貧困地區(qū)基層財政預算績效管理工作探析

孫世梅

【摘 要】 黨的十九大報告明確指出：“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。建立由事前績效評審、事中績效跟蹤、事后績效評價構成的全過程預算績效管理機制是新時代財政改革的重要任務和主攻方向。

【關鍵詞】 基層財政 預算制度 績效管理

2018年9月1日，中共中央 國務院印發(fā)了《關于全面實施預算績效管理的意見》，要求各地堅持以供給側性改革為主線，創(chuàng)新預算管理方式，更加注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束，力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。全面實施預算績效管理是黨中央、國務院作出的重大戰(zhàn)略部署，是政府治理和預算管理的深刻變革。建立由事前績效評審、事中績效跟蹤、事后績效評價構成的全過程預算績效管理機制是新時代財政改革的重要任務和主攻方向。對于貧困地區(qū)基層財政部門來說，可以說比以往任何一次財政改革都將面臨更大的難度、更多的挑戰(zhàn)，意義也將十分重大。

一、貧困地區(qū)基層財政推進預算績效管理的重要意義

（一）有利于提高財政資源配置效率和使用效益。近幾年，貧困地區(qū)基層財政支出規(guī)模逐年擴大，把有限的財政資金分配好、使用好、達到效益最大化，是當前基層財政迫切需要解決好的問題。預算績效管理是以結果為導向，強調把績效意識滲透到預算編制、執(zhí)行、監(jiān)管的各個環(huán)節(jié)，對績效目標申報、績效運行監(jiān)控、績效監(jiān)督問責等都提出了一系列要求，可以提高財政政策的精準性有效性，更加科學合理地配置財政資源，使有限的財政資金得到最大化利用。

（二）有利于提高預算編制的科學性和規(guī)范性。意識較強，并沒有充分考慮經(jīng)濟社會發(fā)展實際需要和資金相對于績效預算，傳統(tǒng)預算編制的隨意性強，人為因素干擾和長官使用效益，預算編制缺乏科學的依據(jù)支撐。通過開展預算績效管理，構建起“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有應用”的全過程預算績效管理體系和“花錢必問效、無效必問責”的績效問責機制，“倒逼”各預算單位增強責任意識，判斷相關資金配置的合理性，可以顯著地提高預算編制的嚴謹性，進一步增強財政資金的安全性、合規(guī)性和有效性。

（三）有利于提高政府民主決策水平和公共服務供給質量。全面開展預算績效管理是對于政府行政理念的一次變革。全面實施預算績效管理，對績效目標實現(xiàn)程度開展評價，推進績效信息公開，通過第三方評估機構以及民眾參與，為預算管理提供智力支持，從根本上促進政府決策過程中的規(guī)范化，決策形成的民主化，以及決策水平的科學化和部門職責的透明化，才能使基層政府提高行政效率，提升政府效能，用更少的錢，向社會公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務。

二、貧困地區(qū)基層財政推進預算績效管理面臨的主要挑戰(zhàn)

黨中央、國務院高度重視預算績效管理工作。從2003年黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”到目前已有近15年時間。期間，2010年全國財政工作會議明確要求“要完善預算績效管理制度，...，實現(xiàn)全過程預算績效管理”;2011年財政部下發(fā)了《財政部關于推進預算績效管理的指導意見》文件;國務院印發(fā)了《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）提出的“逐步將績效管理范圍覆蓋各級預算單位和所有財政資金”的要求。15年來，全國各地預算績效管理改革逐步推進，深度和廣度逐年擴大。總體上來看，南方發(fā)達省份預算績效管理推進比北方好，富裕地區(qū)比貧困地區(qū)好。主要原因是大部分貧困地區(qū)地域廣，經(jīng)濟、文化差別大，基層財政收入少，主要依靠上級轉移支付過日子，自由財力不足，預算編制不規(guī)范，推進預算績效管理改革面臨的挑戰(zhàn)和困難將更多、更大。

（一）必須要突破現(xiàn)有預算編制格局。目前，貧困地區(qū)政府和部門普遍存在重投入輕管理、重支出輕績效的意識;預算項目固化，長官意識和部門利益左右預算編制，一些領域財政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費的問題較為突出;政府重大政策和項目不進行績效評估就盲目實施，甚至有些項目由于缺乏前期可行性論證，致使項目無法實施的情況也時有發(fā)生，為此突破現(xiàn)有預算編制格局是基層財政部門實施財政支出績效管理的前提。要通過推進預算績效管理，在預算編制、執(zhí)行、結果過程中引入績效理念和績效管理，建立參考財政資金使用績效制定政府公共政策的機制，實現(xiàn)預算績效管理的常態(tài)化、規(guī)范化、制度化，對重大項目全周期進行績效評價，注重成本效益分析，關注支出結果和政策目標實現(xiàn)程度，推動改進預算編制和調整財政政策。

