京津冀協同發展背景下河北“撤縣設市”研究

吳耀明

[摘要]“撤縣設市”是完善城鎮體系、推進新型城鎮化的重要方式，是實現城鄉和諧發展、實現區域經濟協調發展的重要手段。隨著城鎮化進程的進一步推進，特別是京津冀協同發展戰略的深入展開，河北以“撤縣設市”完善京津冀都市圈城市布局，進而完善承接產業轉移的城鎮體系框架迎來了寶貴的機遇。河北應以“撤縣設市”為抓手完善城市空間格局，推進新型城鎮化和京津冀協同發展相得益彰。

[關鍵詞]京津冀;撤縣設市;城鎮化

“撤縣設市”是指撤銷縣建制，在原縣行政區域設立與縣行政地位相同的“縣級市”，這是我國在推進中國特色城鎮化進程中的一項重要行政區劃手段。自1983年至1997年，全國有400多個縣（接近全國縣總數的15%）實現了撤縣設市。1997年為避免縣改市一哄而上造成的“虛假城市化”，國家暫停了撤縣設市，這項政策凍結了近二十年。2017年4月，民政部先后批復河北省平泉縣、浙江省玉環縣、陜西省神木縣、四川省隆昌縣、湖南省寧鄉縣、貴州省盤縣等6縣撤縣設市，標志著凍結近二十年的撤縣設市政策再次重啟。河北省平泉縣、灤縣分別于2017年4月、2018年7月實現了撤縣設市，標志著京津冀協同發展戰略實施以來，河北省在以“撤縣設市”推動京津冀城市群發展、發揮城市對經濟社會發展的支撐帶動作用、加快推進城鎮化進程方面做了有益探索。因此，對京津冀協同發展背景下河北“撤縣設市”進行研究，有很大的理論和現實意義，一方面有利于總結河北“撤縣設市”的實踐可以豐富完善區域協調發展戰略、新型城鎮化和行政區劃改革理論，另一方面有利于總結河北省“撤縣設市”的經驗、做法，為進一步做好“撤縣設市”工作、推進河北新型城鎮化和縣域經濟更好發展、壯大京津冀城市群、促進京津冀協同發展作出決策咨詢參考。

一、河北“撤縣設市”的現狀

（一）河北“撤縣設市”的政策背景

2013年，黨的十八屆三中全會提出，“完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市”。2014年，京津冀協同發展戰略上升為國家戰略，河北全省發展第一次有了國家戰略支持，迎來了非常寶貴難得的機遇。2016年2月，國務院發布《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》指出，“加快培育中小城市和特色小城鎮，完善設市標準和市轄區設置標準，規范審核審批程序，加快啟動相關工作，將具備條件的縣和特大鎮有序設置為市。適當放寬中西部地區中小城市設置標準，加強產業和公共資源布局引導，適度增加中西部地區中小城市數量”。2017年5月，民政部有關部門答記者問指出，“有序撤縣設市，是黨中央國務院針對中國城市設置存在的突出問題，立足全局、著眼長遠作出的重大決策部署。撤縣設市的總體要求是積極穩妥、規范有序，防止一哄而上、盲目設市，并將適度向中西部地區傾斜”。2017年10月，黨的十九大報告指出，“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協同發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化”。這些都表明，隨著經濟社會的發展和城鎮化速度的加快，為適應城市發展和行政管理需要，從1997年暫停的“撤縣設市”重新啟動勢在必行。

對河北省而言，在若干條件成熟的縣域施行“撤縣設市”，一是有利于提升所在縣域知名度和基礎設施建設水平，為疏解北京非首都功能提供物質基礎;二是有利于合理布局中小城市，彌補京津冀城市群結構短板，增加節點城市在城市群、都市圈中承接產業、功能轉移的能力;三是為提高河北城鎮化水平，促進吸引人才提供保障。

（二）河北省“撤縣設市”的過程

“撤縣設市”有兩種模式：一種是切塊設市，是將縣的部分區域析置、設立縣級市，與原來縣域并存的設市模式，這種設市模式是從縣域中切出一部分區域設置縣級市;另一種是整縣設市，是將整個縣改為縣級市，新的縣級市在行政區域上和原縣域一致。改革開放以前，在國家整體宏觀環境和河北省城鄉二元結構背景下，河北省縣級市設立全部采用切塊設市模式，1986年之后，依照國務院修訂的設市標準，縣級市的設立以整縣設市為主導模式。1986年是河北縣改市數量最多的一年，定州、辛集、任丘、南宮、涿州等完成了撤縣設市。1996年的遷安是上一輪撤縣設市最后一個案例。2017年“撤縣設市”重啟以來，河北先后有平泉縣、灤縣撤縣設市，這是貫徹落實京津冀協同發展規劃綱要、完善以北京為核心的京津冀世界級城市群建設、發揮城市對經濟社會發展的支撐帶動作用、加快推進城鎮化進程的現實需要，成為河北省行政區劃改革和縣域經濟發展中的大事。截至2020年3月10日，河北省共有21個縣級市，占全省縣級行政區（94個縣、47個市轄區、6個自治縣、21個縣級市，一共168個）的12.5%，遠低于19.89%的全國平均水平。目前，河北的縣級市在數量上位于山東（27個）、湖北（25個）、新疆（24個）、江蘇（22個）之后，與河南（21個）并列第5位，但縣級市占縣級行政區的比重還是偏低。

二、河北省縣級市設立中存在的問題

通過上述河北省縣級市設立的過程，可以看出河北的撤縣設市無論是在加快本省經濟社會發展還是對優化京津冀城市布局方面都起了很大促進作用。但是，目前縣級市設立過程中也存在許多問題，概括起來主要有以下幾個方面。

