疫情背景下城市健康安全應(yīng)急策略探討

奚慧建

【摘要】由武漢爆發(fā)并蔓延的新冠肺炎疫情，對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成了嚴(yán)重影響。針對(duì)本次疫情“蔓延快、涉面廣、防控難”的現(xiàn)象，文章從城市規(guī)劃視角反思，分析現(xiàn)階段城市快速發(fā)展、傳統(tǒng)規(guī)劃模式、城市治理等方面存在的短板，并探討城市規(guī)劃在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件方面的策略，以期對(duì)未來(lái)城市健康安全建設(shè)提供一定的參考。

【關(guān)鍵詞】公共衛(wèi)生事件;城市規(guī)劃;健康安全;城市治理

庚子新春，一場(chǎng)突如其來(lái)的“新冠”疫情由武漢爆發(fā)，席卷全國(guó)并波及全球，造成城市“封城”、居民宅家、企業(yè)推遲復(fù)工、學(xué)校延遲開(kāi)學(xué)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)、人民生活遭受前所未有的嚴(yán)重影響。盡管自“非典”以來(lái)，國(guó)家建立了一系列應(yīng)急響應(yīng)措施，但在此次疫情中也暴露出我國(guó)城市在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件中存在的問(wèn)題。

1、城市高速發(fā)展帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)

1.1快速城鎮(zhèn)化加劇城市人口集聚和空間擴(kuò)張

在新型城鎮(zhèn)化背景下，我國(guó)城鎮(zhèn)人口規(guī)?？焖倥蛎?，形成了城市集群化發(fā)展模式，構(gòu)筑了職能互補(bǔ)、分工協(xié)作的區(qū)域新格局;帶來(lái)了各城市間、城市內(nèi)部各組團(tuán)間高頻率的人口流動(dòng);同時(shí)，城市空間的擴(kuò)張和高強(qiáng)度建設(shè)，形成了大面積高密度蔓延的城市基質(zhì)。這些都加大了疫情的傳染風(fēng)險(xiǎn)和防范難度。

1.2高質(zhì)量的交通設(shè)施增強(qiáng)可達(dá)性和流動(dòng)性

隨著高鐵、機(jī)場(chǎng)、高速公路、城際軌道等基礎(chǔ)交通設(shè)施的不斷完善，以及居民私家車(chē)保有量的不斷增加，大幅提高了時(shí)空可達(dá)性和出行機(jī)動(dòng)性。但也促成了大規(guī)模、跨區(qū)域且高強(qiáng)度的人口和要素流動(dòng)，對(duì)疫情防控造成極大的壓力和不確定性。

1.3城市公共衛(wèi)生領(lǐng)域歷史欠賬較多

長(zhǎng)期以來(lái)，城市建設(shè)過(guò)度追求效益和產(chǎn)出，對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的偶然性重視不足，導(dǎo)致在相關(guān)設(shè)施配置方面投入較少，致使疫情爆發(fā)時(shí)，能夠診療收治的醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量和規(guī)模嚴(yán)重不足，基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)無(wú)法發(fā)揮“守門(mén)員”作用。

1.4城市治理經(jīng)驗(yàn)和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制存在不足

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放40年的飆車(chē)式發(fā)展，我國(guó)很多城市的規(guī)模和體量在較短時(shí)間內(nèi)取得跨越式發(fā)展，客觀上決定了我國(guó)大城市治理經(jīng)驗(yàn)的不足。武漢的城市治理能力在國(guó)內(nèi)尚屬前列，但其糟糕的防疫舉措，暴露出我國(guó)很多城市普遍的治理短板：缺乏維持城市正常秩序的成熟預(yù)案、缺少協(xié)調(diào)多部門(mén)有序運(yùn)作的響應(yīng)機(jī)制、醫(yī)療服務(wù)應(yīng)急能力不足等。

1.5生活水平的提高促進(jìn)居民日常休閑與交往

隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)水平的提高，休閑旅游、文化娛樂(lè)越來(lái)越成為國(guó)民生活的必需品。居民的交往與流動(dòng)更加頻繁，也為疫情的擴(kuò)散創(chuàng)造了客觀條件。

