監察新體制的運行程序及其成果思考

陳孜劼 魏金晨 李嵐馨 張晶

摘 要：雖然現存監察制度在監察范圍、管轄、懲罰機制、從寬建議制度方面有明顯的創新，但在實際運行中不能完全適應我國社會主義社會的發展需要，在立案標準、啟動程序、證據調集、律師介入、人權保障等方面的模糊與矛盾之處有必要提出新的解決方案。

關鍵詞：監察體制改革;證據合法;權利救濟

一、我國監察新體制的確立和推行成效

（一）監察體制的確立

2016年10月27日，十八屆六中全會公報中首次公布了監察機關與政府、司法機關的的并列地位;2016年11月7日，中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，在這些地區首先實行監察改革新方案并由各級省（市）人民代表大會成立各級監察委員會，原本隸屬于檢察機關的反貪等部門轉隸于監察委員會。十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監察法》（以下稱《監察法》），這標志著新的監察體制確立。

從法律地位來看，新設立的監察委員會改變了“一府兩院”的傳統格局，它是一種新型的國家機關，屬于一種政治機關。依照《國家監察法》及相關法律法規的規定獨立行使監察職權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉，以實現其獨立性、高效性、權威性。

（二）監察體制改革以來取得的成效

2018年3月23日，國家監察委員會正式揭牌。至此，國家、省、市、縣四級監察委員會全部組建產生，標志著國家監察體制改革由試點邁入全面深化新階段。

一年來，國家、省、市、縣四級監察委員會完成組建和人員轉隸，共劃轉編制6.1萬個、轉隸干部4.5萬人;

一年來，全國紀檢監察機關共立案63.8萬件，處分62.1萬人，均創紀律檢查機關恢復重建40年來的最高值;

一年來，中央紀委國家監委調整派駐機構設置，統一設立46家派駐紀檢監察組監督中央一級黨和國家機關129家單位。各地全面推動實現監察全覆蓋，切實加強對所有行使公權力的公職人員的監督。

二、監察機關運行的程序

2017年，中國共產黨十九大進一步明確提出“深化標本兼治，保證干部清正、政府清廉、政治清明”，“加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子”，標志著中國進入腐敗治理的新時期。但在現代化建設的新時期，一味地墨守成規將會難以適應層出不窮的新形式的反腐敗問題，反腐敗斗爭阻力重重。因此，要改變反腐范圍窄、力度輕、效果弱、難以根治的現狀，從制度理論上分析必不可少。監察機關運行程序必須經過以下四個階段：

（一）依職權或者以接受報案的形式受理案件。監察機關雖然可以依職權展開調查、審理、處置，但是存在于其監察對象的各種弊病往往呈現出隱蔽性、多樣性等特點，所以監察機關依然需要通過報案或舉報發現已經存在的腐敗問題。

（二）對于事實不清、涉及范圍廣泛的問題先行偵查、研究。監察機關對于發現的問題線索首先進行調查核實并提出初步的監察建議，在涉及違法和嚴重的職務犯罪時通報相關組織并向社會公布。

（三）對事實清楚違法或犯罪案件的處理。調查人員采取訊問、詢問、留置、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查等調查措施。

（四）對涉案財務、移交案件的處理根據調查結果，對違法取得的財物，依法予以沒收、追繳或者責令退賠;對涉嫌犯罪取得的財物，應當隨案移送人民檢察院。對監察機關移送的案件，人民檢察院依照《中華人民共和國刑事訴訟法》對被調查人采取強制措施。人民檢察院經審查，認為犯罪事實已經查清，證據確實、充分，依法應當追究刑事責任的，應當作出起訴決定。在調查取證后，對于違法犯罪人員確要承擔法律責任的，由檢察院提起公訴，由法院進行審判。

三、監察的內容

（一）監察范圍的變化

監察范圍的變化主要體現在監察職能擴張與監察對象的范圍擴大兩個方面。

監察職能擴張體現在保留原有行政監察部門和預防腐敗部門職能的情況下，整合和承接檢察院反貪、反瀆和預防職務犯罪的職能，構建獨立和集中行使監督權、調查權、處置權的反腐敗國家機構。

對象范圍的擴大體現在原職務犯罪查處對象是國家工作人員或國家機關工作人員，其范圍相對較窄。而監察法調整的主體范圍相對更加寬泛，即對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。

（二）管轄規定改變

改革前，刑訴法對職務犯罪偵查是實行地域管轄+級別管轄的原則?，F行監察法是“按照管理權限管轄”。另外，如果當事人既涉嫌職務犯罪又涉嫌非職務犯罪，改革前是從罪就主罪的原則。而監察法實施后，“被調查人既涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應當由監察機關為主調查，其他機關予以協助?！?/p>

