彭真“黨領導立法”思想研究

張穎 何建華

摘 要：作為我國社會主義法制的主要奠基人，彭真為新中國法制建設嘔心瀝血，立下了不可磨滅的功績。長期工作在立法工作的第一線的彭真對“黨領導立法”產生了深刻的信念，文章深入探究彭真這一思想背后的歷史與理論依據，研習其科學內涵，梳理這一思想在實踐中的開拓應用，感悟其為我們新時代立法工作留下的珍貴啟示。

關鍵詞：彭真;黨的領導;立法思想

2018年3月11日，我國現行《憲法》的第五次修改獲得通過，這是具有里程碑意義的時刻。本次憲法修改第一條增寫了“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”，從社會主義本質屬性角度強調了作為執政黨的中國共產黨，是我們國家最高的政治領導力量，從憲法高度對加強黨的全面領導，要落實到國家工作的全過程和各方面進行了規定。黨在立法工作上的領導應當如何展開，成為新時代面臨的一項重大課題，對此，對黨的領導特別是黨領導立法的思想進行了不懈地踐行與完善，革故鼎新，對今天黨在立法工作中的領導工作的展開也具有深刻的借鑒意義。

一、彭真“黨領導立法”思想的依據

（一）黨領導立法是歷史的必然選擇

1949年是中國歷史上開天辟地的一年，中國共產黨完成了由革命黨向執政黨角色的轉變，自此，黨的重心由帶領全國各族人民謀解放轉化為了帶領全國各族人民搞建設。但在新中國成立伊始百廢待興，立法工作還來不及展開，只能依靠黨發布的政策和命令來推進新生國家的建設事業。直到1954年我們有了自己的第一部憲法，全國人民代表大會及其常務委員會在立法方面的權威才被真正地樹立起來。立法工作的良好開端很快就被隨之而來的“十年動亂”打破了。這場動亂不僅給國家的經濟發展帶來沉重的打擊，對法制工作包括立法工作也是一場沉痛的災難。十一屆三中全會之后，全國各項工作進入到撥亂反正，法制建設也迎來了又一個春天，1978年，鄧小平提出要做到“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”，我國的立法工作也進入到恢復和快速發展時期。

此時，彭真清醒地認識到，中國歷史上的重大歷史事件，都無一不在證明黨的領導是歷史的必然選擇，同時他也認識到，法制對一個國家而言的重要性。這也是彭真對“黨領導立法”產生深刻篤信的歷史依據，成就了他從理論到實踐都堅持貫徹“黨領導立法”的思想和原則的決心。

（二）黨領導立法是執政的必要保證

黨執政地位的鞏固離不開黨對立法的領導。彭真提出，“在我們這個國家，要把事情辦好，沒有黨的領導不行，這是歷史證明了的，憲法寫了四項基本原則，其中一條就是堅持黨的領導”。我們的執政黨肩負著領導核心的重任，其政治性質和職能決定了中國共產黨必須在立法中有所影響和作為，才能鞏固自己獲取國家政權的能力。

黨的政策的貫徹落實離不開黨對立法的領導。彭真提出，“我們不僅有黨，還有國家，黨的政策要經過國家的形式而成為國家的政策，并且要把在實踐中證明是正確的政策用法律的形式固定下來”。不同于革命時期，新中國在民主政治發展的新時期里，黨的工作的展開不能再單純依靠政策命令的形式進行，通過黨領導立法將其以法律的形式固定下來，是黨必須完成的轉變。

黨群眾路線的實現離不開黨對立法的領導。彭真提出，“立法要考慮到農民、工人……立法時腦子里要有農民、工人，要有十億人民，要面向他們，為了他們”。群眾路線是黨的根本工作路線，黨代表最廣大人民的根本利益，只有堅持黨領導立法，才能使得黨的主張與人民利益統一上升為國家意志。

二、彭真“黨領導立法”思想的理論

（一）“黨領導立法”的特殊性與有限性界定的理論

從一般性的角度而言，黨的領導包括三個方面，分別是政治的領導、思想的領導和組織的領導，但黨在領導立法工作時又有著其自身的特殊性。對于這個問題，彭真沒有直接的表達，但從彭真的工作實踐中可以看出，他是將黨在立法工作中的領導界定為“政治領導”的。此后1991年中央關于加強立法工作領導的意見，以及2016年的意見中，都明確將這種領導限定為了“政治領導”，也就是方針政策的領導。