（二）必須要改變轉移支付資金分配方式。目前，中央和省級財政轉移支付制度改革取得了明顯成效。由于貧困地區(qū)地域差異大，轉移支付資金分配、使用、管理方面還存在一些問題。如，有的專項轉移支付未能根據(jù)貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢或扶持領域的內(nèi)外部環(huán)境變化及時做出調整，專項轉移支付項目與基層需求有一定差距，導致基層政府規(guī)劃做的事，無財力支持;而基層不需要的項目，確有大量資金支持。基層在爭取項目資金時，首先想到的是如何先把專項資金要下來，導致盲目編制項目申報上級專項轉移支付資金，項目設計缺乏科學性、條件設計不夠合理，沒有明確的績效目標，只是按上級有關部門項目申報計劃申報項目，致使部分項目資金到位后難以實施，造成資金難以發(fā)揮預期效益。要進一步改進轉移支付資金分配因素、補助條件和標準，對其中目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項目予以整合，盡量控制同一方向或領域的專項數(shù)量，努力擴大貧困地區(qū)基層政府的自由使用權。

（三）必須要充分調動各部門的積極性。推進預算績效管理改革，涉及各級各部門權力利益調整、工作方式轉變。由于各類財政資金全部由各項目單位負責實施，要進行財政支出績效管理，僅靠財政部門單方面是完不成的。基層有些部門缺乏績效管理主體意識，對績效管理重視不夠，對預算的管理主要還停留在“如何要錢、如何花錢和如何完成任務”上，具體工作中存在拖延或者被動應付現(xiàn)象，一些工作浮在面上、流于形式，沒有充分反映項目績效的真實情況。通過實施績效管理，要調動各部門把花錢和辦事緊密結合的積極性主動性，健全完善績效評價機制，促使有關部門拿出更多時間和精力加強政策規(guī)劃和精準編制預算，推動優(yōu)化財政資源配置，提高財政資金使用效益，努力實現(xiàn)少花錢、多辦事、辦好事。

三、貧困地區(qū)基層財政推進預算績效管理的現(xiàn)實途徑

全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措。中央明確要求，各地力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現(xiàn)預算和績效管理一體化。

（一）形成強有力地改革推力。基層黨委、政府要加強對全面實施預算績效管理工作的組織領導，增強把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力。財政部門要做好預算績效管理的總體規(guī)劃和頂層設計，理順工作機制，理清工作思路，明確工作目標，制定具體措施和方案。各預算單位是本部門預算績效管理的主體，要按照財政部門的統(tǒng)一部署，積極推進預算績效管理，切實做好本部門的預算績效管理工作。計劃、審計、監(jiān)察等部門要按照各自工作職能，加強立項審核、監(jiān)督、考核等工作。

（二）健全預算績效管理的“四個”機制。要立足本地實際，本著總結經(jīng)驗、以點帶面、逐步推開的原則，不斷創(chuàng)新工作思路，注重制度體系建設。要著力完善“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理機制推進預算績效管理，建立健全相應的工作機制、運作程序和評價體系，確保預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價、結果應用和問責等各個管理環(huán)節(jié)的工作有序開展。建立健全科學規(guī)范、符合實際的預算績效管理體系，健全預算績效管理運行機制，建立規(guī)范的預算績效管理工作流程，做到分工合理、職責明確、責權對等、簡便易行、規(guī)范高效。要推進預算績效管理信息系統(tǒng)建設，為預算績效管理提供制度和技術支撐。建立以覆蓋一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算為基礎的綜合財政預算機制。

（三）加強宣傳培訓工作。預算績效管理改革涉及面廣、體系繁雜、聯(lián)系緊密。要加強宣傳，積極宣傳預算績效管理理念，培育績效管理文化，增強各部門負責人預算績效意識，為預算績效管理創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境。要切實加強預算績效管理專業(yè)知識培訓，采取集中培訓和網(wǎng)絡學習及“走出去”和“請進來”的方法，增強財政系統(tǒng)和各部門工作人員的業(yè)務素質，提高預算績效管理的工作水平。多渠道引入專家機制、建立預算績效評價專家?guī)臁⑼瑫r誠聘有資質的中介機構參與，促使基層財政部門績效評價工作步入規(guī)范化、評價指標更具科學性、評價結果更具客觀性。

（四）建立監(jiān)督考核體系。基層政府要將預算績效管理工作納入對部門年度工作目標責任制考核范圍，建立財政資金使用管理問責機制和激勵機制，低效問責，高效獎勵，督促部門、單位切實承擔財政資金支出績效管理責任。建立人大、監(jiān)察、財政、審計監(jiān)督聯(lián)動機制，充分發(fā)揮各方監(jiān)督作用，取得監(jiān)督實效。審計部門要加強對本級預算部門的預算績效管理的審計監(jiān)督。監(jiān)察部門要把績效評價結果與行政效能問責相結合，對不能按要求履行預算績效管理職責、財政支出績效達不到預定目標的預算部門及其責任人員實行績效問責。