鄉(xiāng)規(guī)民約在基層社會(huì)治理中存在的問(wèn)題及對(duì)策分析

摘 要：以鄉(xiāng)規(guī)民約推動(dòng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新，是堅(jiān)持新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的重要生長(zhǎng)點(diǎn)。鄉(xiāng)規(guī)民約在基層社會(huì)治理過(guò)程中發(fā)揮文化涵養(yǎng)、民主參與、秩序規(guī)范和共識(shí)凝聚功能。在運(yùn)用鄉(xiāng)規(guī)民約開(kāi)展基層社會(huì)治理過(guò)程中，面臨著合法性不足、認(rèn)同性消解、執(zhí)行力式微等突出問(wèn)題。進(jìn)一步完善鄉(xiāng)規(guī)民約在基層社會(huì)治理中功能發(fā)揮，需要從提升鄉(xiāng)規(guī)民約的合法性、提高鄉(xiāng)規(guī)民約的認(rèn)同感、增強(qiáng)鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行力等方面加以著手。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)規(guī)民約;基層社會(huì)治理;功能發(fā)揮

一、鄉(xiāng)規(guī)民約在基層社會(huì)治理中的功能發(fā)揮分析

鄉(xiāng)規(guī)民約在基層社會(huì)治理過(guò)程中發(fā)揮文化涵養(yǎng)、民主參與、秩序規(guī)范和共識(shí)凝聚功能，這也是運(yùn)用鄉(xiāng)規(guī)民約開(kāi)展基層社會(huì)治理的重要原因。

（一）文化涵養(yǎng)功能

鄉(xiāng)規(guī)民約脫胎于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)，以家訓(xùn)族規(guī)為主要呈現(xiàn)載體，特別是鄉(xiāng)規(guī)民約中的精華部分，內(nèi)在的包含著傳統(tǒng)社會(huì)中的優(yōu)秀文化精髓和樸素道德規(guī)則。例如，鄉(xiāng)規(guī)民約中的出入相友、守望相助，耕讀傳家、孝悌文化，勸善向上、訓(xùn)誡止惡等文化因子，是開(kāi)展基層社會(huì)治理中的重要文化資源，具有重要的文化涵養(yǎng)功能。在鄉(xiāng)村社會(huì)中，鄉(xiāng)規(guī)民約的本土性、內(nèi)生性特點(diǎn)，契合了村民對(duì)禮俗社會(huì)的認(rèn)同，能夠在潛移默化中對(duì)村民道德行為進(jìn)行調(diào)整規(guī)范，對(duì)于加強(qiáng)道德修養(yǎng)、提升精神境界具有一定積極意義。

（二）民主參與功能

在村民自治的語(yǔ)境下，鄉(xiāng)規(guī)民約也對(duì)民主參與提出了要求，具有一定的民主參與促進(jìn)功能。如一些地區(qū)對(duì)村民參與管理村莊公共事務(wù)提出了要求，涉及公共衛(wèi)生環(huán)境的維護(hù)、遵守計(jì)劃生育政策、公共資產(chǎn)保護(hù)等諸多方面。還有一些地區(qū)對(duì)村民參與基層治理提出要求，要求村民積極參與村級(jí)民主管理和監(jiān)督。實(shí)際上，鄉(xiāng)規(guī)民約的制定和執(zhí)行過(guò)程，本身就是基層社會(huì)中多元主體互動(dòng)參與的過(guò)程，其本身就帶有一定的民主參與意識(shí)教育和民主參與能力訓(xùn)練。

（三）秩序規(guī)范功能

“鄉(xiāng)規(guī)民約通過(guò)約定允許什么禁止什么或者提倡什么反對(duì)什么，勸誡鼓勵(lì)鄉(xiāng)村社會(huì)成約成員形成預(yù)測(cè)、規(guī)范和強(qiáng)制功能。”[1]在基層社會(huì)治理中，鄉(xiāng)規(guī)民約作為約定俗成的非正式制度，是具有一定約束力的行為規(guī)范，能夠通過(guò)倫理教化、道德約束、懲戒舉措，對(duì)于和諧鄰里關(guān)系、培育文明鄉(xiāng)風(fēng)、化解基層矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有積極意義，發(fā)揮秩序規(guī)范功能。同時(shí)，鄉(xiāng)規(guī)民約作為內(nèi)生性的民間規(guī)則，更加契合鄉(xiāng)村土壤，更能發(fā)揮獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。如在矛盾糾紛化解中，鄉(xiāng)規(guī)民約作用的有效發(fā)揮，將有利于降低矛盾糾紛的調(diào)解成本，成為維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要防線。

