東南亞恐怖主義新特點與反恐合作機制

2016年以來，受到“伊斯蘭國”等因素的影響，東南亞地區恐怖襲擊事件頻發，對地區反恐合作和反恐機制提出了新的挑戰。東南亞國家的反恐合作在合作深度和廣度上都得到了一定程度擴展，取得了一定的成效，但存在著合作意愿有限、合作領域受限、合作方式單一、合作機制匱乏等缺陷，亟需整合現有反恐合作機制。

一、2016年以來東南亞恐怖主義發展的新特點

2016年以來，受“伊斯蘭國”、國際反恐格局變動等因素的影響，東南亞恐怖主義的發展呈現出新特點。主要表現在：

第一，東南亞恐怖主義的國際化程度加深。張文龍在《麥當勞與圣戰：新型恐怖主義的悖論——對后9·11時代伊斯蘭全球圣戰的反思》一文中提出，2016年后，“伊斯蘭國”對東南亞地區的滲透進一步促進了地區恐怖主義的國際化;“伊斯蘭國”通過宗教極端思想的傳播、恐怖分子的招募、對東南亞恐怖組織的整合，完成了“全球圣戰”的范式轉化，對東南亞地區恐怖組織的整合更強有力，東南亞已有超過60個恐怖組織宣誓效忠“伊斯蘭國”;同時，“伊斯蘭國”還通過任命地區“領導人”、提供爆炸培訓和資金的方式整合地區恐怖組織網絡。2016年后，“伊斯蘭國”任命了穆罕默德·巴倫·納伊姆（Muhammad Bahrun Naim）、巴魯姆沙（Bahrumsyah）、薩利姆·穆巴洛克（Salim Mubarok At-Tamimi，又名Abu Jandal），阿曼·阿卜杜拉赫曼（Aman Abdurrahman）建立了“馬來群島伊斯蘭國輔士團（Jamaah Anshar Khilafah），其中阿卜杜拉赫曼還是該組織的“埃米爾”和“精神領袖”，他們共同組成了“伊斯蘭國”在印尼分支機構的領導層，專門負責撮合來自印度尼西亞和馬來西亞的恐怖分子為“伊斯蘭國”效力。

第二，東南亞地區恐怖組織的活動網絡隱蔽化、人員來源廣泛化、信息傳播網絡化、恐怖組織領導結構扁平化趨勢愈加明顯。通訊技術的發展與普及，增強了恐怖組織線上教化、招募動員、計劃與協調、募集資金、資料探勘與操弄等動員、組織和協調能力。與“基地”組織不同的是，“伊斯蘭國”依靠網絡和社交媒體等現代技術，在推介自己、成員招募、資金籌措方面進展順利，促進了網絡極端主義在東南亞地區的發展。這降低了東南亞地區的恐怖分子對恐怖組織的依賴程度，其通過“伊斯蘭國”宣傳的網絡資料就能夠實現“自我激進化”，從而使發動恐怖襲擊的門檻大大降低。2016年馬來西亞的蒲種襲擊就是網絡極端主義和“在線圣戰（Online Jihad）”的典型代表，因為發動這起恐襲事件的恐怖分子主要通過互聯網聯系，而不是直接會面。

第三，宗教極端思想尤其是國際伊斯蘭極端主義對東南亞恐怖主義的影響增強。國際伊斯蘭極端主義是影響東南亞恐怖主義發展的重要外部因素，其通過宗教動員，試圖挑起不同族群和文明間的沖突。2017年的馬拉維恐怖襲擊中，“伊斯蘭國”的領導人宣稱希望把馬拉維塑造成為在菲律賓抵抗“天主教國家（Catholic state）”的典型，就像在黎凡特地區（Levant）的武裝分子那樣，馬拉維的恐怖分子也要為殉難（martyrdom）和豐厚的回報而戰。

第四，東南亞恐怖主義活動的多樣性。一方面，東南亞恐怖主義與暴力活動的合流進一步加劇。東南亞許多國家都存在諸多形式的暴力活動，域內外恐怖組織選擇那些具有明顯政治傾向的暴力活動，將這些暴力活動轉化為針對平民目標、特定宗教信眾（如佛教徒、基督教徒）、特定宗教目標（如教堂、寺廟等）的恐怖主義活動。

