人工智能輔助立法：現狀、困境及其因應

李超

一、問題的提出

新的時代背景下，AI人工智能、大數據、云計算等新興技術如洪流般涌向各個領域，以權威性為工作機理的立法機關并不排斥與信息化技術的融合，其充分認識到人工智能輔助立法對于促進人大機關信息化的現實意義。因此，與其被動接受新興技術沖擊，不如結合立法的特征，將立法機關工作人員與信息化技術相融合構建立法運作的新模式，如此一來，人工智能輔助立法系統便應運而生。

必須承認的是，人工智能輔助立法的逐步展開，背后有巨大的需求驅動。黨的十八大以來，各個領域出現新局面、新形勢，激發了大量的立法需求，全國人大及其常委會制定的250件生效法律中，有60%需要修改、解釋、廢止[1]。這僅是中央立法機關的工作量，就地方立法而言，由于當前地方立法質量提升面臨著人員數量與工作量不匹配、立法隊伍與立法質量要求不協調等問題[2]，使得地方立法機關壓力重重。四十年來全國人大常委會一直為科學立法孜孜不倦地努力著[3]，但是立法不能僅僅靠熱情，不能過分苛求立法者超越主觀能動性，而是應該尋求科技，通過人工智能技術輔助立法的方式來倒逼立法革新以解決工作量大、人員不足等現實問題。為此，我們要以更加積極主動的心態來面對人工智能，創新機制體制，實現智慧人大和智慧立法。

然而，先進科技的應用，在為國家機關建設注入新鮮血液、提升發展動力的同時，也對其造成了猛烈地沖擊。以立法機關為例，人工智能輔助立法的出現，提高了人大機關信息化的服務水平，為各級人大及其常委會、人大代表履職提供技術支持，極大地提升立法的效率和質量，但是我們也應當看到，科技是一把雙刃劍，人工智能等先進科技亦是如此。在人工智能輔助立法的過程中，立法數據的占有使用問題、系統中算法歧視問題、輔助立法的倫理問題、監管不足等問題還比較突出，這都構成了對人工智能輔助立法合法性與正當性的挑戰。基于此，有必要對我國目前人工智能輔助立法的現狀予以梳理，明確當前技術在應用過程中存在的問題，并提出相應的因應策略，希望對我國人工智能輔助立法建設有所裨益。

二、我國人工智能輔助立法的現狀

立法是法治建設的源頭，想要實現良法善治，必須抓住立法這個關鍵之處。近年來隨著人工智能、大數據等科技的發展，立法機關利用現代化信息技術來輔助立法的比例逐漸提高。人工智能輔助立法，一方面能夠提升立法的效率，實現立法高質量發展，另一方面也能夠促進國家機關的信息化建設。鑒于此，筆者對我國人工智能輔助立法的現狀梳理見下述內容。

（一）人工智能輔助立法的地域分析

筆者通過在北大法寶、威科先行法律信息庫、法律法規數據庫、地方政府和人大官網進行檢索，發現部分省份已出臺關于人工智能輔助立法的文件（見下表）。

通過對上述文件內容的考察，可以發現，人工智能輔助立法在地域的應用上存在以下兩個特征。

1.主要集中在中央和部分經濟較發達省份

從上述表格中可以看出，我國目前人工智能輔助立法的應用并非是分散式展開，而是體現出一定的集中性，集中于經濟較發達地區，中央與地方在人工智能輔助立法上達成了共識。比如全國人大常委會建立了電子報備系統，要求地方各級人大除了報備紙質文檔之外，還需要按照統一的規范格式進行電子報備①。上海市也建立了政府立法信息平臺，對立法實現智能管理，進一步實現智慧法治②。而經濟、技術等相對欠發達的地區，人工智能輔助立法的應用較少。

2.主要集中在東部沿海省份

從東西部對比角度來看，人工智能輔助立法在應用區域上的顯著特征之一就是較為集中的在東部沿海省份鋪開，南至廣東省、福建省，北至北京市、天津市，上海市、江蘇省、浙江省在推進人工智能輔助立法上也進行了較多有益地探索，各省份均建立了具有本地區特色的人工智能輔助立法模式，比如廣東省人大常委會建立無紙化辦公系統③，上海市人大常委會建立了立法信息系統等④。而中西部地區人工智能輔助立法應用較少，信息化程度還不夠高，信息化人才尚缺。人工智能輔助立法各地模式的多樣化，適應了各省市自身發展的需要，也為中西部地區立法機關信息化建設提供了寶貴的實踐經驗。