（四）共識(shí)凝聚功能

凝聚共識(shí)認(rèn)同也是鄉(xiāng)規(guī)民約的重要方面。鄉(xiāng)規(guī)民約通過(guò)長(zhǎng)期的提倡或禁止某種道德觀念、行為規(guī)則，能夠逐步培育和塑造共同體意識(shí)。這份共同體意識(shí)，有來(lái)自傳統(tǒng)血緣、地緣認(rèn)同，也有來(lái)自國(guó)家地方培育起來(lái)的國(guó)家認(rèn)同、地方認(rèn)同、民族認(rèn)同。如社會(huì)主義核心價(jià)值觀已經(jīng)走進(jìn)不少地方的鄉(xiāng)規(guī)民約，成為基層鄉(xiāng)村凝聚社會(huì)共識(shí)、文化認(rèn)同、集體認(rèn)同的重要推動(dòng)力量。特別是一些國(guó)家政策在下沉基層的過(guò)程中，往往需要磨合適應(yīng)乃至必要性的調(diào)適，這其中鄉(xiāng)規(guī)民約可以發(fā)揮一定的“緩沖器”和“轉(zhuǎn)換器”的作用，從而推動(dòng)村民凝聚在黨和政府周?chē)餐七M(jìn)政策理論的實(shí)施。

值得注意的是，盡管鄉(xiāng)規(guī)民約在基層社會(huì)治理中能夠發(fā)揮一些積極作用，但也面臨著現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型和適應(yīng)性調(diào)整的重要任務(wù)，鄉(xiāng)規(guī)民約中一些落后的因子，如與法治相違背、與社會(huì)主義核心價(jià)值觀相背離的情況，甚至成為基層社會(huì)治理的障礙性因素。

二、鄉(xiāng)規(guī)民約在基層社會(huì)治理功能發(fā)揮中的問(wèn)題剖析

在運(yùn)用鄉(xiāng)規(guī)民約開(kāi)展基層社會(huì)治理過(guò)程中，面臨著合法性不足、認(rèn)同性消解、執(zhí)行力式微等突出問(wèn)題，制約了鄉(xiāng)規(guī)民約的作用發(fā)揮。

（一）合法性存在不足

鄉(xiāng)規(guī)民約在基層社會(huì)治理功能發(fā)揮中，首先面臨著自身合法性存在不足的問(wèn)題。合法性的內(nèi)涵，既有合法律性的要求，也有程序正當(dāng)性的認(rèn)同。然而，就鄉(xiāng)規(guī)民約自身內(nèi)容看，一些約定俗成的條款，特別是個(gè)別偏遠(yuǎn)落后地區(qū)仍然存在與現(xiàn)代法治精神、現(xiàn)代價(jià)值理念相違背的地方。如一些地區(qū)制定的鄉(xiāng)規(guī)民約，限制乃至剝奪了外嫁女、入贅婿、離婚戶(hù)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益[2]，與法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定相違背。就鄉(xiāng)規(guī)民約的制定過(guò)程來(lái)看，一些地方存在基層政府、村級(jí)自治組織包辦，村民參與不足的問(wèn)題，以致對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的合法性相對(duì)不足。

（二）認(rèn)同性有所消解

鄉(xiāng)規(guī)民約在基層社會(huì)治理功能發(fā)揮中，還存在著認(rèn)同性有所消解的問(wèn)題。這首先是由于基層社會(huì)的結(jié)構(gòu)性改變，特別是流動(dòng)性加劇帶來(lái)的挑戰(zhàn)。城市化的發(fā)展帶來(lái)了人口流動(dòng)性的加劇，也使得傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民約賴(lài)以支撐的熟人社會(huì)逐漸分化為半熟人社會(huì)，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的變遷、共同利益的消解使得人們對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的認(rèn)同有所下降。另一方面，現(xiàn)代鄉(xiāng)規(guī)民約的培育工作仍相對(duì)滯后。一些鄉(xiāng)規(guī)民約在制定過(guò)程中群眾動(dòng)員不足，制定之后在基層群眾中間的宣傳引導(dǎo)不力，致使鄉(xiāng)規(guī)民約的有關(guān)條款未能有效實(shí)施，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為群眾的行動(dòng)自覺(jué)。

（三）執(zhí)行力日漸式微

鄉(xiāng)規(guī)民約在基層社會(huì)治理功能發(fā)揮中，也面臨著執(zhí)行力日漸式微的困境。在一些地方，鄉(xiāng)規(guī)民約變成了“寫(xiě)在紙上、掛在墻上”的標(biāo)語(yǔ)，并未能有效轉(zhuǎn)化為具有約束力的日常行為規(guī)范。這既與部分鄉(xiāng)規(guī)民約內(nèi)容設(shè)置過(guò)于籠統(tǒng)空泛，不夠貼近村民生活實(shí)際有關(guān)，也與鄉(xiāng)規(guī)民約本身缺乏行之有效的懲罰約束機(jī)制相連。如何提升鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行力，使之轉(zhuǎn)化為村民日常的思想自覺(jué)和行為準(zhǔn)則，是有效發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約功能作用的重要課題。

