突發公共衛生事件地方治理何以踐行法治

黨的十九屆四中全會提出，“要加快推進市域社會治理現代化。”[1]地方治理現代化關鍵是市域社會治理現代化，試金石是地方在突發公共衛生事件中科學有效應對能力。面對突發公共衛生事件，有人以“緊急狀態無法治”為借口撇開法治韁繩謀求社會絕對控制[2]。對此，習近平總書記在主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議時明確指出，“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控。”[3]這為突發公共衛生事件地方治理法治化提出了根本要求。C市是我國某直轄市，受新冠肺炎疫情影響較大，采取了系列疫情防控措施，本文以其為例，試圖以解剖麻雀的方式，探討突發公共衛生事件中地方治理在法治軌道上統籌推進何以可能的問題，以期深化相關類似主題的討論，助益傳染病疫情的有效防控。

一、有立法權限的地方人大常委會立足職能，盡早就地方疫情防控工作立法

目前，我國關于突發公共衛生事件的立法基本健全，尤其是在歷經2003年SARS疫情后，最高司法機關出臺《關于辦理妨害預防、控制突發傳染病疫情等災害的刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》等相關司法解釋。但很重要的一個問題是，地方結合本區域實際制定相應突發公共衛生事件的地方性法規還不夠，疫情暴發后，往往突擊立法、被動立法、應急立法，立法的前瞻性和精細性不夠，造成地方疫情防控立法的“控”多于“防”。以C市為例，對標《中華人民共和國突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》等法律法規，制定《C市突發事件應對條例》，但沒有《C市傳染病防治條例》的地方立法，僅有2003年《C市人民代表大會常務委員會關于預防控制傳染性非典型肺炎的決定》的規定。2020新冠肺炎疫情暴發后，該市人大常委會于2020年2月10日通過了《C市人民代表大會常務委員會關于依法全力開展新冠肺炎疫情防控工作的決定》，涵蓋疫情防控原則、政府職責、單位和個人義務等內容，立法速度值得肯定，也有不少措施上的亮點，例如第四條，業主委員會、物業服務企業應當按照要求，積極高效配合開展疫情防控工作，將業委會和物業企業納入疫情群防群治的主體之中;第十條規定，任何單位和個人有權及時報告疫情傳播隱患和風險，最大限度減少疫情信息報告中的漏報、慢報和瞞報行為;第十三條規定，市、區縣（自治縣）衛生健康行政主管部門負責向社會及時、準確、全面發布疫情信息，明確了區縣疫情信息發布主體的地位;同時“涉及個人信息的，依法予以保護”規定汲取了新冠肺炎疫情防控中個人信息非法泄露的教訓。鑒于此，突發公共衛生事件地方治理何以踐行法治，就是有立法權限的地方人大常委會應立足職能，圍繞本地區疫情防控的“盲點”和“痛點”展開深度調研，做到早謀劃、早出臺、早規范、早指引，解決法律實施“最后一公里”的問題，規范地方疫情防控工作[4]。

首先是科學立法。從地方疫情防控的實際出發，汲取包括其他地方在內的疫情防控經驗、教訓并將其寫在地方立法中。從地方疫情防控的總體要求、政府相關職責、單位和個人權利義務以及應承擔的法律責任來建構地方疫情防控的立法框架。針對政府疫情防控手段，可授權其在醫療衛生、防疫管理、隔離觀察、場所管理、社區管理、野生動物管理等方面采取應急行政管理的內容、程序和責任，進一步厘清市、區縣、街道鄉鎮、社區和村民組織各自的職權和責任，做到“緊急狀態有法治”。針對單位、社區和個人的權利義務，尤其對在疫情防控中隱瞞病情等重要信息的主體，除追究法律責任外還可對其實行信用懲戒。針對疫情防控中傳染病的跨區域性，還可就此與相關省市建立疫情防控合作機制作出規定。

其次是依法立法。地方疫情防控立法應嚴格依據《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國突發事件應對法》和《突發公共衛生事件應急條例》等上位法律法規制定，廣泛聽取人大代表等各方面意見，推動地方公共衛生法治的完善[5]。