（二）人工智能輔助立法的時間分析

人工智能輔助立法并非是將技術應用于立法的各個時間段，畢竟只是“輔助”而非“主導”，而將技術嵌入立法是一個由淺及深、不斷改進和完善的過程。

1.運用大數據技術征求立法意見階段

與傳統立法模式相比，人工智能時代，人人都可以參與立法意見的收集與表達之中，這是因為技術顛覆了傳統民眾被動接受法律的模式。傳統模式下，立法機關在起草、制定、頒布法律的過程中，很少或者幾乎不采納公民的建議[4]，一方面是由于立法的思維還不夠開闊，立法的民主性還未完全的表達出來，另一方面則是由于技術手段的限制，阻隔了民眾的民主參與。大數據時代，需要轉變立法思維，立法者與民眾在立法上保持共識，立法者應當積極通過大數據技術主動征求立法建議，拓寬民主的反映渠道，民眾也應當積極通過網絡等手段表達自己的意見，使立法真正的體現民主性、科學性。2011年全國人大常委會修訂《個人所得稅法》時，運用大數據技術手段廣泛征求意見，共收到23萬多條立法意見，并對各種意見進行分類管理，分類整理的智能化進一步提高了立法的效率，這一技術應用極大促進了立法的民主性與科學性。

2.運用系統對立法進行備案審查階段

對所立之法進行備案審查，一方面能夠加強對立法工作的監督，提升立法的質量，另一方面是為了消除不同法律規范之間的沖突，以適應社會主義法制統一的需要[5]。人工智能時代的到來，立法的備案審查工作依然不能懈怠，人工智能輔助立法的作用在備案審查階段應得到最大程度的發揮。從實踐來看，2017年全國人大常委會率先建立了覆蓋全國的電子報備系統，地方人大除了報備紙質文件，尚需按照統一的格式進行網上電子報備?；诖耍谑〖墝用?，各省人大以實現規范性文件備案審查為契機，陸續建立備案審查系統，實現規范性文件合法性審查全覆蓋，比如天津市從2014年便開始建立智能備案審查平臺，人工智能介入，協助備案審查，有效推進了立法工作的展開，立法的備案審查也進入了一個新的歷史階段。

（三）人工智能輔助立法的技術偏重分析

1.以大數據為基礎，智能化程度受限

立法離不開數據，同樣也離不開數據思維，在大數據、人工智能時代更是如此，這是對立法者提出的新的時代要求[6]。同樣，在人工智能輔助立法的過程中，也無法離開大數據的支持，這是因為法律作為衡量是非曲直的標尺，在對事物進行量化的同時，于立法者而言，如果缺乏大數據，便失去了合法性的基礎，人工智能輔助立法，必須依靠真實、準確的數據，來論證立法的合法性、必要性與科學性，良法乃善治之前提。此外，當前人工智能輔助立法主要應用于立法初期的民眾意見收集、分類整理和備案審查等基礎性工作上，在智能化程度較高的工作比如民眾立法意見合理性判斷與采納、沖突法條識別等方面，則智能化程度不高，受到一定程度的限制。

2.立法知識圖譜處于初級階段

所謂知識圖譜，就是指通過可視化的圖像將復雜領域的知識信息借助數據搜尋、信息過濾、圖形顯現等手段展示出來[7]。人工智能時代的到來，為司法現代化提供了巨大的歷史機遇，如何借助人工智能助推司法改革成為世界各國的熱點問題[8]。在執法領域，警務智能化也是大勢所趨，人工智能警務平臺建設也在各地如火如荼地展開[9]。而反觀人工智能在立法領域的應用，則相對滯后，這是由于立法本身的特性所決定的，立法要解決的是“立”，這是一個從無到有、設范立制、法益衡量的過程，需要洞察社會現狀與各方主體的利益分配格局，從而實現“法”的建構。立法的復雜性決定了人工智能在輔助立法層面的知識圖譜尚處于初級階段，還無法實現深層次的應用，想要突破這一初級階段，必須由立法、計算機等多領域專家進行深入合作，構建人工智能輔助立法的知識圖譜，進而轉化為智能化技術能夠理解的語言[10]。

