宅基地三權分置下保障利益和經濟利益的平衡機制

周冠嵐 許雪純 張苒苒 張晨 武澤原

宅基地“三權分置”改革目的是解決宅基地利用效率低下、限制轉讓的制度障礙和提高效率三者之間的矛盾，釋放宅基地活力。宅基地“三權分置”改革的制度困局源于宅基地承載的社會保障功能和經濟價值功能間的沖突加劇保障性和財產性分別表達了資格權和使用權的權利蘊含。改革應當側重宅基地的經濟價值，但也不能忽視宅基地傳統保障功能。在探討改革路徑時，應時刻注意對農戶基本居住權的保障。宅基地改革的最終結果應當是農戶居住利益和財產利益的平衡狀態。宅基地資格權就是實現利益平衡的突破口，應以宅基地資格權為平衡利益的突破點，增強集體組織在使用權流轉環節中的角色扮演，確保宅基地使用權的行使在保障農戶居住權的限度之內。

2018年中央提出實施宅基地“三權分置”改革，要求：“落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。”政策的出臺為實現宅基地流轉，激活宅基地的財產功能提供了指引性思路。制度是多元利益妥協的結果，制度的制定和運行各個環節中均能找到利益博弈的痕跡，利益衡量貫穿始終。如何在滿足宅基地保障性功能的基礎上發揮宅基地財產功能，使農戶既能感知到經濟利益，又不喪失居住利益，值得討論。本文力圖對宅基地承載的保障利益和經濟利益進行法理解讀，探討“三權分置”的制度設計，提出“三權分置”制度，必須基于利益衡量思路，加強資格權的可操作性和村集體的管理權能，實現宅基地的農村人口居住保障功能與土地資產化的流轉及收益功能之間的動態平衡，而不獨傾一端，既實現宅基地經濟價值，又符合宅基地保障功能，進而實現“三權分置”穩中求活的政策目標。

一、宅基地保障功能和經濟價值利用的失衡

宅基地“三權分置”改革的目標是“穩中求活”，“穩”所強調的保障性和“活”指向的財產性分別表達了資格權和使用權的權利蘊含。保障性價值需要通過限制流轉來獲得形式意義上的穩定，但財產性價值只有在自由流轉中方能得到體現，兩者之間存在天然的對立。宅基地“三權分置”改革的主要目的是增強宅基地的經濟價值，但其政策手段必須審慎，切不可偏側一方，忽視了宅基地的保障作用，導致經濟利益和保障利益失衡。比如，宅基地“一戶一宅”指宅基地的私主體是戶，保障每戶農民有一處宅基地。如果現有農戶已經滿足了“一戶一宅”的基礎條件，那么將超出“一戶一宅”范圍外的，或者遠超過個人所占面積的宅基地整治出來，變更為集體經營性建設用地，以實現宅基地的財產性利益并無不可。但是，當農戶本身只有一戶宅基地，沒有逾越“一戶一宅”的要求。此時，若仍以該農戶進城務工甚至已經在城市落戶為由，希望唯一的一處宅基地也發揮經濟價值，甚至強迫農民“上樓”，這必將損害農戶宅基地的居住利益，導致保障利益和經濟利益失衡的局面。

此外，如果片面強調宅基地的財產利益，那么必然導致惡意分離“戶”的解構，從而獲得更多的宅基地配額。戶籍制度是中國家族傳統官方制度化的體現，本身無可非議。在實踐中，為避免能多分安置房而惡意分戶的情況，應當注重保障和經濟利益的平衡，使改革不至淪為利用法律的工具。

2015年1月《中共中央辦公廳和國務院辦公廳關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》指示：“探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地”，文件精神充分表達了黨和國家對宅基地問題的謹慎態度。有學者認為應推行宅基地使用權的有條件對外流轉。甚至提出宅基地使用權流轉的自由流轉是發展市場經濟的必然要求。筆者認為這些建議是純經濟思維的結果，是忽視宅基地制度設置的社會保障功能的結論。有學者認為即使宅基地分配具有身份性和福利性，也只是針對初始取得而言，與流轉中的宅基地取得無關。筆者認為這種觀點也值得商榷。姑且不論法律對宅基地使用權流轉的限制，單就權利設置而言，如果不是因為承載了農戶基本住宅功能，那么宅基地何以成為“宅基地”。

綜上所述，宅基地作為農村土地最為基本的居住保障，應守住其根本價值。宅基地改革不僅要注意到土地經濟上意義的財產功能，更要理解其社會意義上的保障功能。唯有建立在財產功能和經濟功能相得益彰的宅基地改革，方可實現各方利益最大化。

二、實現保障利益和經濟利益平衡的改革路徑

宅基地涉及農民的基本居住權，應當是農村“三塊地”改革中最審慎的部分。實質而言，“三權分置”改革中的“穩中求活”并非要求對“穩”與“活”等量齊觀，而是尋求“穩”與“活”之間的平衡點，最終實現以“穩”促“活”。宅基地的財產價值和保障價值的關系既對立又統一，需要靈活的制度來處理財產性和保障性的矛盾關系帶來的效率與公平、秩序和自由等價值難題。對此，筆者從“三權”角度出發，在已有政策對“三權”規范的基礎上，提出平衡路徑。