另一方面，東南亞恐怖襲擊的參與者也呈現多樣化發展趨勢。婦女與兒童參與恐怖主義活動、獨狼式恐怖主義活動以及家庭式恐怖主義活動在東南亞地區不斷涌現。2018年5月13日，在西方人經常旅游的、同時也是印度尼西亞基督教徒聚集的爪哇島東部港口城市泗水發生連環恐怖襲擊。這次恐怖襲擊是典型的“家庭式”恐怖襲擊，是東南亞首次出現此種恐怖襲擊方式。在這次恐襲中，一家六口分工明確：8歲和16歲的兄弟負責襲擊圣瑪利亞天主教堂，他們騎著電單車來到教堂，炸彈則放置在大腿上;兩人的父親接著襲擊另一座教堂;母親則帶著9歲和12歲的女兒在基督教堂引爆炸彈腰帶。

二、現階段的東南亞地區反恐合作

總體來看，現階段東南亞地區反恐合作形式多樣，但存在著合作意愿有限、合作領域受限、合作方式單一等缺陷，制約了其反恐合作的效果。

第一，形式多樣的東南亞地區反恐合作。在形式上，東南亞地區已經形成了諸多雙邊和多邊的反恐合作。

在雙邊合作機制上，菲律賓等國與美國等反恐合作成效較為顯著。菲律賓與美國的反恐軍事合作不僅涉及情報、人員、后勤、武器裝備等諸多方面，而且雙方合作歷史長，效果較為明顯。以雙方在菲律賓南部地區的反恐合作為例，菲律賓南部的恐怖組織阿布沙耶夫組織（Abu Sayyaf Group）經過長期打擊，其成員數量也從巔峰時期的數千人下降到200至400人左右，主要力量也撤出了其經常活動的棉蘭老島，只能龜縮在更為偏遠的巴西蘭島與和樂島等地。

在東盟框架下的反恐合作逐漸成形。東盟內部已經成立了反恐專家工作組，負責協調各國的反恐行動，這不僅是東盟建立安全共同體的一部分，同時也是應對地區反恐局勢變化的必要舉措。2017年8月，第24屆東盟地區論壇在防范和打擊恐怖主義中加大社交媒體的使用這一問題達成了共識。根據《聯合早報》的報道，2018年2月6日，東盟國防部長召開非正式會議，會后發表聯合聲明強調，恐怖主義是“對東盟進步、繁榮和生存方式的嚴峻威脅”，并對擁有日益復雜和致命戰術和武器的個人和組織造成本區域恐怖主義問題加劇表達嚴重關切。東盟防長們同意加強各國防衛部門間的反恐合作以及與其他伙伴的合作。這些合作包括聯合演習、訓練、信息共享、加強對話和分享最佳工作方式。其他措施還包括與東盟政治—安全共同體和其他東盟主導機制的合作伙伴，通過工作坊、研討會等，加強跨領域反恐合作。

東南亞國家之間的反恐合作及效果更為明顯。菲律賓、印尼、馬來西亞三國2017年啟動了聯合海上巡邏和聯合空中巡邏機制;2018年年初，印尼、馬來西亞、文萊、菲律賓、新加坡、泰國六國成立了“我們的眼睛（Our eyes）”情報合作機制。這兩個機制的效果十分明顯，2019年下半年以來，東南亞地區的恐怖襲擊在數量上、傷亡人數上大幅度下降。