三、當前人工智能輔助立法面臨的困境

人工智能技術的迅猛發展，在給立法帶來顛覆性變革的同時，也給立法帶來了嚴峻的挑戰。新時期厘清人工智能輔助立法所面臨的困境，一方面有利于立法機關信息化建設，推動立法高質高效發展，另一方面對于目前人工智能輔助立法存在的問題，便于針對性地提出解決策略，從而讓立法回歸本質，保持公平公正，不在科技化的浪潮中迷失。

（一）人工智能輔助立法的理論研究模式比較單一

根據馬克思主義哲學的觀點，理論是實踐的先導，先進的理論可以更好地推動實踐的展開[11]。當前，人工智能輔助立法在理論研究的模式上還比較單一。近年來隨著人工智能技術的出現與應用，教育、醫療、法學、經濟學、農學等多領域都掀起了研究的熱潮。以法學領域為例，當前法學領域關于人工智能的研究，主要集中在人工智能主體的法律資格、刑事責任以及人工智能生成物的著作權等問題，而對于人工智能輔助立法的研究，筆者通過在知網鍵入“智慧立法”“人工智能輔助立法”“人工智能立法應用”“信息化立法”等關鍵詞，發現相關文獻少之又少，只有7篇，且現存的研究模式，大多數采用敘述型研究方法梳理并分析待解決問題，運用解釋型法律技術來分解其內部原因，通過規范性方式來提出應對的措施。這種研究模式，盡管思路比較清晰，但是統計分析工具的缺失使得研究很難打破理論與實證上的定性與定量的桎梏，從而削弱理論研究成果的說服力。理論上這種研究模式的單一化，使得實踐中的人工智能輔助立法雖然較傳統立法有很大改進，但是在智能化程度上還遠未達到成熟狀態。

（二）人工智能輔助立法存在“管理”與“技術”的隔閡

在推動人工智能輔助立法過程中的一大阻礙就是數據與需求的不對稱，也就是說掌握海量數據的主體并不一定了解需求，而了解需求的主體并不能很好的解釋需求，這種信息的不對稱也增加了人工智能輔助立法的建設難度。人工智能輔助立法，是一個將互聯網、人工智能、大數據、云計算等先進科技嵌入立法之中的過程，是科技與立法深入結合的過程。然而從現實中來看，技術研發主體大多數并不是立法機關或立法機關成員，研發主體與運用主體的不一致也帶來了很多問題，比如研發主體對立法流程的理解是不同于立法機關本身所理解的，畢竟立法機關作為權威立法主體，在立法上必定會有更深刻的認識，而兩者的認識偏差可能會給人工智能輔助立法帶來不公正的隱患?；诖?，人工智能輔助立法建設一方面要求技術研發公司要對立法的運作程序、立法考量及其規律有深刻的認識，另一方面要求立法機關具備將立法需求轉化為信息化表述的能力，立法的重要性不言而喻，兩者理解的微小偏差很有可能造成立法效果的謬以千里。當前，部分試點地區由于未妥善處理好“管理”與“技術”的隔閡問題，使得立法成本與收益出現不匹配現象，與高質高效的立法追求背道而馳。

（三）人工智能輔助立法系統未徹底實現數據的開放與共享

人工智能時代，數據是最寶貴的資源，在新的時代背景下，加強數據的開放與共享，能夠為我國經濟社會發展提供新的動力。自從我國實施大數據戰略以來，數據的開放與共享正在行政與司法領域如火如荼地展開，在行政領域，加強政府數據開放是滿足民眾知情權的內在要求，也是依法行政的題中之義[12];在司法領域，數據的開放與共享能夠有效的維護司法公正，輔助司法決策，助力司法改革[13]。同樣，在人工智能輔助立法領域，也需要加強數據的開放與共享，這是保證立法質量、提升立法公開性與透明度的必然要求。但是縱觀實踐，立法借助大數據、人工智能技術已經做了一些例如公開征求意見稿等工作，但是需要注意的是，其公開的更多的是信息，而非原始數據，這并不具備數據分析和再利用的價值，可以說現有人工智能輔助立法所運用的原始數據的開放程度還遠遠不夠，不利于消除信息孤島。由于目前理論和實務界對于人工智能輔助立法中基礎性數據的開放與共享研究不足，使得數據的深入篩選與分析較難推進，一定程度上構成了對人工智能輔助立法的挑戰。