（三）監察懲罰機制改革

現有的監察體制在懲罰措施方面主要是“以罰代防”，反腐的重點在于事后處罰，對違規違紀的國家工作人員采取嚴厲地刑罰措施，缺少的是事先預防，難以從源頭上制止腐敗的產生，這樣的做法很難挽回已經產生的損失和惡劣的社會影響，收效較差。因此需要嚴密的制度體系。一是規定監察機關在調查職務違法和職務犯罪時，可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定等措施。二是被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪，監察機關已經掌握其部分違法犯罪事實及證據，仍有重要問題需要進一步調查，并有涉及案情重大、復雜，可能逃跑、自殺，可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據等情形之一的，經監察機關依法審批，可以將其留置在特定場所。

（四）增設新權力---從寬建議權

監察委員會有從寬建議權，這是以前偵查機關不具有的權力。從寬建議不是無限制的寬宥，而是需要一定的約束：一是本級監察機關集體研究;二是上級監察機關批準。

根據監察法第三十一條、第三十二條的規定，從寬條件比自首、立功認定標準要低，但前提必須是調查機關認可，實踐中會出現因職務違法到案的被調查人喪失了“自動投案”認定自首的機會，或者僅僅揭發他人違法，都給予了考慮。在今后實踐中，監察機關已經作出從寬建議的，是否還可以依據刑法認定自首、立功等法定情節或退贓等酌定情節并在量刑中考慮的，還需進一步摸索。

四、調查問卷結果分析與思考

（一）實施調查問卷的原因和主要調查問卷的目的

目前，監察法在學理上和制度設計上創新和突破;然而，是否與社會相契合，只有人民擁有最大的發言權，監察機關的執行力度和執行效果如何，是課題組本次調查問卷的主要目的。

課題組借助問卷星等專業平臺進行了相關的問卷調研，希望籍此了解社會大眾對該法律制度的知悉程度，對其機構設置、職責范圍的認知及實施成效進行評估，較為全面地評價監察法對當下社會生活的影響。

（二）調查問卷反饋

監察制度的實施是關乎國計民生的大事，為了使新生的監察制度與傳統的行政制度、司法制度更好地融合，避免出現不同制度在管轄和執行方面的重復、矛盾甚至是沖突，文章進行了調研。

問卷主要目的調查國家機關工作人員和事業單位工作人員，因為此兩類人員監察制度直接監督的對象之一，設立監察制度的目的正是為了防止他們權力過大而給予必要的限制，所以他們對于監察體制改革的體會是最直接的，也最具有代表性。這種反向評價的方式使監督主體與監督對象的聯系更加密切，更能體現監察的效果如何。

據調查，有56.14%的人是通過多媒體形式得知監察新體制，說明監察法、監察制度的改革引發了全社會廣泛的關注，并通過新聞、媒體的傳播深入人心，具有廣泛的社會基礎。7.02%的人主動研究了解，說明大多數人們對于監察制度的新嘗試還抱有觀望的態度，認為事不關己，從而阻礙他們進行深入研究。

在填寫調查問卷的人中只有5%的人能夠正確的判斷監察委員會的性質。說明傳統的國家機關體制觀念根深蒂固，新產生的監察委員會在整合行政機關和司法機關職能的同時并沒有明確的展示出自己獨有的特色，容易使群眾產生混淆。對此，如何正確把握監察委員會的地位和職責，在法律規定的范圍內有效發揮監察職能不越權、不濫用權力，值得深入思考。

關于法律成效問題，我們發現，大部分的人對于監察法的實施和成效表示了支持，然而，針對律師介入這方面而言，在監察過程中，律師不能介入，被審查人員的權利得不到保障，監察人員的行為難以受到監督，因此，如何保障被審查人員的權利，如何監督監察人員的行為，對于監督和救濟如何解決，存在問題。

五、對現行監察制度不足的思考

根據前文分析，調查問卷顯示，課題組進行了思考。

（一）定罪標準、權力分配、案件啟動等程序性問題有待進一步完善

《監察法》對于罪名的解釋、犯罪標準、犯罪程度等沒有實際的定論。例如：重大職務犯罪，達到什么樣標準和證明程度才可被收監關押等等。

《監察法》43條指出監察需要多方調動人員、其他機構上，在對于觸犯職務犯罪和其他罪的案件，以監察委員會為主調查可能與刑法維護的法益不同，并且監察委員會的監察職權、人員和技術有限，可能很難實現刑法上對偵查的預期目標。加上各個機構之間運行程序和方式的不同，如何在實踐中發揮各個機構的作用存在問題。

