在疫情防控的法治保障中充分發揮人大職能作用

周華

面對新型冠狀病毒感染肺炎疫情的嚴峻考驗，堅持依法防控、強化法治保障是制勝法寶。以習近平同志為核心的黨中央高度重視以法治保障疫情防控工作的開展，注重運用法治方式和手段，動員凝聚各方法治力量。在2020年2月5日召開的中央全面依法治國委員會第三次會議上，習近平總書記強調，疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展。與此同時，抗擊新冠肺炎疫情亦是對國家治理體系和治理能力的大考，而人民代表大會制度作為支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度，決定了人大及其常委會必定是疫情防控工作的重要主體，為此應充分發揮職能作用，切實履行憲法法律所賦予的各項職責，著力推動疫情防控法治化水平的不斷提升。

一、定位揭示：人大是我國疫情防控法治保障的重要主體

我國各級人民代表大會及其常務委員會作為國家權力機關，在推進疫情防控法治建設、創造良好法治環境中有著舉足輕重的地位，憲法法律所賦予的立法、監督等職權決定了其在疫情防控法治保障中必將發揮且應當發揮重要作用。

1.人大發揮立法職能，確保疫情防控法律規范體系逐步完善

法律是治國之重器，良法是善治之前提。就疫情防控的法治保障，習近平總書記提出的首要要求即為完善疫情防控相關立法，加強配套制度建設，完善處罰程序，強化公共安全保障，構建系統完備、科學規范、運行有效的疫情防控法律體系。該法律體系的建設完善與人大息息相關，人大及其常委會是我國立法機關，其主要職責即為制定法律。盡管國務院及其各部委、地方人民政府亦可進行立法活動，前者制定行政法規和部門規章，后者頒布地方政府規章等，但人大及其常委會在我國立法工作中始終居于主導地位，數量上，憲法以及所有重要的基本法律均由人大及其常委會制定;內容上，關于國家主權、司法制度等十大事項專屬于全國人大及其常委會保留的立法范疇;在法律位階上，憲法及其他基本法律高于行政法規、部門規章及地方政府規章等。黨的十九大報告強調，要發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。這是實踐人民代表大會制度的必然要求，也是防范部門利益法制化、實現良法善治的現實需要。疫情防控關系人民群眾身體健康及生命安全、關系社會秩序的和諧穩定，要在疫情防控中的立法環節發力，確保有法可依，必須依靠人大發揮立法主導作用，以科學立法、民主立法和依法立法的精神，回應防控工作中的重大問題、突出問題和緊急問題，健全完善疫情防控的法律規范體系。

2.人大發揮監督職能，確保疫情防控中執法嚴明及司法公正

徒善不足以為政，徒法不足以自行。堅持依法防控，必須落實執法必嚴、違法必究。習近平總書記強調，必須加大對危害疫情防控行為的執法司法力度，嚴格執行傳染病防治法及其實施條例、野生動物保護法、動物防疫法、突發公共衛生事件應急條例等法律法規。而監督則是執法司法權正確運行的根本保證，任何不受制約的權力都必然會導致濫用和腐敗;要確保疫情防控法律制度落到實處，離不開高效嚴密的監督機制發揮制約作用。人大雖不直接參與執法和司法工作，卻擔當著代表人民監督國家機關的重要職能。憲法、地方組織法及監督法明確賦予了各級人大及其常委會以監督權，是我國監督體系中最高層次、最具權威、最有法律效力的監督。監督對象上，人大監督是以權力制約權力，任何國家機關及其工作人員的權力都受其制約監督，因而疫情防控中各方權力主體均處于人大監督之下。監督內容上，人大監督涵蓋法律監督和工作監督，無論是疫情防控法律法規及應急處理措施的制定實施，抑或治安管理和市場監管等執法工作的加強，還是對危害疫情防控等違法犯罪行為的懲治打擊等等，均屬人大監督范疇。在疫情防控的關鍵時期，人大監督職能的充分發揮直接關系前述疫情防控立法的運行和成效，是疫情防控期間嚴明執法和公正司法的重要保障。

二、既有成果：人大在疫情防控法治保障中發揮的職能作用

在憲法指引下，我國各級人大及其常委會高度重視保護人民生命安全和身體健康，通過充分行使法定職權，確保疫情防控在法治軌道上運行。全國人大及其常委會以常時性立法構建疫情防控的基本法律體系，以執法檢查為重點形成法律監督機制;而地方人大及其常委會因地制宜開展監督工作，并因時制宜以緊急性立法為疫情防控提供及時的法律依據。