（一）進一步完善集體經濟組織的監督管理權

宅基地改革要求落實集體所有權。農村宅基地自身具有面積小、數量多、分散廣的特點，政府不可能掌握農村宅基地需求的完全信息，規劃、計劃的制定難免與實際有出入。最清楚農民宅基地需求的是集體經濟組織。所以，必須將對集體土地的處分權歸還集體經濟組織，真正實現由集體土地所有權人行使土地利用的決策權，自主編制村級集體經濟組織的土地利用規劃，統籌安排本村的土地用途，確定宅基地規模和布局，分配宅基地以及安排存量宅基地的改造和轉用，恢復集體土地所有權人配置和分配宅基地使用權的權利。如此這般方做到“落實集體土地所有權”。

為了平衡保障利益和經濟利益，筆者認為在落實集體土地所有權的過程中，還應進一步加強集體經濟組織的管理權，增加集體組織對宅基地流轉的介入。

1.村集體建立保障農戶利益的長效機制

宅基地改革后，試點地區都制定了特色鮮明的宅基地退出模式，如上海市的宅基地置換模式、浙江嘉興的“兩分兩換”模式、天津市的“宅基地換房”模式和重慶的“地票”模式等。這些政策都有助于流轉宅基地、實現宅基地經濟價值，但都缺少對農民利益的兜底保障。村集體將退出的宅基地集中起來后，除了與公司合作經營，發展當地特色產業，還應該制定保障農戶利益的長效機制。即使農戶退出宅基地、落戶城鎮，也不意味著其“永久”不可逆地離開農村。倘若該農戶在城鎮生活遭遇阻礙，村集體應當提供一套完整而長久的方案，讓宅基地的保障性功能適時的發揮作用，使需要返回農村的農戶不至流離失所。所以，試點地區應盡量考慮到退地農民進城可能遇挫的情況，制訂相關些保障政策，建立理想的長效機制。有條件的經濟組織可以借鑒西方國家實行的“職業農民退休制度”，或是我國臺灣地區發放的“老農津貼”。為農民尤其是老年農民提供更多層次、更寬領域、更高水平的社會保障。這樣，不僅可以在一定程度上實現宅基地的保障功能，還可以消除退地農民的后顧之憂，為宅基地退出營造良好的宏觀環境。

2.利用集體資金彌補宅基地保障功能

隨著宅基地的陸續流轉，“一戶多宅”的宅基地資格權人和通過宅基地流轉獲得使用權的社會主體都會向村集體繳納宅基地有償使用費，村集體會變得相對富有。在此過程中，應通過諸如完善財務管理制度，成立村務監督小組，定期公開財務收支等一系列措施加強村級財務監管，確保村集體的資產安全。可以建立本集體農民的的社會保障賬戶，作為農民養老保障統籌資金的來源，當已失去宅基地使用權的出現發生意外情況，迫切需要保障生存的宅基地，但又苦于宅基地使用人的利益也需要保障，無法收回轉讓合同時，集體資金可暫時扮演保障角色，保障農戶的利益。

（二）進一步增強資格權人權益的可操作性

為了實現保障利益和經濟利益的平衡，立法理念和制度設計應積極回應宅基地改革中“保障農戶資格權”的制度要求，以農戶資格權利的落實和保障來實現宅基地的社會保障功能，而非一味著眼于宅基地流轉的身份限制和地區限制，從而既維護宅基地的保障利益，又為宅基地的經濟屬性謀求更大的制度空間。

確保資格權的可操作性，農戶的基本權利才真正得到保障。從法理邏輯上講，資格權在“三權分置”中的角色地位在于保障集體權益回歸為成員利益，同時讓沒有身份限制的社會主體有利用宅基地的機會。以設定的農民身份為嚴格依據的宅基地確權登記，可以使宅基地資格權獲得合法來源渠道，由此擁有保障農民居住權的身份。但由于一些試點縣的房屋轉讓或出租并沒有設置使用年限，導致在宅基地出讓后，宅基地使用權類似“二權分置”中的使用權，資格權難以體現。所以，宅基地使用權連同地上房屋及其他設施就必須有年限限制，建議由法律或在宅基地使用權證上直接規定使用權期限，房屋出租或出讓年限不能超過宅基地使用權年限。具體設置多少年限為合適，考慮到農戶有相對較短回收預期，承租人有相對較長的使用期限，出租年限最好不要超過20年。同時，對于轉讓情形，建議都應有年限規定，轉讓年限最好要超過70年（按城鎮住宅土地使用年限）。此外，資格權本身作為身份性權利，還需要有明確法律規定，并予以細化。細化宅基地資格權有助于主動落實宅基地集體所有權的制度價值，既賦予宅基地使用權進一步獲得財產性的權利性質的正當性，又化作制度標尺，衡量并控制使用權變化趨勢的合理限度。正是基于此，在宅基地資格權和宅基地使用權之間的權利關系架構中，才能既實現宅基地使用權的“去身份化”、“財產化”和“完全用益物權化”，又可避免以宅基地使用權為制度轉軸所可能造成的宅基地“三權分置”改革的“物權路徑依賴”風險 。

三、結語

宅基地制度既有歷史的包袱，又有現實的沉重;既有財產權利的要素，亦有身份權利的考量。既不可繼續禁止流轉，亦不可完全放開而任由資本在宅基地市場“馳騁”，而應尋求二者之間的平衡。只有村民對未來的經濟利益和居住保障的期待能夠得到滿足，他們才有可能積極參與宅基地流轉。因此，應承認并探索村集體在改革中的管理作用和宅基地使用權的回復路徑。以“權益保障”與“資源集約”為原則，以資格權為改革突破口，以經濟價值利用為目的，對宅基地使用權功能定位進行體系化反思和制度突圍及理性重構。（作者單位：南京農業大學）