二、地方政府依法防控疫情，推進法治政府建設

“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控。”C市在新冠肺炎疫情防控中牢記“始終把人民群眾生命安全和身體健康放在首位”的要求，成立了C市新冠肺炎疫情防控工作領導小組，出臺《C市新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作領導小組關于進一步加強疫情防控工作的通知》，C市銀保監局出臺《關于加強C市銀行業保險業金融服務配合做好疫情防控工作的通知》，各個區縣政府也跟進出臺相應疫情防控加強版措施，內容很多同新時代法治理念、法治政府建設密切相關，當然，有經驗也有教訓，具有較大參考價值。

一是疫情防控決策科學公正合法。行政強制措施必須附有實施期間，如果期間屆滿，疫情防控情況未得明顯改善，可以再次延長期間，以增強政策的可預期性。疫情防控隔離措施，要高度重視《傳染病防治法》第三十九條第二款“對疑似病人，確診前在指定場所單獨隔離治療”中“單獨隔離”的提法并加以實施，較集中隔離和居家隔離，單獨隔離更能避免交叉感染，保護被隔離人的身心健康。疫情防控措施要有法律授權，不能搞地區歧視，例如C市某區《關于實施疫情防控“十五條”措施的通告》規定“對湖北地區的租客一律要求不能返回”，這種不問租客是否發熱，以地域論健康的一刀切做法雖能理解，但顯然不妥甚至違法。此外，疫情防控措施要多向所在地人大常委會匯報，爭取權力機關的支持[6]。

二是疫情防控執法嚴格規范文明。面對嚴峻的疫情防控形勢，“執法越狠越管用”論在C市區縣頗有市場，執法層層加碼，行政強制手段惡性競爭，從“白事從簡”到“白事禁辦”就是例證。建議政府發放疫情防控執法規范手冊或簡易指南，規范各地差異化的強制手段，同時發布統一的疫情防控行政裁量基準，依法保障人權。此外，疫情防控執法應避免過度使用行政強制手段，不得不使用的，應當堅持比例原則，努力將對民眾生活的影響降到最小。尤其是對于需要強制隔離進行醫學觀察的確診、疑似患者，留意其是否有未成年人或者孕婦、老年人等行動不便的人需要照顧，并幫助解決。

三是疫情防控人員依法行政能力提升。疫情防控人員每一次執法過程，也是面向服務對象就執法依據釋明的過程，尤其是在采取行政強制性措施遭到相對人抗拒的時候，他要有系統法律知識和溝通交流技巧，能夠很好地向相對人展示法律依據，說服其相信采取行政強制措施必要，否則，執法就會遭遇不理解甚至被上傳到網絡，引發疫情防控的負面輿情。為此，政府有必要組織法律、心理等方面專家圍繞一線疫情防控人員工作實際編寫疫情防控依法執法常用“話術”指南，提高他們應對各種現實問題的能力。

三、地方司法機關嚴懲涉疫犯罪需堅持主客觀統一，警惕個體極端暴力犯罪滋生

司法機關公正司法是社會主義法治的重要內容。突發公共衛生事件期間，也是諸如暴力傷醫、借機造謠傳謠、妨礙傳染病防治和非法經營假冒偽劣口罩等違法犯罪行為頻發時期。為此，地方各級司法機關能否切實在黨的領導下，按照法治原則公正司法，打擊犯罪，保護人民群眾生命財產安全和身體健康是衡量地方治理法治水平的重要體現[7]。C地疫情暴發以來，司法機關結合自身崗位，積極作為，充分應用智慧司法機關建設成果，開展網上辦公和服務，減少線下人群聚集。尤其是C市高級人民法院、人民檢察院、公安局和司法局聯合發文《關于依法嚴懲妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的通告》，列舉了疫情防控中14種需要嚴厲打擊的違法犯罪行為，對犯罪分子起到了威懾作用。鑒于此，突發公共衛生事件地方治理法治化的重要方面就是讓司法機關公正司法，增強司法的政治效果、法律效果和社會效果的統一。