黨領導立法的性質在于黨對立法工作的政治領導，而“政治”本身的強力又帶來新的思考，那就是黨領導立法是否意味著黨對立法工作提出的意見建議，立法機構就必須執行呢？對于這一問題，彭真在八二憲法修改草案的說明中予以了闡述：“堅持黨的領導，最根本的、最主要的是靠黨的思想政治領導的正確，靠黨的路線、方針、政策的正確”。由此可得，彭真將黨的領導限定在了“正確”的方針政策的基礎上，顯然，他的這一解讀是符合憲法精神的。

可以看出，彭真的“黨領導立法”思想既認識到了這一原則的特殊性，也認識到了這一原則的有限性。

（二）“黨領導立法”的靠政策到靠法制轉變的理論

在革命戰爭年代里，黨實現對人民的領導主要依靠的是發布政策和命令，在新中國成立以后，歷史條件發生了重大變化，我們有了穩定的全國性的統一的政權，統一法制有了客觀基礎。彭真敏銳地認識到了這一變化，提出黨的領導方式應當發生轉變，由依靠政策辦事轉變為依靠法制辦事，政策應當成為法律的先導，這既是黨領導立法的具體體現，也是彭真為新時期我國立法工作的開展所確定的一條正確道路。

此外，彭真辯證地提出，黨領導立法，黨也要遵守法律。法律是黨領導制定的，但必須要經過法定的程序，還必須與人民的意志保持高度的統一，來把黨的方針政策固定化，上升到法律的層面，而且這種成果一經固定，在再次以合法的程序修改之前，任何人包括黨都要遵守立法的成果。黨必須在憲法法律規定的范圍內活動，是彭真從十年的痛苦磨礪中凝結出來的認識，也深深烙印在了他的“黨領導立法”思想里。

可以看出，彭真的“黨領導立法”思想不僅僅是一句口號，而是承載了歷史演變對黨的工作提出的新要求實現的革新，在彭真的“黨領導立法”思想里，實際上也包含了政策與法律的關系、黨與法律的關系、人治與法治的關系這些深刻的歷史命題，使得彭真的“黨領導立法”思想成為豐富而深刻的法治理論。

（三）“黨領導立法”的領導權與立法權分離理論

黨是國家的領導力量，全國人大是國家的權力機關，因此，有人質疑“黨領導立法”實際上就是黨包辦立法。彭真對此保持了科學的認識，黨領導一切就包括了黨領導立法，但黨并不是包辦一切，也不是包辦立法的，黨只是起領導作用，而不是包辦全部的實際工作。主持起草八二憲法的經經歷使得彭真對“黨領導立法”的原則有了更進一步的認識，也以愈加科學審慎的態度來對待這一準則。“黨領導立法”包含兩個立法主體，一個是黨，一個是人大，二者不是分攬領導權的關系，也不是分攬立法權的關系，而是領導權與立法權相分離的關系，黨擁有領導權，在立法過程中起政治領導作用，人大擁有立法權，在立法過程中起具體的推進作用。黨領導立法，享有領導權;立法機關實施立法，享有立法權。彭真在帶頭建設我國的人民代表大會制度時也強調，完善這一制度可以更好地堅持黨的領導，二者的根本目的和出發點是一致的，只是關注的重點有所差異。

彭真在講“黨領導立法”時將領導權與立法權相分離的思想，也為國家權力的科學配置和順利運行奠定了理論基礎，同時對彭真自身的“黨領導立法思想”也形成了極大的完善。

三、彭真“黨領導立法”思想的實踐

（一）彭真“黨領導立法”思想與八二憲法的誕生

彭真的“黨領導立法”思想在八二憲法的誕生中主要有兩個方面的實踐體現。

第一個方面是修改憲法的提議是由黨中央向全國人大提出的，并且得到了嚴肅的對待。第五屆全國人大在接受這一建議后，將修憲提上日程，制定了詳細的工作計劃，并成立了憲法修改委員會，彭真出任副主任委員。這一過程恰恰就說明了黨作為領導權主體，在八二憲法誕生過程中起了帶頭、領導的作用，同時，這一領導既是正確的，也是具體的;人大作為立法權主體，自發自立地組織進行修憲工作，在八二憲法誕生過程中起了完成、立法的作用，同時，這一立法既是合法的，也是堅持黨的領導的。黨尊重人大的立法權，人大尊重黨的領導權，是彭真“黨領導立法”思想的具體實踐之一。

