社會組織參與阜陽市農村社區微治理的困境與對策研究

殷成龍?楊曉輝

內容摘要 社會組織在參與阜陽市農村社區微治理的過程中，既滿足了阜陽市農村社區居民多層次的美好生活需要，擴大了其社會影響力，又豐富了參與經驗、提升了專業化水平，但同時也面臨制度政策法規供給不足、資金和人才匱乏、自身建設不力、主體認可度不高等多重困境。鑒于此，課題組認為：可以通過加強黨的領導、加大政府支持力度、加深主體交流合作、強化自身建設等途徑，以不斷規范和促進社會組織參與阜陽農村社區微治理。

關鍵詞 社會組織 參與 農村社區 微治理

1 引言

農村社區治理中的問題僅靠鄉鎮政府無法全部解決，需要社會力量的廣泛參與來發揮作用。社會組織參與農村社區微治理是指社會組織作為微治理重要參與主體為農村社區居民提供個性化服務的一種有效治理方式。它是完善國家基層治理體系、提高農村社區治理能力的關鍵，更是實施鄉村振興戰略的內在要求。

2 社會組織參與阜陽市農村社區微治理現狀

黨的十八屆三中全會明確了全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化;黨的十九大提出，打造共建共治共享的社會治理格局，加強社會治理制度建設，加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。早在2014年，阜陽市委辦公室、市政府辦公室就出臺了《關于進一步加強農村社區的實施意見》，明確提出到2020年，基本實現農村社區全覆蓋，農村新型管理體系逐步形成。要在阜陽農村社區實現這些目標，離不開社會組織——農村社區治理重要主體的參與及發揮作用。近年來，更多的社會組織融入阜陽市農村社區微治理中，根據自身的資源優勢為阜陽市農村社區居民提供個性化專業化的服務[1]。社會組織參與阜陽市農村社區微治理不僅能滿足阜陽市農村社區居民的美好生活需求，在一定程度上也能彌補阜陽市鄉鎮政府管理職能的缺憾，同時檢驗了阜陽市社會組織的治理水平、豐富了它們自身的參與經驗，在阜陽市農村社區各方參與主體中獲得良好的反響。

根據安徽省社會組織信息平臺顯示：截至2020年1月，阜陽市社會組織總數2378個，社會團體833個，社會服務機構1537個，基金會8個，其中，市級以下社會組織1805個，社會團體521個，社會服務機構1284個。這些社會組織或多或少都參與到阜陽市農村社區微治理中，尤其是市級以下社會組織和備案的農村社區社會組織全部參與到所在領域阜陽市農村社區微治理進程中。它們為農村社區居民提供了諸如養老、扶貧、文化娛樂、健康醫療、心理咨詢、法律援助等個性化專業化服務，承擔了阜陽市農村社區居民對美好生活的大部分個性化需要服務職能[2]。

3 社會組織參與阜陽市農村社區微治理的困境

雖然社會組織在參與阜陽市農村社區治理進程中其作用初現，但社會組織在參與阜陽市農村社區微治理中要想更好發揮作用還面臨如下困境。

3.1 政策和法規供給不足

黨的十八屆三中全會明確全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。黨的十九大提出，打造共建共治共享的社會治理格局，加強社會治理制度建設，加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，但這些政策如何落實卻沒有具體可遵循的實施細則。比如，在資金支持方面，《中華人民共和國政府采購法》明確購買公共服務是政府支持社會組織發展的主要方式，但法規并未將政府購買社會組織服務納入其中。社會組織在獲得政治合法性方面，現行的依據有《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》，它們明確社會組織需接受業務主管部門和登記管理部門的雙重領導，這就造成社會組織取得合法地位的準入門檻過高，取得合法地位的人力成本和物力成本過大，也間接導致一些社會組織很難獲得必須的各項資源支持[3]。