一是嚴懲疫情犯罪需堅持主客觀相統一原則。疫情防控的應急性使得不法行為的“危害后果”顯著放大，以至于司法機關相信不嚴懲不足以平民憤，由此，客觀上帶來刑法打擊面擴大的法治風險。為此，我們建議，刑法可以依法從快從重打擊疫情防控不法行為，但司法機關不能跨越主客觀統一刑事責任原則過度追求打擊快感，忽略行為人主觀方面的考察[8]。例如，媒體報道馬鞍山醫生江某中在不知情況下帶病工作（后查是疑似新冠肺炎感染者），當地公安機關以涉嫌以危險方法危害公共安全罪對其立案偵查，這里就必須要求他行為時須主觀方面是故意才能構成該罪[9]。

二是警惕疫情防控中個體極端暴力犯罪滋生。必須看到，一些人會因為新冠肺炎喪失工作機會、失去親人甚至家庭破碎，部分疫情嚴峻的地方，求醫問診都會遭遇波折，他們或焦慮崩潰，或因突然變故無法接受，或覺得人生無意義，進而心理扭曲地把自己的境況怪罪于社會的不公平，不斷抱怨社會，從而對社會產生強烈的報復心理[10]。例如，2020年2月8日，武漢一女子向門把手吐口水，造成小區內30多人被確診新冠肺炎就是適例[11]。再加上，地方目前把主要精力和資源都放在新冠肺炎疫情防控中，很容易給這些個體極端暴力犯罪分子可乘之機，尤其是個人使用刀具、炸藥等具有較強殺傷性的工具對特定或者不特定的多數人群體實施手段殘忍的犯罪。因此，地方各級司法機關在案件偵辦和審判過程中要對該類犯罪苗頭保持高度警惕，及早發現，及早處置并促進相關治理措施的跟進和完善，例如，建立涉疫情個體極端暴力犯罪聯防聯控機制;組建疫情防控之心理救援專家組，識別潛在極端人群并實現類型化的精準心理疏導，同時，面向社會開通心理援助熱線。

三是地方高級司法機關要加強全市疑難疫情案件的公訴、審判指導。疫情防控涉及社會方方面面，涉及刑法罪名和民商事糾紛類型的是多為少見的，更有的是新見。鑒于此，地方高級司法機關要及時總結司法實踐中的公訴、審判經驗，結合法條規定及其背后法理研讀，適時出臺某類案件公訴、審理的指導意見，加強對全市疑難疫情案件的公訴、審判指導，切實保障疫情防控工作順利進行，維護人民群眾生命安全和身體健康。

四、精準宣傳和問題改善結合，推動民眾從不敢違法到不想違法的守法觀念的轉變

民眾守法問題不僅是疫情防控工作能得到順利實現的關鍵環節，也是地方治理法治能力和法治水平的重要標志，需要認真對待。突發公共衛生事件爆發，從國家機器運轉到普通民眾生活，都將在一定程度上被改變或塑造。尤其是職能部門實施疫情防控措施不可避免地會給包括普通民眾在內的群體帶來諸多不便利，要求民眾履行更多的公民義務甚至會限制公民一定限度內的自由。前者如民眾應當主動報告自身病情重要疫情信息，后者如對確診新冠肺炎病例的密切聯系人進行隔離觀察。那么，如何保證公民守法，或者叫不違法呢？C市在這方面有效作為，輿論宣傳到位，通過主流媒體和新媒體等手段，運用群眾喜聞樂見的方式向公眾宣傳疫情防控法律知識，同時以案說法，告訴民眾什么事情能做，什么事情不能做，充分發揮法律的一般預防作用，起到了較好的效果。同時，充分借助社區、業委會和物業公司的橋梁紐帶作用，引導民眾疫情防控期間不出門、少出門和不聚集，千方百計做好生活物資保證，讓群眾愿意留、留得住，這些做法對地方疫情防控中如何實現民眾守法具有很大參考價值。鑒于此，突發公共衛生事件地方治理何以踐行法治的重要方面就是在民眾守法上有效作為。

