國土空間規劃背景下村莊規劃編制探析

徐錦柏

摘要 為了深入貫徹實施鄉村振興戰略，規范村莊建設、改善農村人居環境、促進鄉村振興，以屏南縣路下鄉三萬里村為例，分析國土空間規劃背景下村莊規劃編制過程中常見的問題、編制難點和“留白”機制，以期為村莊規劃編制工作的開展提供參考。

關鍵詞 空間規劃;村莊規劃;三萬里村

中圖分類號：TU981 文獻標識碼：A 文章編號：2095–3305（2020）08–0–03

Abstract In order to carry out， implement the strategy of rejuvenating the country， standardize the village construction， improve rural living environment， and promote rural revitalization， three WanLi Village pingnan county road to the countryside， for example， analysis of national spatial planning under the background of common problems in the process of village planning， preparation of difficulty and "stay white" mechanism， so as to provide reference for the village planning work.

Key words Spatial planning; Village planning; Sanwanli Village

DOI：10.19383/j.cnki.nyzhyj.2020.08.046

村莊規劃是法定規劃，是國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設規劃許可、進行各項建設等的法定依據。村莊規劃是原村莊規劃、村土地利用規劃、村莊建設規劃等鄉村規劃的有機融合，是“多規合一”的實用性村莊規劃。

村莊規劃是落實鄉（鎮）國土空間規劃的詳細規劃，主要劃定村域生態空間、農業空間、建設空間，明確村域土地利用開發保護格局。

黨的十九大報告提出大力實施鄉村振興戰略，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，有利于統籌安排各類資源，集中力量、突出重點，加快補齊鄉村發展短板;有利于通過科學設計和合理布局，優化鄉村生產生活生態空間;有利于引導城鎮基礎設施和公共服務向農村延伸，促進城鄉融合發展。

1 三萬里村概況

1.1 地理位置

三萬里村位于屏南縣路下鄉西部，西與門里村相鄰，北與芳院村接壤，東與長橋鎮、柏源村接連，距離縣城36 km，距離鄉政府所在地7 km，省道303經過并于國道237相互銜接。村莊三面環山，居民點附近地勢平坦。與被譽為“北方少有，南方僅有”的仙山牧場相距約20 km，通往仙山牧場的省道303從村口經過。

1.2 社會經濟發展

三萬里村現有戶籍總人口365人，常住人口主要為老人和留守兒童，年輕人基本外出務工，散布全國，省內居多。村莊現狀空心化和老齡化較為嚴重。

村莊農林用地面積較大，由于村民大多外出務工，田地久無人耕，荒廢現象較為嚴重。現狀產業以農業種植為主，主要種植水稻、板栗、毛竹等，近年來增加了百香果、獼猴桃、金珠傘等種植，人均年收入為1.15萬元。由于地處山區，受交通、市場等方面影響，村莊整體經濟發展較為落后。

1.3 優勢與劣勢

三萬里村的優勢是林地資源豐富、村莊依山起厝;村莊的紅色文化底蘊豐厚，先后被評為老區基點村、老區小康試點村，老區先進單位等。在革命戰爭年代，是饒守坤、左豐美、陳邦興等革命前輩開展革命活動的重要據點，從村口經過的省道303也是通往仙山牧草的唯一主干道。

三萬里村的劣勢是村民收入較低，經濟基礎較為薄弱;村內常住人口為老人和小孩，缺乏年輕勞動力;村內產業結構單一且不成規模，生態資源利用率低，是個典型的山區小村莊。

2 常見問題及對策建議

2.1與上位規劃的銜接問題

《屏南縣路下鄉總體規劃（2009—2030）》將三萬里村定位為一般村，至2030年規劃人口為400人，職能為農業生態型，位于西南部農業發展片區。但是，由于近年來三萬里村周邊的省道303和國道237的改擴建，以及三萬里村自身的快速發展，尤其是仙山牧場的開發建設，將為三萬里村未來的發展提供良好的機遇，因此三萬里村的村莊規劃將不能與上位規劃進行有效地銜接。