2、傳統(tǒng)規(guī)劃模式存在的局限性

2.1規(guī)劃編制受各利益主體牽制較多

規(guī)劃編制受“資本”和“權(quán)力”的影響，往往被經(jīng)濟(jì)利益主導(dǎo)作為實(shí)用主義的管理工具，形成了一種“命令--服從”的關(guān)系，導(dǎo)致城市規(guī)劃極易偏離“以人民為中心”的宗旨。

2.2傳統(tǒng)規(guī)劃模式局限于土地空間利用

傳統(tǒng)規(guī)劃側(cè)重于功能與土地利用為導(dǎo)向，單一空間思維不僅忽視了城市“易致病空間”，而且也忽略了不同人群實(shí)際活動(dòng)特征與使用需求，尤其忽視了“易致病人群”的特殊性。[1]

2.3城市規(guī)劃與公共衛(wèi)生學(xué)科融合不足

大城市優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源集中，具有較強(qiáng)的區(qū)域輻射效應(yīng)，造成本就緊張的醫(yī)療資源雪上加霜。究其原因，在于規(guī)劃編制中“千人指標(biāo)”和“服務(wù)半徑”的弊端;以及兩學(xué)科交叉合作的深度不足，導(dǎo)致發(fā)展需求和前沿理念尚未較好融合。

2.4新的規(guī)劃技術(shù)和理念應(yīng)用較少

基于大數(shù)據(jù)、信息化的新型規(guī)劃技術(shù)手段，以及城市健康相關(guān)前沿理念探究較少;部分新型技術(shù)也局限于少量規(guī)劃研究者，尚未成為一線規(guī)劃師的常態(tài)化使用工具。

3、城市健康安全應(yīng)急策略建議

3.1營(yíng)建健康安全的城市發(fā)展規(guī)模和區(qū)域聯(lián)防機(jī)制

建議積極發(fā)展衛(wèi)星城，推廣組團(tuán)式城市布局，用以疏解特大城市的人口規(guī)模和交通壓力;并在都市圈城市合作機(jī)制中，建立有效的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在一定程度上可以降低防控壓力、防止意外擴(kuò)張。

3.2構(gòu)建“平戰(zhàn)結(jié)合”的城市應(yīng)急保障體系

3.2.1加快建設(shè)安全應(yīng)急保障機(jī)制

將應(yīng)急保障體系建設(shè)納入到政府的考評(píng)體系，確保各類(lèi)設(shè)施建設(shè)到位。完善應(yīng)急保障的預(yù)防、動(dòng)員、評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)和修復(fù)機(jī)制。制定城市應(yīng)急預(yù)案，包括：隔離、疏散及物資配送體系規(guī)劃，組建災(zāi)害防救組織和志愿者隊(duì)伍等。

3.2.2補(bǔ)充和完善國(guó)土空間規(guī)劃

在空間規(guī)劃編制中，要充分考慮各種極限風(fēng)險(xiǎn)情景，保障城鄉(xiāng)空間健康、安全和韌性;增加針對(duì)公共衛(wèi)生事件的防疫規(guī)劃專(zhuān)篇，并積極探索城市健康安全建設(shè)的相關(guān)策略，引導(dǎo)城市形成綠色健康的生產(chǎn)生活方式。

3.2.3多源“儲(chǔ)備”應(yīng)急防疫設(shè)施

定點(diǎn)應(yīng)急醫(yī)療設(shè)施：在現(xiàn)行醫(yī)療衛(wèi)生體系基礎(chǔ)上，實(shí)行“平戰(zhàn)結(jié)合”模式，即：在未發(fā)生疫情時(shí)，作為應(yīng)急“儲(chǔ)備”的醫(yī)療機(jī)構(gòu)以自身為單位，平時(shí)進(jìn)行人員訓(xùn)練、物資儲(chǔ)備以及提供醫(yī)療服務(wù)。當(dāng)發(fā)生重大“疫情戰(zhàn)”時(shí)，即刻轉(zhuǎn)為“現(xiàn)役”醫(yī)院。[2]