根據《監察法》18條規定，監察機關有權依法向所有有關單位和個人了解情況、調查收集證據。這條規定雖然是概括性規定，但其中也反映出監察機關啟動調查程序缺少必要的監管。監察機關固然是人大之下監察其他國家機關的政治機關，但是監察機關也是由獨立個體組成，難以避免監察機關內部滋生濫用職權、貪贓枉法的不法分子或者雖一心為公卻苦無證據，不惜以陷害等非法手段定罪的人。這些人有可能僅憑主觀想象，而不調查案件本身的因果關系而任意啟動監察程序。這種行為無疑是對人權的輕視，也很有可能會造成冤假錯案和難以預料的后果。

《監察法》依然存在“發現性的監督”?！鞍l現性監督”無法深入權力生成、運行的內部過程，難以敏銳捕捉到變幻萬千的腐敗問題，通常腐敗發生之后的補救功能。若在監督制度構建上仍停留于傳統的消極監督觀念，缺乏有效的前置性預防制度，將導致監察機關的監督職能出現被虛化的風險，重蹈行政監察的覆轍。“預防性監督”的弱勢地位依然明顯?！侗O察法》塑造了一個強大的腐敗調查機制，監察機關“發現性監督”的能力得到極大提升，但同時也更容易擠壓“預防性監督”的運行空間，導致預防能力的降低

（二）證據合法性以及申請調集證據權

根據《監察法》的規定，監察機關調查收集證據有自己的一套規則，而不以《刑事訴訟法》及其司法解釋為依據，也就是說以非法方法收集證據情形中的“非法方法”指的是違反《監察法》的方法。這樣就會產生一個矛盾，作為擁有刑事監察職能的反腐敗機構在證據收集、審查起訴以及審判階段都可以不遵守《刑事訴訟法》的證據排除規定的制約。這樣的反腐敗調查實際上就是于法無據。既然調查、偵查沒有合法性依據，那么由此產生的證據的正當性自然存疑。為了保證司法體系的統一性，《監察法》應該以列舉的方式表明監察機關收集證據方面“非法證據”的特殊情形，除此之外的一般情形參照《刑事訴訟法》的規定，以期兩部法律在同一問題的處理上相協調。

根據《監察法》規定，監察機關有義務全面收集證據，但監察機關是否需要向司法機關全面移送其已收集的證據，《監察法》等相關法律并沒有明確規定。這就意味著如果監察機關因為故意或者過失未能將完整的證據提交給法庭，是否可以由行使辯護權的律師向監察機關、法院或者檢察院申請調集證據，以及如果允許調集證據，調集的程序與期限應該如何規定。

（三）律師介入和救濟

當監察委員會對被調查人采取留置以及其他調查措施時，涉及到公民多項重大的憲法權利問題，尤其是人身自由權、財產權、居住權和隱私權。被調查人一般缺乏相應的法律知識，被留置后處于無援的狀態，因而允許被調查人在被留置后聘請律師，以確保他具備必要的防御能力。這是程序公正和人權保障的基本要求。若現階段允許聘請律師有一定難度，在留置室等監察委員會的辦案場所派駐值班律師，為被調查人提供必要的法律咨詢。公民在被限制人身自由以后，有權聘請律師提供法律幫助，這是人權保障的國際通例。

制定《監察法》規定被留置人享有聘請律師的權利，或者享有向律師咨詢的權利，不僅是保障人權的需要，而且也是《監察法》符合國際共同價值的要求。誠然，調查期間允許律師介入可能對調查造成一定程度的干擾，但是可以切實保障被調查人人權，有效提升辦案質量，尤其是使得調查結果更為準確，防止出現事實認定偏差乃至錯誤，因而律師介入總體而言“利大于弊”。

救濟問題——保障公民的合法權利，一直都是法律的核心。不僅涉及對監察對象所在單位廉政建設進行整改，很大程度上涉及到對當事人的工作名譽、職務和財產等作出處置。一方面，監察建議如何實施，以及以誰的名義進行、以誰來對此進行負責等等問題;另一方面，如何對受到權利損害的人進行救濟，救濟渠道是否暢通的問題。

針對救濟問題的兩個方面：

（1）誰對此負責。被監察的單位根據監察建議進行自行處置，但有關于自行處置的程度的多少，責任的劃分如何，沒有具體措施之下，責任分配只能共同承擔

（2）如何救濟和渠道暢通的問題。如果發生錯誤的監察建議和受到權利的損害的人該如何進行救濟，救濟渠道如何保證暢通，監察權力的監督如何在公眾面前發揮效力。

參考文獻

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基金項目：文章為武漢工程大學“大學生校長基金”項目，項目名稱：監察新體制的運行程序及其成果思考的研究成果，項目編號：2018109。

作者簡介：陳孜劼（1999- ），女，漢族，湖北武漢人，研究方向：法學;李嵐馨（1999- ），女，漢族，湖北武漢人，研究方向：法學;魏金晨（1998- ），男，漢族，湖北黃岡人，研究方向：法學;張晶（1999- ），女，漢族，湖北荊州人，研究方向：法學。

指導老師：錢澄。