《屏南縣路下鄉總體規劃（2009—2030）》編制于2009年，隨著國土空間規劃編制工作的不斷推進，屏南縣將組織編制路下鄉國土空間規劃。因此，建議在開展三萬里村村莊規劃時，根據三萬里村的現狀和發展趨勢，確定三萬里村為集聚提升中心村莊，并將單一的農業職能調整為以仙山牧場紅色旅游區為起點的紅色文化旅游村;以古村旅居、藥膳養生為特色的生態康養休閑村;以高山有機蔬果種植和休閑農業為基礎的農業示范村。在后續的路下鄉國土空間規劃中，調整三萬里村的職能和定位，確保三萬里村規劃與上位規劃的銜接。

2.2 落實保護線問題

《福建省村莊規劃編制指南（試行）》（2019年9月）要求，村莊規劃必須要嚴格落實是否占用永久基本農田和生態保護紅線、是否避讓地質災害影響區域、是否占用水利部門劃定的水域保護線、是否與住建和文旅部門劃定的文物保護線等涉及保護線問題。在三萬里村村莊規劃中主要涉及永久基本農田保護紅線和水域保護線。

2.2.1 落實永久基本農田保護紅線 三萬里村的耕地面積為45.59 hm2，其中劃定為永久基本農田保護區面積為39.25 hm2，占耕地總面積的86.10%，比例較高，而且主要分布在山間盆地區。在村莊規劃中，作為紅色文化旅游和農業示范基地的配套布局，將規劃少年軍營素質拓展帶、紅色軍旅遠征環線和有機果蔬加工基地都難以完美地避開永久基本農田保護紅線，經初步規劃，預計將占用永久基本農田保護區面積0.5 hm2。

永久基本農田是耕地的精華，要把最優質、最精華、生產能力最好的耕地劃為永久基本農田，集中資源、積聚力量實行特殊保護，是實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略的重大舉措，有利于鞏固提升糧食綜合生產能力，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。在三萬里村村莊規劃中，嚴格落實永久基本農田保護線顯得尤其重要。因此，建議在規劃少年軍營素質拓展帶、紅色軍旅遠征環線時，根據項目建設以線狀為主的特性，充分利用現有的農村道路、機耕道、登山道等，避免新增占用永久基本農田保護區。確實回避不了的，也應該按要求對規劃項目的必要性和占用規模合理性進行充分論證，并提出相應的永久基本農田調整補劃方案，經主管部門審核同意后方可進行規劃。

2.2.2 落實水域保護線 柏源溪干流從三萬里村穿村而過，經查詢屏南縣水利部門的《寧德市屏南縣柏源溪流域河岸岸線及河道生態保護藍線規劃》，柏源溪干流的流域河岸岸線及河道生態保護藍線內涉及了三萬里村河道兩側的現狀建筑物，但根據村莊規劃編制要求，河道生態保護藍線內不適宜建設與防洪、水文、交通、園林景觀、取水、排水、排污管網無關的設施。由于柏源溪干流三萬里村段剛修建了防洪工程，而現狀建筑物短期內難以全部整治到位，建議在規劃中保留現狀建設用地指標，但是不安排新增建設用地指標，待后期條件成熟時，將建設用地指標置換到村內其他地方。

3 編制難點探析

我國村莊數量龐大，區位資源特點、發展狀態、治理結構差異大等，決定了村莊規劃編制的差異性。但是同一個鄉鎮，甚至同一個縣域內往往會存在村莊之間的同質性;還有由于國土綜合整治和生態修復是一個全新概念，因此，在村莊規劃編制過程中將存在以下幾個編制難點。

3.1 優化產業布局

按照村莊分類，三萬里村屬于集聚提升中心村莊，基于對村莊周邊資源、傳統文化、產業基礎等梳理，融合區域發展需求與村民訴求，將三萬里村定位為：仙山灣里、紅土萬里，從而建設一個產業振興、文化提升、生態舒適、配套完善的文旅鄉村。