戰(zhàn)略留白空間：規(guī)劃要建立戰(zhàn)略留白機(jī)制，既為當(dāng)前無(wú)法明確的重大城市事件和項(xiàng)目預(yù)留彈性空間;又可應(yīng)對(duì)不時(shí)之需，為城市安排應(yīng)急避災(zāi)設(shè)施。

其它應(yīng)急空間：在設(shè)計(jì)時(shí)就要求大型公共建筑，如：體育館、展覽館、學(xué)校等，應(yīng)兼顧自身使用功能和改裝為隔離病房的能力，從而提升特殊時(shí)期的應(yīng)急救援效率，也避免重復(fù)建設(shè)。

3.2.4加強(qiáng)安全應(yīng)急宣傳和教育

加強(qiáng)重大安全事件的防控意識(shí)、公共衛(wèi)生意識(shí)、應(yīng)急處理能力、自救互救技能等的宣傳和教育，將其作為常態(tài)化教育培訓(xùn)的內(nèi)容。

3.3搭建融合“健康+空間”的城市智慧健康平臺(tái)

基于共享分析數(shù)據(jù)，建立“公共健康+空間規(guī)劃”的動(dòng)態(tài)交互信息平臺(tái)，關(guān)聯(lián)城市居民健康狀況與城市空間分布情況[3]。有利于指導(dǎo)疫情期間基本物資的空間流通配送;科學(xué)布局應(yīng)急救治醫(yī)療體系，避免患者“醫(yī)療擠兌”;精準(zhǔn)定位疫情分布，合理劃定疫區(qū)等級(jí)和社區(qū)防控布點(diǎn)。實(shí)時(shí)公開(kāi)信息發(fā)布，降低社會(huì)恐慌、避免“蝴蝶效應(yīng)”。

3.4提升面向健康防護(hù)的基層社區(qū)治理能力

基層社區(qū)是城市治理的基本單位，要抓住“十五分鐘生活圈”建設(shè)的契機(jī)，強(qiáng)化基層在醫(yī)療基礎(chǔ)環(huán)節(jié)的能力水平，實(shí)現(xiàn)社區(qū)分散診斷與醫(yī)院集中治療的適當(dāng)分離。充分發(fā)揮基層社區(qū)的動(dòng)員能力，實(shí)施群防群治、聯(lián)防聯(lián)控，網(wǎng)格化管理，廣泛動(dòng)員群眾自我防護(hù)。

3.5完善相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)

結(jié)合不同城市特點(diǎn)，分類(lèi)研究醫(yī)療設(shè)施、應(yīng)急設(shè)施的配建標(biāo)準(zhǔn)，并出臺(tái)相關(guān)技術(shù)規(guī)范。加強(qiáng)對(duì)城市集中動(dòng)物交易、宰殺場(chǎng)所的選址論證，設(shè)定鄰避要求、衛(wèi)生隔離等管控標(biāo)準(zhǔn)，并頒布相應(yīng)法律法規(guī)。

結(jié)語(yǔ)：

縱觀歷史，每一場(chǎng)重大事件都將推動(dòng)城市治理的革新。作為規(guī)劃從業(yè)者，“我們無(wú)法預(yù)知未來(lái)，但可以準(zhǔn)備未來(lái)”，要深刻總結(jié)這次疫情的教訓(xùn)，為未來(lái)“健康城市”的規(guī)劃和建設(shè)貢獻(xiàn)力量。

參考文獻(xiàn)：

[1]李煜.城市易致病空間理論[M].中國(guó)建筑工業(yè)出版社，北京，2016.

[2]朱京海.公共安全導(dǎo)向的國(guó)土空間規(guī)劃本源思考.中國(guó)城市規(guī)劃微信號(hào).2020-02-03.

[3]雷誠(chéng).直面“新冠”疫情的城市規(guī)劃反思.中國(guó)城市規(guī)劃微信號(hào).2020-02-07.