第二個方面是彭真將堅持黨的領導寫入了八二憲法的序言之中。八二憲法的序言在我國憲法史上是一大創新，其中一大亮點就在于將“黨的領導”寫入了這部憲法的序言，這是彭真深思熟慮的產物，也是他對“黨的領導”無比堅定的堅持。彭真在設計“堅持黨的領導”入憲之時，采用了藝術的寫作方式，從真實歷史的敘述總結得出必然選擇的自然結論——“中國各族人民將繼續在中國共產黨的領導下”進行各項建設，從歷史、現狀、未來三個時間維度證明了黨的領導的正確性和必要性。八二憲法把 “堅持黨的領導”寫入序言，既體現了“黨領導立法”的實踐，也給“黨領導立法”打下了堅實的憲法保障。

（二）彭真“黨領導立法”思想與法制體系的建設

1979年，剛步入經濟發展正軌的中國法制建設還處于一片空白和混亂之中，這一年2月，彭真“臨危受命”任全國人大常委會法制委員會主任。為了給我國改革開放的事業提供良好的法治環境，開始了對改革初期社會主義法制體系的建設。

從數量上來看，首先是在黨的領導下，僅僅3個多月的時間就擬定了7部重要的法律案，其速度之快、數量之多無可比擬，如此“高產”雖是特殊時期的無奈之舉，但制定過程中卻堅持了黨的領導，實現了社會主義法制體系建設中黨領導立法的良好開端。其次，在是在彭真擔任第五屆全國人大常委會副委員長以及第六屆全國人大常委會委員長期間，立法數量高達80余部，為社會主義法制體系的建設作出了杰出的貢獻。

從質量上來看，上述提到的這些法律布局之廣、內容之全也是難能可貴的。除了現行憲法的出臺之外，還涉及到了刑事、民事、行政、經濟方面的立法，以及程序方面的立法、涉外法律的立法。這些法律的制定使社會生活多個方面實現了“有法可依”，甚至某些方面第一次實現了“有法可依”，同時，為我國現代化建設事業的發展提供了有力的法治保障。這是法制的進步，更是時代的進步。這一時期彭真的“黨領導立法”思想的運用在我國立法史上留下了濃重的一筆。

（三）彭真“黨領導立法”思想與人大制度的完善

改革開放初期，彭真投身于新時期社會主義法制體系的謀篇布局之中，對“黨領導立法”有著清醒而深刻的認識，他明白黨和作為立法機關的全國人大有著共同的利益考量，因此，堅持黨的領導，就離不開對人民代表大會制度的完善，既要保證黨的領導力，又要保證全國人大的自覺力，雙管齊下才能真正保障廣大人民群眾的根本利益。正是在這一思想的引領下，彭真完善了人民代表大會制度，改革了我國立法體制和程序。在彭真的主持推動下，立法權由全國人大擴大到了全國人大常委會，這一改革不僅加大了滿足立法需求的便捷性，對立法質量的保障也大有裨益。彭真設計了法律案至少經過兩次審議的制度，更大程度地保證了立法的科學性與民主性。

在立法規范化、制度化的背景下，“黨領導立法”的實現對黨的執政能力提出了更高的要求，“黨不僅要善于提出立法建議，更要善于提出法律案，直接進如立法程序”。這既是彭真對“黨領導立法”的實踐，也是彭真對“黨領導立法”的促進。

四、彭真“黨領導立法”思想的啟示

（一）繼續堅持“黨領導立法”

彭真對“黨領導立法”思想的堅持被理論和實踐雙重地證明了其科學性，這既是歷史的選擇，也是時代的選擇，應繼續堅持“黨領導立法”，不斷發展完善這一原則。

正如著名立法學家周旺生先生所言，在民主政治時代里，“立法是國家政權的最重要的活動之一，因而為政黨所特別關注，各國政黨要對政權活動發生作用，必須也必然涉足立法活動，這是由政黨的性質和任務所決定的”。從十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》 ，對全面推進依法治國背景下黨的領導與法治建設做了全面而深刻的闡述;到《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》明確了立法工作要堅持黨的領導;從十九大上習近平總書記提出“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”;到2018年修憲將黨的領導寫入憲法第一條，這都是在堅持和發展黨的領導的道路上留下的一個個腳印，為“黨領導立法”提供了堅實的時代基礎。