一是借助大數據，通過互聯網、宣傳單等差異化手段實現疫情法律和案例面向民眾的精準宣傳，促使民眾不敢違法。借助大數據了解并分析轄區內情況，根據轄區受眾的年齡、性別、地區、學歷和職業等信息進行差異化重大疫情防控信息投放和獲取[12]。例如，對年齡較大、學歷層次不高和社會接觸不多的群眾，疫情法律宣傳的語言就要接地氣，聽得懂，記得牢;對從事藥食品的經營者，優先推送有關串通漲價、哄抬物價的法律和案例;對確診病例的可能接觸者，優先推送有關瞞報病情等重要疫情信息的法律和案例;等等。總之，要讓百姓知法，有敬畏，守規矩，進而不敢違法，即守法。

二是識別并解決疫情防控中導致民眾違法的不安定因素，促使民眾不想違法。例如，針對民眾的疫情造謠、傳謠的不法行為，要及時、全面、準確公開疫情信息，以信息實質公開鏟除謠言滋長的土壤[13];針對民眾違反規定進入密集場所不帶口罩的不法行為，要了解民眾不帶口罩的原因，增加供給或者優化存量資源的配置以滿足民眾日益增長的戴口罩需求;針對民眾逃避隔離醫學觀察，除了加大打擊力度外，要了解民眾逃避的原因，持續改進集中隔離場所和條件，打消民眾諸如交叉感染的顧慮，讓民眾相信并愿意接受相應隔離……只有認真對待疫情防控中導致民眾違反法律規定的潛在不安定因素并加以解決之，民眾才會認可其所處的環境和條件，進而不想違法，甚至還會積極推動相關法律法規的實施。

結語

習近平總書記在主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議時強調，“要從立法、執法、司法、守法各環節發力，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障。”[14]這為突發公共衛生事件地方治理何以踐行法治提供了根本遵循。面對突發公共衛生事件，地方治理不能因恐慌“出歪招”，更不要因恐懼“不出招”，應該在黨的堅強領導下，增強法治定力，突出治理的法治思維和法治能力，用好社會主義法治這個“制度之治最基本最穩定最可靠的保障”，圍繞立法、執法、司法、守法的內容、方式、程序、責任和保障等方面持續發力，久久為功，重大突發公共衛生事件地方治理法治優勢必將更好地轉化為應急治理效能。

參考文獻：

[1]《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，載《人民日報》2019年11月6日第1版。

[2]江必新：《緊急狀態與行政法治》，載《法學研究》2004年第2期，第3～16頁。

[3][14]習近平：《全面提高依法防控依法治理能力 為疫情防控提供有力法治保障》，載《人民日報》2020年2月6日，第1版。

[4]陳無風：《應急行政的合法性難題及其緩解》，載《浙江學刊》2014年第3期，第129～137頁。

[5]王群：《論司法解釋制定中的公眾參與》，載《江淮論壇》2018年第5期，第112～116頁。

[6]郝鐵川：《中國改革開放以來法治現代化的范式轉型》，載《法學》2019年第5期，第3～18頁。

[7]肖金明：《推進地方立法權制度的理論與實踐創新》，載《理論學刊》2018年第3期，第113～122頁。

[8]劉艷紅：《犯罪構成體系平面化之批判》，載《法學研究》2011年第5期，第110～126頁。

[9]楊睿、王夢遙：《馬鞍山市一醫生帶病坐診 涉嫌危害公共安全被立案》， http：//china.caixin.com/2020-02-07/101512825.html，2020-02-07/2020-02-11.

[10]解曉彤、汪景濤：《個人極端暴力犯罪與獨狼式恐怖主義犯罪比較研究》，載《凈月學刊》2018年第2期，第97～102頁。

[11]彭瑩羿：《武漢一女子疑向門把手吐口水 小區內多人確診新冠肺炎》， http：//news.ifeng.com/c/7tvJy2XF2US， 2020-02-09/2020-02-11.

[12]王群：《技術何以保障公眾參與司法》，載《湖北社會科學》2018年第10期，第134～140頁。

[13]謝澍：《司法信息公開：誤區、澄清與展望》，載《東南學術》2015年第1期，第142～149頁。

（作者系中共重慶市委黨校法學教研部講師，研究方向為公共衛生安全，法學博士。本文系基金項目：全國地方黨校（行政學院）重點調研課題“《中國共產黨紀律處分條例》科學規范執紀研究”〔2019dfdxkt107〕的階段性成果）