第二，東南亞反恐合作的效果受到反恐合作程度的制約。

首先，在反恐合作意愿上，東南亞一些國家的反恐合作意愿有限，是制約地區反恐合作效果的基礎性因素。在國家層面上，菲律賓、泰國、馬來西亞、緬甸、印度尼西亞五國已經發生了多起恐怖襲擊事件，是地區恐怖主義的主要受害者，但各國反恐合作意愿程度不一。就目前來看，各國在國內通過立法、加大反恐投入、監控與情報搜集，以及與軍警部門配合開展反恐行動等方式，對打擊本國國內的恐怖主義十分有效。但是對于反恐國際合作，各個國家表現出來的意愿是不同的。新加坡雖然沒有發生恐怖襲擊，但是由于恐怖主義與海盜等暴力活動的結合對其賴以生存的馬六甲海峽影響最大，因此，其對地區反恐合作的意愿是最強烈的。但是，其他國家尤其是菲律賓、泰國和緬甸，其國內的恐怖主義與民族分離主義關系密切，這些國家擔心反恐合作可能會影響到其國內的民族與宗教關系，因此，對地區反恐合作的參與意愿較低。緬甸不承認其國內的羅興亞人的國民身份，反對外國勢力的干涉，還拒絕參與地區反恐合作，使若開邦地區的局勢可能進一步惡化。

其次，反恐合作領域受限。東盟作為東南亞地區認可度最高的一體化組織，在地區反恐合作中基本上淪為了“清談館”——既無法提供能夠建立更深程度反恐合作機制的路徑，又無法成為地區反恐合作的領導者。例如，上文提到的2018年2月6日，東盟國防部長召開非正式會議，會后發表聯合聲明，類似的聲明或者宣言在東盟歷史上并不少見，但都難以落實到實處，也就限制了地區國際反恐合作的領域，只能依靠各個國家之間的雙方或者多邊合作。在合作領域上，東南亞各國的反恐合作集中于情報合作上，而且主要針對恐怖分子和涉恐資金的跨國流動上，且各國之間基本上單獨行動，很難形成有效的國際合作。

最后，反恐合作方式單一。東南亞各國現有的反恐合作方式大多采用軍事反恐策略。無論是聯合巡航，還是類似于“我們的眼睛”的反恐合作方式，都普遍采用了軍事反恐策略，這種反恐策略在一定程度上能夠在短時間內產生立竿見影的效果，但是無法根除恐怖主義產生的社會土壤，且極易引起恐怖主義的反彈。而且，東南亞恐怖主義大多發生在海島地區（印度尼西亞、菲律賓、馬來西亞和泰國南部），這些地區地形復雜，十分適合恐怖分子隱匿和逃逸，單純的軍事手段無法徹底鏟除恐怖主義，只能暫時遏制恐怖主義。因此，東南亞各國亟需從社會層面，通過去極端化項目等方式，調動國民防范恐怖主義的積極性，逐漸消解恐怖主義存在的社會土壤。

三、東南亞現有反恐合作機制評析及未來反恐合作

東南亞現有反恐合作機制存在的諸多不足，是未來反恐合作繼續強化的重點方向。

東南亞現有反恐合作機制存在諸多的不足，主要體現在如下幾個方面。

第一，長期合作機制嚴重供給不足。其主要原因在于東盟安全共同體框架及其在反恐長期合作機制上的嚴重缺陷，導致東盟缺乏足夠的安全類公共產品（如提供有效的反恐合作平臺，健全的反恐機制，完備的反恐后勤支持與技術培訓）提供能力。2016年前，雖然發生了巴厘島爆炸案等嚴重的恐怖襲擊事件，但從總體上來看，東南亞恐怖主義問題既不是地區國家迫在眉睫的問題，也不是地區安全問題的核心議題。因此，東盟對安全議題的關注主要集中于應對域內外大國與地區安全等議題上。東盟作為地區合作機制的主要創立者，對地區恐怖主義既缺乏足夠的應對意識，又無法為地區各國提供足夠的反恐合作支持和反恐類公共產品，造成地區反恐的長期合作機制嚴重供給不足，大多反恐合作僅僅停留在宣言和口號層面，無法使東盟成為地區反恐合作機制的領導者。

第二，反恐情報合作機制仍需強化。目前，東南亞國家在反恐情報合作方面開展了以“我們的眼睛”為代表的反恐合作中的情報合作。對恐怖主義暗網、恐怖分子的跨國和跨區域流動、涉恐資金的跨國流動等方面已經開展了卓有成效的合作。但是，現有反恐情報合作機制仍需擴展、強化。“伊斯蘭國”崩潰前后，從中東地區回流東南亞的恐怖分子，將緬甸、泰國甚至是孟加拉國等都作為回流的通道。如果不將有關國家納入到東南亞反恐合作機制中來，那么對恐怖分子回流的跨國流動的監測效果將會大打折扣。