1.全國人大及其常委會的常時性立法和監督工作

在履行立法職能層面，全國人大及其常委會高度重視疫情防控法律制度建設，當前我國以傳染病防治法、突發事件應對法為核心，以國境衛生檢疫法、動物防疫法、藥品管理法等為相關配套制度的疫情防控法律框架已經基本形成。傳染病防治法構建了從傳染病預防到疫情報告、通報和公布，再到疫情控制及醫療救治的全套規范制度，明確了疫情防控期間各類行為的監督管理、保障措施及法律責任。突發事件應對法重在規范重大疫情及其他突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等。國境衛生檢疫法主要控制傳染病的跨國間流動，防止其由國外傳入或者由國內傳出。動物防疫法、進出境動植物檢疫法、野生動物保護法著重動物防疫活動的監督管理以及野生動物資源的保護及合理利用。藥品管理法、執業醫師法、中醫藥法等多部醫療衛生領域的法律則有助于確保疫情預防及治療上的用藥安全和提升醫療衛生服務水平。2019年，全國人大及其常委會先后制定了疫苗管理法和基本醫療衛生與健康促進法，前者提出應鼓勵疫苗研發創新、建立健全監管機制、嚴格各方責任及處罰，而后者明確任何組織和個人都必須接受配合醫療衛生機構采取的防控措施，二者對于正在進行的新冠肺炎疫情防控，尤其是疫苗研發、試驗、防控期間的個體義務等均為直接明確的法律依據。2020年2月24日，《全國人大常委會關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》獲表決通過，其旨在野生動物保護法修訂前，強化對野生動物非法交易和濫食行為的法律規制，作為疫情防控關鍵期出臺的專門性決定，其構成了及時且有力的立法保障。

在履行監督職能方面，檢查法律的實施情況是人大及其常委會監督工作的重點，而執法檢查則是直接有效的法律監督方式。由人大及其常委會對法律實施情況進行全面檢查，可確保有關國家機關把法律執行到位、落到實處。監督法第二十二條明確規定，各級人民代表大會常務委員會每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地對有關法律、法規實施情況組織執法檢查。毫無疑問，疫情防控當屬關系國計民生的重大問題，應當作為執法檢查的重點。2003年，全國人大專門委員會（農業與農村委員會和環境與資源保護委員會）啟動野生動物保護法執法檢查;2004年，全國人大常委會對動物防疫法、進出境動植物檢疫法進行執法檢查; 2017年，則開展對藥品管理法的執法檢查;2018年，第十三屆全國人大常委會將傳染病防治法作為開局之年的重要項目組織執法檢查。歷次檢查均形成了執法檢查報告，不僅指出了疫情防控相關立法在實施中存在的問題，分析了產生原因，亦提出了解決問題的措施及修法建議，其不僅有效督促和推動法律實施過程中的問題改進，同時亦有助于發現現行規定的不足、缺位甚至真空，從而推進疫情防控法律體系的完善。事實上，在上述執法檢查結束后，相關立法均進行了修訂，2004年野生動物保護法首次修訂、2007年動物防疫法及2009年進出境動植物檢疫法相繼修訂、2019年藥品管理法二次修訂，而傳染病防治法極大可能將于2020年啟動三次修正。從這一角度而言，人大的立法職能與監督職能彼此關聯、相互促進。

2.地方人大及其常委會的緊急立法和監督工作

在疫情防控的法治保障上，地方各級人大及其常委會根據黨中央關于人大工作的要求以及憲法法律的規定，并結合地域實際，充分發揮立法及監督職能。地方性法規以及其他規范性文件亦是我國疫情防控法律體系的重要組成部分，典型者如湖北、黑龍江等地人大常委會通過的《實驗動物管理條例》《廣東省突發公共衛生事件應急辦法》等。執法檢查層面除配合全國性執法檢查外，廣西、山東等地就突發事件應對法，遼寧、江蘇等地就藥品管理法開展區域性執法檢查等等。

而在本次新冠肺炎疫情暴發的特殊時期，地方各級人大及其常委會更是將建立健全疫情防控法律制度作為當前工作的重中之重，其進行的緊急性立法構成了疫情防控的重要法律支撐。截至目前，全國已有河南、廣東等二十多個省和部分市級人大常委會相繼加開會議，通過了有關依法做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的決定。整體而言，呈現以下三個方面的特點。