彭真為“黨領導立法”思想注入的深刻內涵歷久彌新，在今天對我們的立法工作仍具有著重要的意義，歷史在不斷證明，堅持黨對立法工作的領導是我國立法工作一直堅持的基本原則和必須遵循的客觀規律。

（二）加強“黨領導立法”規范建設

彭真的“黨領導立法”思想中所包含的一層重要科學內涵，在于這一觀點的辯證性：立法工作的進行離不開黨的領導，黨的活動必須在憲法法律的范圍內。因此，在堅持“黨領導立法”原則不動搖的基礎上，對“黨領導立法”的規范化建設成為了法治思維和法治方式的必然要求。

經過多年的探索和努力，“黨領導立法”已經不僅僅具有一種事實性質，而且具有規范基礎，但是，這些規定大多重在肯定“黨領導立法”的正當性和重要性，對于“黨領導立法”工作的具體開展如領導方式、領導內容、領導程序等問題沒有具體而明確的規定，實踐中已經有些地方對此作出了探索，但讓“黨領導立法”在成為國家意志之后進一步成為國家規范，還有很長的路要走。

具體而言，“黨領導立法”的規范化建設至少包括兩個方面的問題需要解決：第一是黨內法規與黨外法規的結合，通過黨內法規來規范各級黨委和黨組織的活動，在此基礎上完善相關法律制度，使“黨領導立法”工作實現全面法治化，做到真正的依法執政;第二是完善黨的主張的形成程序以保障黨的主張的科學性和民主性，完善提交程序以協調黨和人大的對接工作，完善固定程序以實現黨的領導依法轉化為法律形式。

（三）完善“黨領導立法”保障措施

彭真“黨領導立法”思想的理論精華與實踐經驗給我們的另一個重要啟示，就在于從思想、人才和機制三個方面做好保障工作，為黨領導立法工作鋪平道路，掃清障礙。

第一，必須完善思想保障措施。從黨的角度而言，黨的十九大報告提出“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治”，表明了黨在領導立法時必須有科學立法、民主立法、依法立法的思想。從立法機關角度而言，立法機關應當提高接受“黨領導立法”的政治自覺，當然，如彭真的理論所表明，這種政治自覺不等于盲目的服從，是建立在“正確”領導的基礎上的。

第二，必須完善人才保障措施。加強黨領導立法工作隊伍建設，必須要有高素質的專門人才隊伍保障。黨在領導立法工作上應當有一支覺悟高、能力強的專門人才隊伍，推薦和選派優秀的黨員人才進入人大，從事立法工作，擔任各級人大的領導職位，來科學、規范、有效地實現黨在立法過程中的領導，符合法治精神。

第三，必須完善機制保障措施。彭真將“黨領導立法”科學地界定為包含領導權與立法權兩個方面內容的統一體，這就要求作為領導權主體的黨和作為立法權主體的立法機關即人大必須完成好協調組織機制，互相尊重與配合，立法涉及重大利益調整等問題，立法機關靠一己之力難以協調解決時，也需要這種協調組織機制的運作，來發揮黨委總攬全局、協調各方的領導核心作用。

五、結語

習近平總書記對黨領導立法工作的重視，為新形勢下立法工作指明方向作出了重要指示，他所提出的新觀點新思想新論斷，與我國法制史上彭真對“黨領導立法”思想的堅持和實踐是一脈相傳的。在全面深化改革新時期，執政黨與立法的關系成為社會主義法治建設的重點進入我們的視野，如何做好“黨領導立法”工作，也成為黨實現“依法執政”所面臨的一個重大考驗。回顧歷史，彭真在社會主義法制建設中的“黨領導立法”思想形成了奠基性的理論與實踐，知往鑒今，以啟未來，完成好“黨領導立法”的時代命題，在立法領域交出黨依法執政的完美答卷，必將為中國夢的實現打好牢固的法治基礎。

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作者簡介：張穎（1995- ），女，山西大學法學院，碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學;何建華（1964- ），男，山西大學法學院，副教授、碩士生導師，研究方向：憲法學。