以委托具備資格的鑒定人進行鑒定”。相較而言，《實施辦法》第6條明確列舉了檢察院的舉證權利，兩者相比較而言，團體組織就處于劣勢地位。

{20} 李海靈：《民事訴訟構造的價值決定》，《中國社會科學院研究生院學報》2007年第4期。

{21} 鄧少旭：《論我國環境公益訴訟動力機制的構建路徑》，《環境保護》2019年第11期。

{22} 民政部民間組織管理局表示，我國符合條件可以提起環境民事公益訴訟的社會組織約有700多家。參見崔麗：《新環境保護法背景下環境公益訴訟激勵機制研究》，《生態經濟》2015年第5期。盡管法律賦予其提起訴訟的資格，但這些社會組織的積極性并不高。2018年最高人民法院工作報告指出，近5年由社會組織所提起的環境公益訴訟案件共計252起。參見黃娜、杜家明：《社會組織參與環境公益訴訟的優化路徑》，《河北法學》2018年第9期。

{23} 誠如有學者所言，某些“社會組織”雖然具有保護環境的成立宗旨，但進行一場體量、爭議、取證難度均較大的環境民事公益訴訟，需要投入巨大的人力、財力，在不得牟取經濟利益的規定之下，“社會組織”可能連起訴的財力條件都將不具備，又如何去贏得訴訟，維護社會公共利益。換言之，如果不建立機制鼓勵“社會組織”提起環境民事公益訴訟，將等同于讓“法律規定的機關或者有關組織應當在收到督促或者支持起訴意見書后1個月內依法辦理”的訴前程序空轉。參見吳海潮、胡公樞：《檢察機關提起環境民事公益訴訟的問題檢視》，《中國檢察官》2018年第4期。

{24} 肖建國教授也注意到這一問題，并指出“現階段的起訴順序對社會組織缺乏必要的獎勵機制，這將減損起訴順位的價值。”參見肖建國、宋春龍：《環境民事公益訴訟程序問題研究以不同環境利益的交織與協調為切入點》，《法律適用》2016年第7期。

{25} 參見張鋒：《檢察環境公益訴訟之訴前程序研究》，《政治與法律》2018年第11期。

{26} 如揚州騰達化工廠、泰興市康鵬專用化學品有限公司等污染環境案，江蘇省鹽城市人民檢察院經履行訴前程序，向鹽城市中級人民法院提起民事公益訴訟后，中國綠發會向法院申請加入訴訟，中國綠發會后續加入審理導致了訴訟遲延。參見陸軍、楊學飛：《檢察機關民事公益訴訟訴前程序實踐檢視》，《國家檢察官學院學報》2017年第6期。

{27} 《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第13條和第14條為人民檢察院提起環境民事公益訴訟設置了“訴前程序”，明確規定“法律規定的機關和有關組織應當在收到督促起訴意見書或者檢察建議書后一個月內依法辦理，并將辦理情況及時書面回復人民檢察院”;《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第10條關于“人民法院受理環境民事公益訴訟后，應當在立案之日起五日內將起訴狀副本發送被告，并公告案件受理情況。有權提起訴訟的其他機關和社會組織在公告之日起三十日內申請參加訴訟，經審查符合法定條件的，人民法院應當將其列為共同原告;逾期申請的，不予準許”的規定，就會出現人民檢察院提起的環境民事公益訴訟，需要經過六十五日的等待時期之后，方可進入由人民法院進行審理的階段。

{28} 各地對其稱謂不同，昆明市稱為“環境公益訴訟救濟專項資金”，泰州市稱為“環境公益訴訟資金”，紹興市稱為“生態環境損害賠償金”。綜合學界通說觀點，本文將之稱為“環境損害賠償金”。

{29} 參見程飛鴻、吳滿昌：《論環境公益訴訟賠償金的法律屬性與所有權歸屬》，《大連理工大學學報》（社會科學版）2018年第3期。

{30} 各個地區對于環境損害賠償金歸屬權做法大相徑庭。有的在地方政府支持下設立專項賬戶，有的是政府監管使用，有的是歸屬環保機關監管使用，有的是歸屬檢察院或者法院監管使用。參見宋婧、王吉春：《檢察機關在環境民事公益訴訟中的作用探討——以浙江首例檢察院提起的環境民事公益訴訟案為例》，《環境保護》2018年第8期。

{31} 有些地區出臺相關規定構建了訴訟資金管理模式，例如：《昆明市環境公益訴訟救濟專項資金管理暫行辦法》、《泰州市環境公益訴訟資金管理暫行辦法》、《紹興市生態環境損害賠償金管理暫行辦法》和《無錫市環保公益金管理暫行辦法》，均采取了類似這一模式的做法。

