俄羅斯恐怖主義形勢及反恐機制建設

李昕韡 蘇暢

恐怖主義是當今世界各國共同面對的重大問題。冷戰結束后，恐怖主義成為全球性問題，直接威脅到國際社會的安全與穩定。

一、俄羅斯恐怖主義威脅上升

俄羅斯長期受到恐怖主義的威脅。20世紀90年代中期，俄羅斯境內的恐怖主義活動日益猖獗且呈現上升趨勢，在進入21世紀之后達到空前規模，別斯蘭人質事件等具有全球重大影響的恐怖襲擊便發生于這一階段。來自車臣、中亞、阿富汗的恐怖分子進入俄羅斯傳播恐怖主義和極端主義、分裂主義，招募成員，策劃恐怖活動。在強力打擊下，俄羅斯國內的恐怖主義和極端主義在相當長的一段時間內得到有效控制。

“伊斯蘭國”崛起、潰敗、擴散以及阿富汗安全形勢持續惡化，致使國際恐怖勢力再度整合，俄羅斯面臨著復雜而嚴峻的恐怖主義威脅。

首先是極端主義思潮的威脅。“后伊斯蘭國”時代極端主義在歐亞大陸正在發生著整合與變異。據2018年3月聯合國的數據，中亞有5000名左右居民受到宗教激進分子的影響。在俄羅斯有大量的中亞勞工。俄學者謝林科認為，中亞有激進傾向的勞工對俄安全的威脅在上升，其嚴重性已經可以與高加索武裝分子相比。究其原因，一是俄在中東的軍事行動激起中亞激進青年的報復。二是中亞勞工在俄數量多（根據烏茲別克斯坦和吉爾吉斯斯坦官方統計數據，2018年烏茲別克斯坦在俄勞工有240萬，吉爾吉斯斯坦在俄勞工60萬），成分復雜，勞工被邊緣化，生活困難，這可能導致他們在社會中不滿情緒增長。三是俄對中亞恐怖分子還沒有專門的反恐行動和打擊措施。

其次是國際恐怖組織整合后，南亞-中亞-高加索-俄羅斯恐怖主義流通通道成形，導致俄羅斯恐怖事件增多。在2017年之前，由中亞恐怖分子發動的襲擊在俄還很少發生，但2017年4月彼得堡地鐵恐襲之后，中亞圣戰者漸漸增多。長期以來，俄羅斯恐怖事件多由高加索地區的恐怖分子制造。目前，在俄羅斯由中亞恐怖分子構成的組織還不多，成員也有限，但這些組織正在學習“伊斯蘭國”的招募方式來充實人數。這些恐怖事件多是獨狼式恐襲，也就是“家門口圣戰”。2017年“伊斯蘭國”號召在俄美歐的支持者不要去戰斗地區而是要留在家門口搞恐怖活動。因為本土追隨者在本地制造的恐襲引起的政治效應和社會反響更強烈。

最后是網絡安全風險日益上升。傳統的安全邊界防御理念在網絡空間新技術挑戰下正在發生新變化，網絡空間的軍事化和碎片化的風險同時存在。恐怖勢力在意識形態領域對俄的滲透和攻擊強烈，恐怖主義、極端主義在網絡空間的傳播已經成為最主要、最有效的擴散方式。

二、俄羅斯已建立較為完備的反恐法律體系

為應對恐怖主義的威脅，俄羅斯不斷加強反恐機制建設的重視程度，同時加大對恐怖主義活動的打擊力度，現今已形成了較為完善的反恐體系，較好地控制了俄境內恐怖活動的增長態勢。

針對當前恐怖主義復雜多變，恐怖組織活動隱蔽性強、破壞性大的特點，俄羅斯強化對恐怖組織的打擊力度，十分重視法律體系建設工作，現今已形成了較為完備的反恐法律體系，成為反恐工作的基本依據與重要保障。其中，《俄羅斯聯邦憲法》和《俄羅斯聯邦刑法典》里涉及恐怖主義的相關規定是俄反恐法律體系的基本法，在《俄羅斯聯邦憲法》中明確規定了“禁止設立有以下目的的公共組織及其活動：企圖以暴力改變俄羅斯憲法中規定的政體與國家的主權完整;破壞國家安全;建立武裝力量;激化社會矛盾;推行種族歧視;導致政教不和;鼓動以激化社會矛盾、導致政教沖突和敵對為目的的示威和游行”。“憲法”中的這些規定成為俄羅斯制定其他相關法律的基礎，俄羅斯以此為依據于1997年的《俄聯邦刑法典》修正中規定了有組織犯罪的概念及相關刑事責任條件，并對恐怖主義行為作了界定和量刑。