一是明確了“一會一府兩院”的防控職權職責，著力構建一體化防控體系。強調應充分發揮人大及各級人大代表的監督職能，以落實決定的實際施行;支持并授權政府在條件滿足時采取應急性管理措施和物資管控措施，必要時可制定地方政府規章，強調各有關部門應加強治安管理、市場監管等執法工作，加大對各類行政違法行為的懲處力度;要求各級人民檢察院、各級人民法院依法處理各類疫情防控相關糾紛，嚴懲妨礙疫情防控的違法犯罪行為。

二是形成了覆蓋各單位及個人的群防群控機制，明確權利義務及主體責任。要求個人做好自我防護，同時配合有關部門開展信息采集、觀測隔離、集中治療等疫情防控工作;強調各機關、社會團體、學校、企業事業單位和其他組織建立健全防控工作責任制和管理制度;發動基層社區、群眾性自治組織等因地因時制宜采取防控舉措，發動全社會力量參與疫情防控，充分體現了發動群眾、依靠群眾的原則。

三是強化了對違法行為的懲治力度，同時就防控建立補貼獎勵制度。實行法律責任加懲戒措施的雙重震懾機制，明確故意傳播、造謠傳謠等阻礙疫情防控工作的行為將承擔行政責任，情節嚴重者還將被追究刑事責任，并對隱瞞病情及活動軌跡的個人進行信用懲戒;注重疫情防控補償激勵機制的構建，對參與者給予補貼津貼，對突出貢獻者實施表彰獎勵，部分地區將其納入人才機制予以政策傾斜。

地方人大及其常委會的此類決定為本次新型冠狀病毒感染肺炎疫情的依法防控奠定了堅實的制度基礎，其細化了疫情防控期間個體的義務責任以及行政執法機關、醫療衛生機構等主體防控措施的采取等具體問題。事實上，疫情防控的緊急立法模式早已有之。2003年5月針對非典防治，上海市人大常委會通過了《上海市控制傳染性非典型肺炎傳播的決定》，明確了對拒絕隔離治療、隱瞞病情以及逃避查驗等行為的行政強制和行政處罰。疫情防控決定是特殊時期的特別法規性決定，通常自公布之日起施行，至疫情防控結束之日終止。它雖僅適用于疫情防控期間，但其因應急、及時和高效性而具有優先適用的法律效力，是疫情防控法治保障至關重要的組成部分。

三、發展方向：疫情防控法治保障中人大職能作用的強化

誠如上文所言，我國各級人大及其常委會積極履行職能，為疫情防控提供了堅實的法律保障。但與此同時，疫情防控也面臨著新問題，人員跨國流動的頻繁、進口動物及動物產品的增加，使得域外輸入性疫病的風險逐年提高;而生態環境的破壞、不良飲食習慣等因素，則導致內生性新類型病種不斷出現。在疫情防控不斷趨于復雜化的形勢下，現行法律體系的短板與弱項逐漸凸顯，為此需要人大強化立法及監督職能，推進疫情防控法律制度的健全完善和監督機制的創新發展。

1.現行立法的修訂完善

2月14日，習近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議中強調，要認真評估傳染病防治法、野生動物保護法等法律法規的修改完善。我國傳染病防治法制定于1989年，雖在2004年和2013年先后進行過兩次修訂，但現狀仍不盡如人意。根據2018年該法的執法檢查結果顯示，其對新突發傳染病發生時密切接觸者的隔離缺乏明確法律依據，不能依法采取強制隔離措施及時控制其流行，且部分條款有義務規定但沒有法律后果，即使有責任規定亦存在處罰過輕、違法成本低、警示作用不強、操作性弱等情況。而本次新冠肺炎疫情的防控更暴露出其在疫情報告及發布、捐贈受贈行為規范、物資管理儲備等方面均存在欠缺。為跟進當前防控工作形勢，并對本次疫情防控期間存在的突出問題予以回應，傳染病防治法的完善修正亟待進行。具體而言，應重點加強傳染病預防，區分病種建立全國性病例數據庫并搭建疫情網絡監測平臺，加強疫病防治的科研投入以激勵人才培養和疫苗藥物的研發;完善疫情報告、通報和公布制度，明確其內容、程序、方式及時限等具體操作問題;優化完善醫用設備和防護物資的戰略儲備機制，并暢通疫情期間物資捐贈渠道，進一步規范捐贈物資的管理、分配和調度;強化疫情防控中違法行為的懲治，明晰行政及刑事責任的追究，并建立社會信用等其他懲戒機制等等。