{32} 有觀點主張，建立全國統一的生態損害賠償基金，將基于訴訟形成的生態損害賠償金納入該基金并按照統一的基金管理辦法和程序進行管理。參見刁凡超、李楠：《環境公益訴訟受阻兩大困境：錢從哪兒來錢到哪兒去》，參見澎湃新聞網。也有觀點認為，可針對某一款項設立生態損害專項基金并視情況分列生態損害防范費、污染物清除費、修復費、鑒定評估費、監測費、科研費、應急處置費等專門科目。參見竺效：《生態損害綜合預防和救濟法律機制研究》，法律出版社2016年版，第12頁。

{33} 在長江經濟帶采取這一模式的主要是貴州省，例如貴州清鎮人民法院生態保護法庭，該法庭與中國生物多樣性保護與綠色發展基金會（通常簡稱“中國綠發會”）合作，將判決的生態損害賠償金委托中國綠發會代為管理，建立專項資金。中國綠發會在訴訟程序中是原告，訴訟程序結束后其相對于訴訟標的和訴訟請求的事實上的利害關系并不因此而自然消失，所以，綠發會作為受托人的適當性受到挑戰。

{34} 參見張陳果：《論公益訴訟中處分原則的限制與修正——兼論〈新民訴法解釋〉第289、290條的適用》，《中外法學》2016年第4期。

{35} 參見周枏：《羅馬法原論》，商務印書館1994年版，第958頁。

{36} 參見葉俊榮：《環境政策與法律》，元照出版社2002年版，第32頁。

{37} Sara Park， Expanding Public Participation in Environmental Justice： Methods， Legislation， Litigation and Beyond， J. Envtl. L. & Litig.， 2002， 17（207）.

{38} 公眾參與原則，也稱為“環境民主”原則，是指環境保護領域，公眾有權通過一定程序或途徑參與一切與環境利益有關的決策活動，使得該項決策符合廣大公眾的切身利益。參見呂忠梅：《環境法學概論》，法律出版社2016年版，第86頁。

{39} 譬如《河北省環境保護公眾參與條例》規定，在環境公益訴訟中，原告可以要求環保部門進行調查取證，原告起訴資金不夠的，可以從地方環境公益訴訟基金中得到補償。

{40} 鄧少旭：《論我國環境公益訴訟動力機制的構建路徑》，《環境保護》2019年第11期。

{41} 如果提起環境公益訴訟的社會組織，要求被告把損害環境公共利益的賠償金直接支付給社會組織，這顯然是符合法條規定的牟取經濟利益的行為。但是，那些通過獲取社會資金開展運營，且不通過訴訟直接獲取經濟利益的社會組織，能否提起環境公益訴訟？我們認為是可以的。為鼓勵社會組織參與訴訟，此處的“不得通過訴訟牟取經濟利益”應到做狹義解釋并對其予以明確界定，即不得通過訴訟向被告或者其他訴訟當事人要求得到賠償或其他經濟利益。

{42} 誠如有學者所言，日趨嚴峻的環境污染和生態破壞與司法資源有限性之間的矛盾，決定了檢察機關不宜成為提起環境民事公益訴訟的第一順位主體。因此，訴前程序能夠有效調動社會資源進入環境民事公益訴訟，在維護環境公共利益的同時，也可以有效節約司法資源。參見肖建國、蔡夢非：《環境公益訴訟訴前程序模式設計與路徑選擇》，《人民司法》（應用）2017年第13期。

{43} 例如，在江蘇徐州鴻順公司案中，徐州市檢察院僅向當地滿足要求的三個環保組織給出督促起訴意見書，但這三個環保組織并無起訴能力。

{44} 《環境保護法》第58條規定：對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記;（二）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。

{45} 蔡守秋教授認為，當環境公益訴訟的被告履行了對受損環境的賠償義務后，這賠償款應當交付給環保組織或者環保基金，以將該筆資金專款專用于受損環境的治理。參見蔡守秋：《論環境公益訴訟的幾個問題》，《昆明理工大學學報》（社會科學版）2009年第8期。呂忠梅教授認為，環境公益訴訟司法判決的資金屬于國家收入，這個性質不能改變。她主張從國家層面構建一個環境損害修復基金，由此基金統一管理環境公益訴訟所形成的訴訟利益，并通過制定基金內部嚴格的管理制度，明確運作程序。龔岸菹：《公益訴訟賠償金“屬國家收入”》，中國視點網。

{46} 牛秋鵬：《生態環境部召開“倡導綠色價值觀念，推進生態文明建設”座談會》，《中國環境報》2019年10月28日。

{47} C. Foltin， The Role of Federal Regulation in State and Local Governments and the Potential Impact of New Reforms：An Assessment of the Effectiveness of Reporting， Disclosure， and Funding， China Population， Resources and Environment， 2017， 1（29）， pp.19-29.

作者簡介：蘇和生，南京師范大學中國法治現代化研究院助理研究員，江蘇南京，210023。

（責任編輯? 李? 濤）