在反恐基本法的基礎上，俄羅斯先后頒布了兩部反恐專門法：《俄羅斯聯邦反恐怖主義法》（1998年）和《俄羅斯聯邦抵制恐怖主義法》（2006年）。1998年的“反恐怖主義法”中詳細規定了反恐行為的目的、原則、組織機構等，確定了反恐的法律與組織基礎，權力執行機構、社會團體與組織、官員、個人等層面在反恐工作中協調行動的辦法，并規定了公民在反恐工作中的權利、義務及其保障等。2006年頒行的“抵制恐怖主義法”是現行反恐專門法中的重要組成部分，其中重新定義了恐怖主義，對反恐協調與指揮機制作了較大調整。“抵制恐怖主義法”中將恐怖主義思想與行為等同看待，行為特征設定為恐嚇與非法暴力行為，把計劃與威脅實施恐怖行為等同于恐怖主義。同1998年的“反恐法”相比，2006年的“抵制恐怖主義法”將恐怖主義的政治性進一步剝離，不將恐怖主義同某一特定的民族或者宗教掛鉤，使恐怖主義的定義更加清晰，更明確地界定了恐怖主義與其他暴力犯罪之間的區別。除此之外，“抵制恐怖主義法”的重要性還在于明確了反恐行動的組織機構權限：總統負責制定國家反恐戰略、任命反恐機構領導人等;將反恐工作的領導機關從內務部更改為聯邦安全總局，同時規定情報機構有權對嫌疑人的電話和通信（包括電子信息）進行監聽或者攔截，還規定了軍隊在反恐行動中的權限等。同1998年的“反恐法”相比，“抵制恐怖主義法”對反恐行動的組織機構以及各自權限、相互之間的協調等問題的規定更加細致，更有利于對恐怖組織及其行為的打擊。值得注意的是，2006年同時還生效了《關于打擊恐怖主義的措施》，并以總統令的形式生效，確定了俄羅斯的反恐機制的內容和結構。

除了基本法和專門法之外，俄羅斯還制定了一系列涉及反恐的輔助法律文件。這些法律文件由其他法律法規、總統令、政府決議、國家安全構想等構成，如《俄羅斯聯邦關于反恐怖主義活動的措施》《俄羅斯聯邦緊急狀態法》《俄羅斯聯邦反恐構想》等。輔助性法律文件同反恐基本法、專門法共同構成了俄羅斯打擊恐怖主義的法律基礎。

三、建立高效的反恐行動指揮與行動體系

經過長期摸索，俄羅斯在總結反恐工作經驗教訓的基礎上建立了垂直高效的行動指揮與行動體系，極大地提高了反恐工作力度。俄現行反恐體系的法律基礎主要是2006年頒行的“抵制恐怖主義法”和2006年第117號總統令《關于打擊恐怖主義的措施》。根據這兩份文件，俄羅斯反恐體系是國家安全保障體系的一部分，形成了總統、國家反恐委員會和聯邦安全總局各司其職，并整合國家安全保障體系中涉及反恐工作的部門，形成了高效的反恐機制。這一機制最大的特點是垂直領導，能夠對恐怖主義活動形成高效的打擊，并建立了自上而下、覆蓋全國的，涵蓋預防、打擊和消除影響三個方面的三級反恐網絡。在反恐體系建立之后，俄羅斯在境內外打擊恐怖活動、追剿恐怖分子、預防恐怖襲擊和消除恐怖活動影響等方面的工作取得了明顯成效。

第一，總統是政府反恐行動的直接領導者。根據俄羅斯《憲法》《抵制恐怖主義法》《聯邦安全總局條例》等法律法規的規定，總統是國家元首，“按照俄羅斯聯邦憲法規定的程序采取措施，捍衛俄羅斯聯邦的主權、獨立與國家完整”。同時，《聯邦安全總局條例》規定，俄聯邦安全總局直接由總統領導，因此總統可以通過聯邦安全總局直接領導反恐事務。