（一）從縣市行政建制看，河北省縣數偏多、設市數量偏少的問題

河北省縣級行政區總量居全國第2位（僅次于四川省），縣級市數量居全國并列第5位，縣級市占全部縣級行政區總數的12.5%，遠低于全國19.89%的平均水平。

（二）從空間布局看，河北省縣級市存在分布不盡合理的問題

河北省縣級市在空間分布上存在不均衡的現象，中南部相對密集（占了80.95%），東部和西北部數量相對較少（冀東唐山3個、冀北承德1個），這里還包括近兩年撤縣設市的平泉、灤州，張家口和秦皇島至今一個縣級市也沒有。

（三）從縣域經濟上看，河北省縣級市存在經濟實力不強的問題

河北省縣級市普遍存在著城市經濟不強、規模小、產業重、層次低、分布散、競爭力弱的問題，城市人口集聚力、持續發展力較弱。2019年10月，中國中小城市高質量發展指數研究課題組、中小城市發展戰略研究院、國信中小城市指數研究院等機構聯合發布的2019年中國中小城市高質量發展指數研究成果顯示，河北省遷安市、任丘市、香河縣、辛集市入圍2019年度全國綜合實力百強縣市榜單，分別位列第17位、第45位、第92位、第95位。河北只有4個入選百強縣市，位于江蘇（24個）、浙江（15個）、山東（13個）、安徽（7個）、福建（6個）、河南（6個）之后，數量偏少;排名上只有1個進入前20名，2個進入前50名，4個進入前100名，縣級市整體經濟發展水平不高。

（四）從城市管理上看，河北省縣級市設立缺乏長效制度與法律支撐，管理水平不高

從河北省撤縣設市的過程看，僅在設市的某個階段或部分區域實行傾斜性政策或出臺部門管理規定，忽視對制度的建設，未能從長效管理的角度提升宏觀管理能力，政策的實施與行政區劃有一定的盲目性和主觀性，缺少法律支撐與約束。

（五）從城市發展模式上看，河北省縣級市發展模式較粗放

具體看，城鎮功能還不完善，主要表現在城市規劃管理不科學、不精細，城市建設大同小異、缺乏歷史文化特色，基礎設施欠賬較多，資源環境面臨壓力巨大，排水設施不完善、道路坑洼、交通擁堵、垃圾處理不及時等城市病纏身，這說明撤縣設市之后“縣”變“市”不應該是字面上的，而是要更新建設發展城市的理念，以適應新時代城鎮化建設的步伐和高質量發展道路。

三、更好地推進河北“撤縣設市”的對策建議

河北省縣級市的設立與發展不僅要考慮河北省的省情，還要站在京津冀協同發展重大戰略背景下加以分析。目前京津冀城市群內部存在著大都市過大、小城鎮過多、中等城市發育不良的區域空間結構不合理狀況，河北省城鎮體系整體規模層級偏低，大城市數量不足、輻射帶動能力弱，區域次中心城市空白，中等城市數量少、后備能力不足，小城市過多過散，與京津兩大城市存在“斷崖”式差距，無法與京津實現梯次銜接、功能互補。

（一）嚴格新設縣級市標準，完善京津冀都市圈建設

近期河北省撤縣設市應以京津冀協同發展戰略和推動河北高質量發展為出發點、以新型城鎮化戰略為指導、以經濟社會發展需要為依據，根據京津冀協同發展戰略需要和京津冀都市圈發展要求，嚴格執行國家規定的設市標準，積極穩妥地設立縣級市，重點補齊環京津節點城市短板，完善京津冀都市圈建設，強化新設縣級市的城市功能，引導北京非首都功能向河北有序轉移。

（二）轉變經濟發展模式，提高縣級市質量

從河北省縣級市發展現狀看，盡管大部分縣級市在設立后經濟社會都取得了較快發展，但從經濟效益比、能源消耗、產業結構等方面看，河北省縣級市的經濟質量內涵不高，多數縣級市以資源投入的粗放型增長為主，缺乏集約型增長模式。從河北縣級市的人文社會環境來看，精神文明建設相對于經濟建設更為落后，科技文化對當地發展的推動作用不明顯，人力資源外流嚴重。這就要求河北省在今后撤縣設市的過程中，不僅要重視經濟發展目標，而且更要重視社會發展目標，以縣級市質量為重點，推進人的城鎮化、市民化和現代化。

（三）提高城鎮化水平，加強產業協調聯系

2019年河北省常住人口城鎮化率達57.62%，比全國同期平均水平60.60%低2.98個百分點。這說明河北省城鎮化水平還有進一步提高的空間，特別是在京津冀城市群成為北方承載發展要素的空間形勢的背景下，河北應以擴大節點縣級市數量為抓手推動城鎮化水平提高、提升城鎮化密度和承載力。河北在發展縣級市時應瞄準北京、天津的產業轉移，加強產業之間的協調，延長產業鏈條、做好產業配套，合理化產業布局，同步加快城市化、工業化進程。

（四）完善城鎮體系，打造多極化網絡空間布局

目前河北省城鎮體系不完善，中小節點城市偏少，城市間的經濟、社會聯系還不密切，聯系通道還不發達，空間結構不合理。今后應從京津冀協同發展的高度考慮縣級市的設立，以縣級市發展完善區域發展空間布局，圍繞解決各個城市精準定位、體系結構、功能承接、人口布局等戰略問題，抓緊出臺河北省空間布局規劃，完善京津冀城市空間布局，構造多極化網絡式的城市體系。

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責任編輯：王瑋瑋