而對于引發此次新冠肺炎疫情的可能源頭，亦是近年來世界各地新發性傳染病的發生原因——濫食野生動物威脅公共安全問題，則有待野生動物保護法的規制。我國現行野生動物保護法適用范圍有限，僅針對珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物，包括蝙蝠、鼠類等在內的傳播疫病高風險物種均不屬于其保護管理范疇。同時還存在重獵捕、生產、加工、販賣等供應端的規制，疏于對運輸、食用等需求端的規制;執法監管的分散薄弱和法律責任上的輕置，則導致違法成本低廉，無法有效遏制高利潤驅動下的供應和獵奇心驅使下的需求等問題。對此應將其調整范圍擴展到可能引發公共衛生風險的其他野生動物，更新保護名錄，建立分級分類的管理保護模式;實現全鏈條治理，對獵捕、運輸、售賣、食用等各個環節進行規范;優化保護管理體制，整合林業、環境、農業、工商、檢疫等各方行政管理力量，考慮設置專門保護機構統一執法;強化法律責任，提高行政處罰標準，并與刑法規制有效對接等。

2.立法缺位的補充制定

疫情防控是檢驗我國法律保障體系的試金石，其不僅能顯現出既有立法與現實情形的不相適應，推進立法的修訂，更能在應對過程中，將法律體系中的缺位真空暴露無遺。在抗擊新冠肺炎疫情的大背景下，除前述傳染病防治法、野生動物保護法的優化備受關注外，生物安全法的提速制定亦成了各界聚焦點。習近平總書記強調，要盡快推動出臺生物安全法，加快構建國家生物安全法律法規體系、制度保障體系。生物安全是國家安全體系的重要內容，事關人民生命健康以及國家的長治久安，但多年來我國生物安全立法并未能得到應有的重視。在立法缺位的情況下，生物安全領域普遍存在著重研發利用、輕監督管理的問題，現有管理機制上缺乏統一領導，部門間權責不明、管理分散，為此社會各界皆呼吁一部全面系統的專項法律出臺。2019年我國正式啟動生物安全法的立法進程，并于同年10月，由十三屆全國人大常委會第十四次會議對生物安全法草案進行了首次審議。年末疫情的爆發使得這一立法的迫切性愈加凸顯，有鑒于此，人大應著力加速生物安全法的立法進程，在既有草案的基礎上修改完善，同時做好與現行法律尤其是野生動物保護法的銜接，以基本法律的形式，構建統一領導機制，明確各方義務責任，建立科學高效的管理體制，從而引導和規范人類生物技術的研究應用，促進生物技術健康發展。

3.監督實效的提升強化

較之于近年來人大立法主導作用的不斷強化及立法職能的有效發揮，人大及其常委會對疫情防控的法律監督尤其是執法檢查則相對薄弱。在涉及疫情防控的多部基本法律中，2007年已頒布的突發事件應對法作為疫情防控法律體系的核心內容之一，仍有待全國性的執法檢查監督;1989年制定并于2007年修訂的國境衛生檢疫法等配套立法亦是如此。部分地方人大及其常委會則被動接受全國人大執法檢查工作安排，在開展區域性執法檢查上缺乏積極性和主動性。既已開展的執法檢查在具體計劃部署、覆蓋項目、所涉范圍等方面亦存有一定的局限性，暴露出事前準備不充分、檢查工作流于表面等問題。而歷次檢查所形成的檢查報告雖均于尾部對現實問題提出了明確的整改意見和要求，但從后期追蹤情況來看，當前對執法檢查中提出的建議，跟蹤督辦落實的少，降低了人大執法檢查的實效。

本次新冠肺炎疫情防控對人大監督而言亦是一次重大檢驗，可推動執法監督檢查工作更加全面深入地開展，切實提升人大監督的力度和效能。待疫情轉入穩定控制階段后，各級人大及其常委會應著手梳理現行疫情防控法律體系，一方面要將已經施行較長時間但尚未進行執法檢查的法律、法規列入執法檢查計劃;另一方面對已開展執法檢查但本次疫情防控中修訂呼聲強烈的傳染病防治法、野生動物保護法等立法，就疫情嚴重的地區開展選擇性地重點檢查，條件允許時可對久未開展執法檢查且現實問題突出的立法進行再次檢查。執法檢查中應通過開展前期調研、擬定方案、組織人員培訓等多種方式做足做細準備工作，就執法、司法、普法責任落實以及配套法律法規制定實施開展系統評估以充實檢查內容;同時做好跟蹤檢查監督，強調對檢查中所發現的問題有的放矢予以改正，將執法檢查報告中所提建議的整改落實作為監督工作的重要環節，督促有關部門認真處理和解決。