第三，聯合巡航機制涉及的范圍需要擴大。現有東南亞國家聯合巡航的范圍主要是兩處海域，一處是馬六甲海峽，另一處是馬來西亞、印度尼西亞、菲律賓三國交界處的蘇祿海海域。針對其他海域的聯合巡航基本尚未涉及。當前，已經出現了緬甸的一些恐怖分子從安達曼海乘船以難民的身份進入泰國南部的情況。因此，現有聯合巡航機制涉及的國家和海域都需要擴大。同時，針對海上恐怖主義和有可能與海盜活動相結合的恐怖主義活動，除了傳統的馬六甲海峽和蘇祿海地區，在印尼的巽他海峽、中國南海南部與東南亞國家相鄰的地區也出現了海上恐怖主義的苗頭，對這些地區更應當防范于未然。

未來，在東南亞現有的地區反恐合作機制基礎上，需要在以下方面繼續擴展地區反恐合作，增強地區反恐合作的效果。

第一，網絡反恐合作機制亟需建立。后“伊斯蘭國”時期，宗教極端思想在網絡上泛濫，已經成為東南亞地區恐怖組織和恐怖分子線上聯絡、線下發動恐怖襲擊的重要方式。以印尼為例，網絡極端主義已經存在多年，恐怖組織“伊斯蘭祈禱團”從2013年就開始使用“Telegram”軟件在網絡上招募恐怖分子。2014年底加入“伊斯蘭國”的印尼人巴赫倫 ·納伊姆是圣戰社區的社交媒體名人，他在“臉書”和“推特”上與數百名追隨者積極互動，并運營一個網站，定期發布炸彈制造指令，贊揚印尼成功的恐怖襲擊，鼓勵追隨者自己發動圣戰。“伊斯蘭國”出現后，印尼恐怖組織的網絡極端主義已經發展出了在線招募人員的自上而下的模式。類似的情況在馬來西亞、泰國等國也出現過。因此，未來東南亞反恐合作需建立相應的網絡反恐合作機制。

第二，去極端化（去激進化的反恐策略）合作的國際參與。新加坡、印尼、菲律賓等國采取了“宗教康復”“監獄去極端化”“社區去極端化”等措施;這些措施的共同特點是通過倡導不同宗教與文明之間的對話，消解恐怖主義存在的社會基礎。比如新加坡發布了《宗教和諧聲明》和《宗教和睦宣言》，明確倡導不同宗教間的和睦共處，反對宗教排他主義和極端主義;印度尼西亞政府也發布了《預防恐怖主義藍圖》，確立了預防、去極端化和保護三大戰略支柱。未來，東南亞國家之間，甚至是與域內外其他國家（如中東伊斯蘭國家、中國等國）之間的合作，可以增強東南亞國家去極端化的效果。

第三，剛性的軍事反恐與柔性的去極端化措施齊頭并進。東南亞國家的反恐和去極端化工作基本上是獨立開展的，兩個工作之間的溝通與協調相對缺乏。當前東南亞國家的反恐和去極端化措施，體現出了較強的剛柔相濟的治理理念、防范和干預并進的治理方式;對于在軍事反恐中抓獲的恐怖分子實施去極端化項目，其產生的社會效果和示范效應可能會更加明顯。因此，在對少數極端主義、恐怖分子采取嚴厲的軍事打擊的同時，也要對極端化程度有限的一些極端分子和恐怖分子進行再教育，促使其去極端化。

總體來看，自2016年以來，東南亞地區恐怖主義呈現出國際化程度加深、恐怖組織地區活動網絡更加隱秘化等特點。但地區反恐合作機制難以適應反恐局勢的變化，存在諸多問題，亟需在反恐情報機制合作、網絡反恐合作機制、去極端化等方面強化反恐合作機制建設。

（本文系2016年度國家社會科學基金重大項目“全球伊斯蘭極端主義研究”，編號16ZDA096的階段性成果。作者任華為云南大學政治學博士后流動站博士后，云南大學周邊外交研究中心、國際關系研究院助理研究員）

（責任編輯：張敏嬌）