3.2 資金和人才匱乏

阜陽市社會組織的資金來源主要來自自身服務報酬和民間捐助，來自政府購買服務的資金只占少一部分，民間捐助的金額很大程度上決定于資助方的意愿和經濟實力。阜陽市社會組織的捐助主體是阜陽本土的國營和民營企業，但它們捐助能力有限，導致阜陽市大多數社會組織的收入難以維持其日常運轉，也間接導致阜陽市社會組織很難留住人才。阜陽市很多社會組織無專職人員，其成員大多是兼職，而且一個工作人員身兼多個崗位職責，在有限的時間和精力下，要直面許多工作。與之形成鮮明對比的是，他們各方面的待遇少到幾乎可以忽略不計。這就造成阜陽市社會組織人員流動性極大，隊伍不穩定[4]。而離開了專業人才的支撐，阜陽市社會組織大多呈現專業性不高、活力不足的狀況，這就造成了這些社會組織及其開展的工作對阜陽市農村社區居民吸引力偏低，從而降低了社會組織參與阜陽市農村社區微治理的能動性和阜陽市農村社區居民參與社會組織開展工作的積極性。

3.3 自身建設不力

在阜陽市民政部門和各社會組織業務主管部門監管和培育下，阜陽市社會組織的運行總體狀況良好，但部分阜陽市社會組織仍面臨內部自律機制不全。根據現行政策要求，阜陽市民政部門在注冊審批環節對社會組織的把關較嚴，但在日常監管環節則過于寬松。這也間接導致部分阜陽市社會組織內部規章制度和實施細則不健全，即便部分阜陽市社會組織建立了相關制度和實施細則，但在執行時卻不能嚴格按章辦事，造成其內部管理失序，執行力偏弱。同時，部分社會組織負責人在上級考核過程中，存在虛報成績現象。這種現狀造成社會組織在阜陽市農村社區居民中公信力不足，得不到阜陽市農村社區居民的更多信賴和支持，從而導致它們很難有效調動社會各方資源，募集更多資金，推進自身參與阜陽市農村社區微治理進程[5～7]。

3.4 主體認可度不高

受阜陽市農村社區經濟社會發展水平不高等因素制約，阜陽市農村社區居民關注點更多地放在自身的美好生活需要上，對社會組織參與阜陽市農村社區微治理相關情況關注不多。阜陽市農村社區居委會和居民對社會組織的認可度不高主要表現在：

（1）對社會組織的職責范圍不明白。阜陽市農村社區居委會和社區居民對參與社區微治理的社會組織的組織結構、體制機制、服務內容和方法等不清楚，只是被動地接受各類社會組織提供的各類服務。

（2）對社會組織的主體地位不認同。阜陽市農村社區居委會和社區居民往往只關心社會組織能給自身帶來多少實實在在的好處，尤其是資金和實物方面，但它們又認為阜陽市農村社區治理主體是社區居委會，社會組織只是偶然性幫助社區居委會開展工作的第三方組織，它們只提供無償的志愿者服務，并不是社區治理的主體，因而它們認為社會組織不具有參與社區治理事務的相關權利[8]。

4 社會組織參與阜陽市農村社區微治理對策建議

與發達國家和經濟發達地區相比，阜陽市在經濟社會發展水平、基礎設施建設、公共服務供給等方面存在的巨大差距，客觀上決定了社會組織參與阜陽市農村社區微治理的情況及應對策略也必然有較大差異，本課題組認為，可以從如下幾方面提升社會組織參與阜陽市農村社區微治理的能力。

4.1 加強黨的指導

黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。黨的領導當然不能缺席社會組織參與阜陽市農村社區微治理進程。鄉鎮黨委要領航社會組織參與阜陽市農村社區微治理進程。

（1）鄉鎮黨委可以指導農村社區黨組織領導班子吸納社會組織負責人加入，這樣既可以引導、規范和調動社會組織參與阜陽市農村社區微治理的積極性和主動性，又可以促使社會組織積極參與配合農村社區黨建工作。

（2）鄉鎮黨委要加大對社會組織黨建工作的支持力度，比如，劃撥一定的黨建專項經費用于社會組織黨的建設，以彌補社會組織黨建日常開銷虧空;思想政治上派遣社會組織兼職黨建指導員，以指導社會組織規范化開展黨的建設和合法有序參與阜陽市農村社區微治理[9]。