4.監督形式的創新豐富

我國監督法雖明確了執法檢查的內容、主體、效力等問題，但對組織工作的開展、檢查方法的選取等并未作具體規定，這就為各級人大及其常委會創造性開展執法檢查、促進監督形式多元化留下了空間。在2017年啟動的傳染病防治法執法檢查過程中，全國人大常委會執法檢查組深入幼兒園、社區衛生服務中心開展突擊檢查，取得了良好的效果。實踐證明，執法檢查中監督形式的創新發展頗為關鍵，除事先知會式的實地考察和提前安排的座談報告等常規途徑外，突擊檢查、明察暗訪、隨機抽查等靈活方式更能直觀反映法律貫徹落實的實際情況并真正發現法律實施中存在的問題。各級人大及其常委會應結合疫情防控的特點，積極探索監督方式的創新，促進監督檢查形式的多元豐富，并加強執法檢查與聽取專項工作報告、專題詢問等的有機結合，構成行之有效的監督鏈條，形成監督合力，真正提升人大監督工作效能。

與此同時，疫情防控的法律監督頗具專業性，涉及衛生、醫藥、防疫等多學科知識。但從當前執法檢查的實際情況看，目前各級人大常委會、專門委員會、人大代表中的此類人員力量和技術支撐非常有限，無法對現實問題作出精準有效的分析。與之存在相同境況的還有污染防治等立法領域，對此全國人大常委會作出了突破性的創新。在2019年的水污染防治法執法檢查中，全國人大環境與資源保護委員會委托中國工程院對水污染防治法開展法律實施情況評估研究工作并形成評估報告，這是我國首次在全國人大常委會執法檢查中引入第三方評估，對我國疫情防控執法檢查是可供參考的藍本。考慮到疫情防控法律實施的專業性和復雜性，未來在開展監督檢查時一方面要適當加大執法檢查小組中相關專業技術人員的比例，并探索構建事業單位、社會團體、法人單位等參與的第三方評估機制，以有效彌補專業技術力量及設施的欠缺，同時亦改進執法檢查的形式，從而推進人大法律監督工作提質增效。

5.加強與紀檢監督的協作

就本次新冠肺炎疫情防控，我國各地相繼啟動重大突發公共衛生事件一級響應，授權地方政府可采取封鎖、封閉、隔離、停工、停業、停課及交通管制等各項防控措施。非常時期非常舉措，即使限制自由或損及經濟利益，亦屬不得已而為之。非常時期亦需要非常監督，各類疫情防控舉措在具體實行中稍有不慎極易超過必要限度，或落入司法不公、執法不嚴的境地，或產生形式主義、官僚主義等問題，亟待監督制約機制的加強，以實現依法防控與防止權力濫用之間的平衡。為此，人大監督應加強與其他監督，尤其是紀檢監督的協作，圍繞疫情防控的重點工作與關鍵環節展開聯合監督，合力打造“雙效”監督模式。

2020年1月，中共中央印發了《關于加強黨的領導、為打贏疫情防控阻擊戰提供堅強政治保證的通知》，強調各級組織部門、紀檢監察部門要在各級黨委領導下，積極主動履職，有效發揮作用。其后，中央紀委國家監委發布《關于貫徹黨中央部署要求、做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控監督工作的通知》，根據通知要求，各級紀檢監察機關嚴格執紀，深入防控一線，確保防控措施執行到位、規范設置隔離區域、避免和減少交叉感染風險等;同時通過派駐紀檢監察組的方式，督促衛生健康、交通運輸、市場監管、藥監等重點部門切實履行職責。人大監督與紀檢監督均致力于嚴肅查處疫情防控中的違紀違法和失職瀆職，促進疫情防控的法律法規及決策部署落地見效。為確保疫情防控工作的依法有序開展，二者間應當有機結合、做好銜接協調。具體而言，應根據疫情防控的總體部署，就重點、難點工作開展聯合監督檢查，發揮監督聯動、職能互補作用;對疫情防控中各級主管部門及其工作人員的表現進行合作評議，共同開展履職監督;建立信息共享機制，及時回應和有效解決實踐中的突出問題等。此外亦可以本次新冠肺炎疫情防控為契機，建立健全人大紀檢聯合監督機制，制定完善聯合督察制度，形成或加強二者聯合監督檢查的常態。

（作者單位：福建社會科學院法學研究所）