第二，國家反恐委員會是最高反恐決策與協調機構，直接對總統負責。國家反恐委員會是根據2006年第116號總統令宣布成立的，當時是要求在聯邦安全總局內成立反恐委員會，這一決策是基于總結俄羅斯之前的反恐行動中缺乏協調而導致情報交流不暢、行動遲緩等教訓而成立的。進入國家反恐委員會的成員單位包括聯邦安全總局（局長擔任主席）、內務部（部長擔任副主席）、總統辦公廳、聯邦上議院、國家杜馬、外交部、緊急情況部、俄羅斯武裝力量總參謀部、國防部對外情報局等，基本涵蓋了俄政府內涉及反恐工作的部委，尤其是強力部門。國家反恐委員會的主要職責包括向總統提出反恐建議、協調俄聯邦各部委及地方的反恐行動。值得注意的是，在反恐委員會中，聯邦安全總局、內務部、國防部、對外情報局、緊急情況部被看作是最為重要的五個部門，體現了俄反恐體制中強力部門的核心地位。反恐委員會的成立有效地協調了俄各部門之間的反恐工作，提高了反恐行動效率和反應速度。

聯邦安全總局是俄羅斯反恐行動的主體，總局及下屬各地方分局通過多種手段來預防與打擊恐怖活動，并消除恐怖活動導致的影響。2004年的別斯蘭人質事件暴露了俄羅斯反恐行動中的缺陷與弱點。為加強反恐情報與行動能力，聯邦安全總局于2004年便進行了全面改革，成立了打擊國際恐怖主義局（УБМТ ФСБ）作為打擊跨國恐怖主義活動及與外國情報機關進行反恐情報交流的主要部門。聯邦安全總局的主要反恐工作職責是搜集反恐情報，對恐怖活動和非法武裝組織實施偵緝措施;協同其他國家機關打擊各類恐怖主義活動等。

俄羅斯建立的總統、國家反恐委員會和聯邦安全總局各司其職、相互協作的機制是俄國家安全保障體系的重要組成部分，極大地提高了反恐行動中的反應速度，同時也提高了反恐情報偵查力度，為防范恐怖襲擊、打擊恐怖活動起到了重要作用。

四、擁有專業性較高的反恐特種力量

除完善了堅實的反恐法律法規基礎，并建立了高效的反恐行動垂直指揮與協調體系外，俄羅斯還十分注重反恐行動的執行，成立了數支十分專業、戰斗力較強的特種作戰力量，針對反恐行動的特點開展工作。現今反恐特種力量主要是俄羅斯武裝力量總參謀部總局、“阿爾法”“信號旗”和俄聯邦內衛部隊三個特種部隊，分別隸屬于俄對外情報局、聯邦安全總局和內務部三個序列。俄武裝力量總參謀部總局隸屬于俄聯邦對外情報局，其部隊在第二次車臣戰爭中有十分亮眼的表現，于2004年成功實施了消滅車臣分裂勢力主要頭目格拉耶夫的行動，在敘利亞打擊“伊斯蘭國”的反恐行動中也有不俗表現。“阿爾法”和“信號旗”則歸屬于俄羅斯聯邦安全總局，分別負責國內反恐行動和國外反恐、反顛覆行動，同時俄羅斯駐外使館的安全警戒任務也由其負責。兩支部隊在莫斯科軸承廠劇院人質事件和別斯蘭人質事件中也立下了戰功，引起了俄國內外的關注。俄聯邦內務部隊的特種部隊則隸屬于俄羅斯內務部管轄，主要包括604特種作戰中心（由“勇士”特種部隊和“羅斯”特種部隊合并組建）、“羅希奇”等特種部隊。其中604特種作戰中心，也就是之前的“勇士”特種部隊，是內務部特種部隊的核心，專門負責反恐以及應對國內騷亂、監獄暴動等其他任務。內務部特種部隊在包括莫斯科軸承廠大劇院人質事件等多次反恐行動中也是戰功赫赫，屬于俄反恐行動中堅力量之一。