（四）人工智能輔助立法的倫理問題嚴峻

法律是人類理性思維的體現，并在人類的理性實踐中誕生，立法若想實現良法善治，其關鍵就在于立法倫理的正當性[14]。通過立法的倫理角度考慮，筆者發現人工智能輔助立法也面臨著嚴峻的挑戰。首先，由立法機關工作人員進行法律法規的立改廢具有法理上的正當性與權威性，然而人工智能是否享有相應的主體資格來從事相應的立法活動呢？若賦予人工智能以法律主體地位，這是否會威脅到人類的主體地位與人格尊嚴呢？其次，人工智能輔助立法的過程中，必然離不開龐大的數據，因為大數據技術是人工智能發展的技術依托，倘若預先的數據存在偏見或者不公正因素，那么立法本身的正當性與合法性就會大打折扣。再次，由于人工智能的算法是按照預先設定的計算步驟輸出的，因此與算法密切關聯，而現階段的算法黑箱、算法歧視等問題屢見不鮮，人工智能輔助立法過程中的公平如何得到保障呢？所輔助的立法決策是否公正透明呢[15]？最后，受人口老齡化和教育程度的影響，部分弱勢群體的網絡數據可能會相對缺乏[16]，人工智能在輔助立法時，可能會因為缺失該部分數據而導致在立法中無法反映該部分民眾的合理訴求，產生隱性歧視問題。

四、因應：人工智能輔助立法的出路

立法機關的信息化建設是大勢所趨，這也是科學立法的必然要求，因此，我們不能妄圖避免信息化浪潮，而應當著力尋求新的出路。2017年國務院發布了《新一代人工智能發展規劃》，提出“三步走”戰略，并明確提出要制定發展人工智能的法律規范與倫理規范，結合我國人工智能輔助立法的發展現狀，特提出以下因應策略。

（一）加強頂層設計，尋求重點突破

人工智能輔助立法是新的時代背景下科技與立法相結合的必然結果，若要保持立法的與時俱進，提升立法的效率和質量，就必須持續推進人工智能技術在立法領域的應用，其中的關鍵之處就在于要切實加強人工智能輔助立法的頂層設計，我國人工智能輔助立法就是在人大機關信息化戰略這一頂層設計下展開的。中央先后頒布《2006—2020年國家信息化發展戰略》《2012—2017年人大機關信息化建設規劃》等文件，就立法機關信息化建設作出專門部署方案，為“智慧人大”“數字人大”建設指明了建設方向。統籌規劃是頂層設計的主要功能，通過統籌規劃，協調人工智能輔助立法的綜合發展，確保系統內各要素之間的有效聯動，加強和完善頂層設計，能夠更清晰的洞察人工智能輔助立法過程中的癥結所在。

在加強頂層設計的同時，我們也應該注意到，對于人工智能輔助立法中產生的種種問題，囿于人力、財力等因素，若不重點領域重點突破，而是選擇“面面俱到“的態度來解決，那么將會事倍功半。一味的堆砌數據并不能直接產生人工智能輔助立法的效果。如何讓機器認知個案是人工智能開發和應用的前提[17]，為此，需要針對性的了解人工智能在輔助立法領域內的特征、態勢以及需求，重點突破癥結問題，研發出更貼近立法本質的智能系統，實現智慧立法。

（二）深化科技與法律融合，避免孤立式發展

科技輔助立法，是人工智能在法治領域內應用的特殊場景，相較于行政與司法而言，立法是民主法律化、制度化的重要前提，是建設法治國家的基礎性活動，具有高度的權威性。立法的這種特征決定了人工智能輔助立法并非一般的科技在立法領域內的簡單應用，否則就會對法的權威與正當性造成不當減損。對此，需要科技領域與法學領域內的專家秉持著共建、共治、共享的原則進行深入交流，深化科技與法律的融合。具體到人工智能輔助立法領域，一方面人工智能研發主體應當與立法機關人員就現有的人工智能輔助立法系統展開深入地探討，深化共識，明確系統在立法運作中存在的問題。另一方面應著力完善立法機關的外部系統，防止立法系統孤立式發展，打破信息孤島，從而促進不同平臺的數據對接。只有在此基礎之上，人工智能輔助立法技術的運用方能符合立法運作之規律。