三、鄉(xiāng)規(guī)民約在基層社會(huì)治理中功能發(fā)揮的對(duì)策建議

完善鄉(xiāng)規(guī)民約在基層社會(huì)治理中功能發(fā)揮，需要從提升鄉(xiāng)規(guī)民約的合法性、提高鄉(xiāng)規(guī)民約的認(rèn)同感、增強(qiáng)鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行力等方面加以著手。

（一）著力提升鄉(xiāng)規(guī)民約的合法性

圍繞提升鄉(xiāng)規(guī)民約的合法性，堅(jiān)持從合法律性與合程序性?xún)煞矫嬷帧Ｒ环矫妫瑘?jiān)持按照合法律性要求，認(rèn)真梳理鄉(xiāng)規(guī)民約的有關(guān)條款。對(duì)現(xiàn)有鄉(xiāng)規(guī)民約的有關(guān)條款進(jìn)行逐條審定，對(duì)涉及到違反相關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)容進(jìn)行及時(shí)修訂、完善，絕不允許出現(xiàn)與法律法規(guī)內(nèi)容、現(xiàn)代法治精神等相違背的條款。另一方面，制定和修改完善鄉(xiāng)規(guī)民約過(guò)程中要強(qiáng)化制度意識(shí)、程序觀念。要堅(jiān)持合程序性要求，在對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的制定修改和完善過(guò)程中嚴(yán)格按照相關(guān)程序規(guī)定要求，絕不允許有私自包辦、替民做主的現(xiàn)象。要通過(guò)村民的積極參與，培育對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的認(rèn)同，進(jìn)而提升鄉(xiāng)規(guī)民約的合法性。

（二）不斷提高鄉(xiāng)規(guī)民約的認(rèn)同感

堅(jiān)持圍繞提高鄉(xiāng)規(guī)民約的認(rèn)同感，一是要在強(qiáng)化參與中提升認(rèn)同感。要更加注重村民參與的積極性發(fā)揮，在鄉(xiāng)規(guī)民約的制定過(guò)程中注重吸納村民積極參與，在鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行過(guò)程中更加注重村民的宣傳教育和組織動(dòng)員，以群眾的有效動(dòng)員和積極參與減少鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行成本。二是要在加強(qiáng)宣傳動(dòng)員中提升認(rèn)同感。要加大鄉(xiāng)規(guī)民約的宣傳力度，建立立體式的宣傳網(wǎng)絡(luò)，著力培育村民對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的認(rèn)知度、理解度、認(rèn)可度，進(jìn)而在日常生活中切實(shí)的遵守和踐行。三是在優(yōu)化內(nèi)容中提升認(rèn)同感。鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容約定真正從農(nóng)民群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)、最直接的利益問(wèn)題出發(fā)精心設(shè)置，在構(gòu)筑利益聯(lián)結(jié)、價(jià)值共識(shí)的基礎(chǔ)上提升對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的認(rèn)同感。

（三）積極增強(qiáng)鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行力

聚焦增強(qiáng)鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行力，一是強(qiáng)化道德監(jiān)督。在鄉(xiāng)村社會(huì)倡導(dǎo)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，培育和形成良好的社會(huì)公德，強(qiáng)化道德的約束力，開(kāi)展鄉(xiāng)規(guī)民約道德評(píng)議活動(dòng)，評(píng)價(jià)一批踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的好典型。二是成立監(jiān)督執(zhí)行組織。以村莊為基礎(chǔ)單位，發(fā)揮村莊新鄉(xiāng)賢的作用，組建成立監(jiān)督執(zhí)行組織，有效監(jiān)督鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行落實(shí)。三是開(kāi)展積極合理的獎(jiǎng)懲。發(fā)揮獎(jiǎng)懲的“指揮棒”作用，通過(guò)合理的獎(jiǎng)懲引導(dǎo)村民認(rèn)真遵守鄉(xiāng)規(guī)民約，合理規(guī)范和約束自身的言行。四是進(jìn)行必要的權(quán)利限制。通過(guò)必要的權(quán)利限制，有效避免鄉(xiāng)規(guī)民約因私利的膨脹而形同虛設(shè)。五是依托法律制裁作為保障。將法治作為鄉(xiāng)規(guī)民約執(zhí)行的強(qiáng)力保障，積極健全法律法規(guī)，為鄉(xiāng)規(guī)民約的有效實(shí)施保駕護(hù)航。

參考文獻(xiàn)

[1] 柯凱鈇，楊軍.鄉(xiāng)規(guī)民約的社會(huì)治理功能研究[J].學(xué)術(shù)論壇，2018（02）：133.

[2] 陳寒非，高其才.鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用實(shí)證研究[J].清華法學(xué)，2018（01）：62-88.

基金項(xiàng)目：文章為創(chuàng)新研究——以“心橋”治理模式為例》的研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：CQDX2019B-055。

作者簡(jiǎn)介：關(guān)慶華（1987- ），男，漢族，政治學(xué)理論碩士，中共重慶市巴南區(qū)委黨校講師，研究方向：基層治理與黨史黨建。