除專業反恐部隊外，俄羅斯還充分動員民眾，同時發揮媒體在反恐行動中的作用。俄羅斯十分重視反恐情報搜集，認為民眾在這項工作中可以起到重要作用。1997年俄聯邦安全總局便開設了“信任電話”，鼓勵公民舉報涉及國家安全犯罪的線索與信息，其中包括涉恐活動信息。另外，聯邦安全局還公布了舉報郵箱，提高舉報便利度。俄聯邦安全總局曾經表示，在“信任電話”和舉報郵箱中收到的信息大部分涉及恐怖活動。可以說充分動員民眾一方面提高了民眾對恐怖活動的警惕程度，另一方面則拓寬了涉恐情報搜集渠道，提高了對恐怖組織活動的預防水平。除此之外，俄聯邦安全總局下屬的公共關系中心負責協調媒體工作，并向社會發布涉及恐怖主義活動的權威信息。在反恐活動中，媒體的作用具有兩面性，一方面能通過媒體宣傳教育民眾，使民眾提高對恐怖思想、組織以及活動的認識和防范水平;另一方面媒體對暴恐活動的報道和渲染則會擴大恐怖組織的影響力。為充分發揮好媒體的正面作用，俄羅斯在《俄羅斯聯邦反恐構想》中就對媒體等全國通訊領域進行組織化防范恐怖主義思想的散播，尤其是防范恐怖主義、極端主義和分裂主義思想在青年人中的散播作出了規定，從意識形態上切斷恐怖主義產生的溫床。

五、俄羅斯反恐體系的特點及缺陷

俄羅斯建成的高效迅捷的反恐體系為俄打擊恐怖主義活動創造了牢固基礎和可靠保障。整體來看，俄反恐體系具有如下特點。

第一，俄反恐工作十分重視情報的作用。俄羅斯反恐部門認為，情報是反恐行動的核心與重點。在俄反恐體系當中，情報部門是核心領導機關，如反恐委員會主席便由聯邦安全總局局長擔任，同時對外情報局也在反恐情報當中發揮著重要作用。俄羅斯對外情報總局不斷加大反恐情報搜集力度，尤其是電子情報、開源情報等領域的情報獲取和利用水平得到不斷提高。并且隨著社交媒體應用日益廣泛，俄羅斯情報部門也十分重視社交媒體上涉恐信息的情報搜集與分析。

第二，注重對恐怖組織與恐怖活動的打擊。“俄式反恐”十分重視對恐怖組織和恐怖活動的打擊，特種部隊在執行反恐任務時以態度強硬、專業程度高著稱。同時俄各執法部門對涉恐犯罪高度重視，一旦發現涉恐犯罪都是持嚴懲態度。因此，俄羅斯形成了對恐怖組織及其活動的高壓打擊態勢，為俄安全局勢的改善起到了重要作用。

第三，重視防范恐怖主義和極端主義、分裂主義思想的傳播。俄羅斯反恐部門認為，要鏟除恐怖主義和恐怖活動滋生的土壤，重點在于防范恐怖主義和極端主義、分裂主義思想傳播，尤其是對青少年群體的教育十分重要。因此，俄聯邦安全總局通過公共關系部門對社會進行宣傳，并且會同文化部等部門通過拍攝影視劇等方式對民眾進行反恐宣傳，強化民眾的反恐意識，并獲得民眾支持。同時反恐部門對網絡及社交媒體上宣揚恐怖主義等有害思想的網站和個人進行監控以及封鎖，以遏制恐怖主義等思想對民眾造成惡劣影響。

但是總體而言，俄羅斯的反恐體系仍然存在一些缺陷，比如安檢制度寬松，在地鐵站等交通樞紐不設立安檢，政府部門內部存在貪腐行為等問題成為俄羅斯反恐行動的薄弱點。同時，俄羅斯還需要重視恐怖主義產生的另一個根源——貧困問題，需要改善車臣等相對落后地區的經濟環境，提高社會發展水平，縮小貧困人口數量，以此來預防在貧困人群和相對落后地區產生恐怖組織活動的溫床。

（作者李昕韡為陜西師范大學阿富汗研究中心講師，蘇暢為中國社會科學院俄羅斯東歐中亞研究所研究員）

（責任編輯：張敏嬌）