（3）鄉鎮黨委要加大對社會組織黨員特別是黨組織負責人培訓力度，通過培訓，教育社會組織黨員特別是黨組織負責人樹牢宗旨意識，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，促使其在社會組織內部切實發揮先鋒模范作用，在服務阜陽市農村社區居民、參與阜陽農村社區微治理進程中彰顯黨員本色，助力黨群關系進一步優化，阜陽市農村社區微治理走向善治新境界。

4.2 加大政府支持力度

政府是阜陽市農村社區微治理的重要主體，社會組織參與阜陽市農村社區微治理離不開各級政府的支持。

（1）轉變政府觀念。改變政府包攬農村社區事務的習慣做法，應把社會組織看成是政府共同治理農村社區的伙伴而不是被管理者，推動社會組織參與阜陽市農村社區微治理，發揮社會組織在阜陽市農村社區微治理中的積極作用。

（2）完善相關政策機制。制定符合阜陽市情的社會組織參與阜陽農村社區微治理的政策法規，為社會組織參與阜陽市農村社區微治理提供政策激勵和法規保障。根據社會組織發展狀況，制定相應的人才引進、資格認定、福利保障等政策，不斷提升社會組織的專業化和職業化水平[10];完善政府獎勵和資助政策，設立扶持社會組織開展活動的專項資金，鼓勵和支持社會組織參與阜陽市農村社區微治理進程中來;完善政府購買社會組織服務的機制，研究制定可操作性政府購買社會組織服務機制，政府以購買的方式引導社會組織為阜陽市農村社區微治理提供更多的優質服務，滿足阜陽市農村社區居民個性化美好生活需要。

4.3 加深主體交流合作

把社會組織引入農村社區微治理，將二者的優勢有效結合起來，落實社會組織創新發展的農村社區治理理念，打造出一個“鄉鎮政府主導、社會組織配合、黨員率先垂范、群眾積極參與”的新型農村社區微治理局面。

（1）鄉鎮政府在嚴監管的同時，還應重培育。鄉鎮政府負責供給資金和政策，社會組織負責整合社會資源，供給個性化專業服務，力爭在微治理過程中，鄉鎮政府與社會組織相互監督，并實現功能互補。

（2）社區居委會可以主動邀請社會組織負責人和成員參與它們相關農村社區重大事務會議，通過深度交流，達到集思廣益的目標。

（3）不同的社會組織也可以在參與阜陽市農村社區微治理進程中進行交流合作，實現資源共享、相互學習、共同進步。

（4）社會組織應深入阜陽市農村社區居民中，廣泛開展訪談及調查研究，既能掌握阜陽市農村社區第一手資料，又加深了與農村社區居民的相互理解，更有利于社會組織更好地參與阜陽市農村社區微治理進程中。

4.4 強化自身能力建設

要提高社會組織參與阜陽市農村社區微治理的能力，就要結合阜陽市經濟社會發展水平、文化背景、政治傳統等，強化社會組織自身能力建設。

（1）完善社會組織規章制度。建立包括志愿者管理制度和社會組織獎懲評估機制等制度機制，并在社會組織內部做到令行禁止，確保社會組織正常運轉，以完成其既定的目標和使命。

（2）提升微治理能力。根據社會組織類型和服務對象，設計崗位及職責，根據崗位及職責招聘專業人才，建設專業隊伍，并加強對社會組織成員專業培訓力度，并形成機制。

（3）明確社會組織職責定位。根據社會組織的性質確定其職責，再根據職責明確定位。在此基礎上，社會組織參與阜陽市農村社區微治理進程時，既要充分發揮自身作用，又要做到“到位不越位，幫忙不添亂”，以更好地完成自己的使命。

（第一作者系中共阜陽市潁州區委黨校 講師）

（本文由2019年安徽省黨校（行政學院）系統重點課題《社會組織參與阜陽市農村社區微治理的困境與對策研究》（立項號：QS2019113）支持）

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