此外，為了人工智能輔助立法的可持續發展，需要進一步推動人工智能輔助立法多主體、多要素、多途徑的聯動，鼓勵法學領域與科技領域的學科合作，加強跨學科之間的交流互動，并注重構建信息化人才體系，針對性地開展新技術、新系統培訓活動，以盡快培養既懂立法又懂信息技術的綜合型人才隊伍。

（三）完善制度建構，聚焦精準規制

如前所述，當前人工智能輔助立法面臨著種種困境，想要以合法正當的方式來妥善解決，就必須依靠法律來進行制度建構，以實現有效規制。此外，人工智能輔助立法的不當應用可能會破壞立法的公正性，秉著無規則則無秩序的理念，法律對人工智能輔助立法予以規制也實屬必要。對此，一方面我們需要明確法律在規制時的基本原則，因為基本原則在規制時可以發揮指引性作用。筆者認為，可以遵循“規制人的思路來規制人工智能”，因為人工智能畢竟也是人類創造性的成果，并非自然而生，我們可以通過對研發主體、應用主體的行為進行規制，從而實現對人工智能的有效管控。另一方面，從具體的機制體制來說，需要建立與人工智能輔助立法相適應的法律體系、政策規范和倫理框架，以形成人工智能安全等級評估、風險預測與防控法律機制，從而進一步提升規則與制度在人工智能輔助立法上的約束能力，實現精準規制。當前，人工智能輔助立法法律規制的側重點應當是輔助立法過程中的技術研發與應用問題。首先，需要加強對作為人工智能運行基礎的數據的保護，并對輔助立法過程中所掌握的主體相關隱私信息予以嚴格保密，消除關鍵信息泄露的風險。其次，由于算法的高度專業性和算法不透明導致的算法黑箱的存在，使得自動化決策可能存在歧視風險，有違人人平等的基本原則。通過以上原則和具體機制兩個方面的建設，完善現有的制度框架，來實現對人工智能輔助立法的精準規制。

（四）協調倫理發展，實現良法善治

水能載舟，亦能覆舟，科技也是如此。先進的科技雖然能極大地促進生產力的發展，但當科技失去憲法理性和人類的倫理道德約束時，它就會變成危害人的技術[18]。無論科技怎樣發展，都不能侵犯人的主體地位，科技的運用應當回歸到人本身。同理，人工智能輔助立法，也應當以人為本，尊重人的主體地位，堅持安全可靠、風險可控的基本觀點。制定技術研發階段的法律法規，實現對原始技術設計時的管控，確保人工智能輔助立法過程的公正、透明，杜絕算法歧視的發生，堅決摒棄有違倫理道德的技術應用，禁止有違公序良俗的技術操作。這是發展負責任的人工智能技術的必然要求。

協調輔助立法過程中的倫理問題，避免由于數據偏見、算法偏見而導致的立法偏見，推動人工智能輔助立法的向善發展，一方面要做好立法相關信息的公開工作，尊重民眾的知情權，保障公眾參與，另一方面要堅持民主立法，在人工智能輔助立法的過程中，積極聽取民眾意見，廣納民智，權衡和協調好各方主體利益，保證立法的公平公正，從而使立法具備善的屬性，符合善的要求，實現良法善治。

五、結語

習近平總書記指出，“信息化為中華民族帶來千載難逢的機遇?！盵19]推動立法現代化的核心內容便是立法的信息化、智能化。我們正處于一個無時無刻不受大數據影響的時代，要正確理解法律大數據，敏銳地發現其中存在的問題，科學地推動法律大數據研究工作的展開，培養復合型研究人才[20]。立法機關也要順勢而為，積極擁抱大數據時代，加強并優化人工智能輔助立法的應用，保障人工智能輔助立法工作的有序推進。

注釋：

①參見https：//www.sohu.com/a/249293035_161795，最后訪問時間2020年1月14日。

②參見https：//www.jfdaily.com/news/detail？id=79318，

最后訪問時間2020年1月14日。

③參見https：//china.huanqiu.com/article/9CaKrnJYyzl，

最后訪問時間2020年1月14日。

④參見http：//rdweb.haishu.gov.cn/info.aspx？Id=43712

7，最后訪問時間2020年1月14日。

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（作者單位：華東政法大學法律學院）