基于三萬里村特有的生態資源、文化背景和作為仙山牧場門戶的特殊地理位置，不能簡單地從鄉村游、休閑農業等方面布局村莊產業。建議結合《福建省紅色旅游發展規劃（2018—2022年）》中提出的“閩東紅色山海游憩區”的總體構想，整合周邊鄉村、山林資源，構筑鄉野休閑空間，開發“紅色+旅游+山水生態”模式的紅色山水休閑度假區，打造紅色游憩、教育培訓、主題休閑、文化體驗、康體養生等多元產品，拓展旅游產業要素。在生態農業方面，要發揮三萬里的自然生態優勢和現有農業基礎，重點推廣特色高山蔬菜和有機水果的種植，適當投入進行產品的初加工和延伸品的研發，提升農業附加值。在古村休閑康養方面，以屏南特優的藥膳通特色文化和古村旅居，提升村莊的休閑康養效果。通過產業布局，避免由于單一的產業造成村莊的發展動力不足。

3.2 科學布局農村住宅

村莊居民點布局是國土空間規劃背景下村莊規劃的重要組成部分。科學合理布局農村住宅，應查清村莊存量建設用地規模、結構和分布情況，掌握其開發利用復墾潛力，既要嚴格控制宅基地規模，又要保障農村村民住宅建設的合理用地需求。目前，三萬里村還是一個人口流出村莊，經全面調查，三萬里村有存量建設用地面積546.72 m2，考慮到村莊未來發展需求，規劃在村委樓前空地新增一處住宅用地，面積為1 500 m2。

在進行農村住宅布置時，應因地制宜、依山就勢，采用及創造不同的布置形式，體現地方獨特的空間肌理，滿足村民生產生活需求。三萬里村屬于小型村莊，村莊內人口數量少、用地緊湊，但是住宅分布比較集中。因此，在布局農村住宅時，要科學確定建筑密度和間距，預留鄰里交往和文化生活公共空間、庭院空間和房前屋后種菜種果種樹等綠化空間，同時還應與周邊環境相協調，力求科學合理、節約集約用地。

3.3 加強國土綜合整治和生態修復

以生態文明思想為統領，提高土地綜合整治的系統性、整體性、綜合性。通過整體保護、系統修復、綜合治理，生物措施、農藝措施與工程措施等多措施并舉。將“山水路林村”的整理開發復墾提升到“山水林田湖草村生命共同體”的國土空間綜合整治。國土空間規劃背景下的村莊規劃應加強推進農業空間、建設空間和生態空間的系統修復與綜合整治，根據三萬里村實際情況，因地制宜開展國土綜合整治和生態修復。

三萬里村村莊規劃為加強開展田、水、路、林、村綜合整治，完善農田基礎設施和配套設施建設，按照“田成塊、樹成行、路相通、渠相連、旱能灌、澇能排”的標準，大力開展土地平整、田間道路、灌溉排水、農田防護等工程建設，提高耕地和基本農田的質量及綜合生產能力，建設旱澇保收高標準農田。規劃期間，重點對三萬里村莊周邊未實施過土地整治的集中連片農田開展高標準農田建設，總規模約1.21 hm2。

按照“謹慎開發，保護生態”的方針，選擇集中連片、立地條件好、生態影響小的宜耕后備土地資源進行綜合開發。規劃期間，要對村莊內部符合條件的荒草地開展土地開發整理，總規模約0.36 hm2。

農村建設用地整治是要加強對村莊內部舊房、危房的整治復墾，讓危房內的群眾及時轉移到安全區域，以改善人居環境。清除地面建構筑物，結合村莊內部基礎設施布局，因地制宜開展土地復耕、復綠工程，建設村莊綠色斑塊，結合綠地系統設置，建設村莊綠色基礎設施，從而為村莊經濟發展提供保障用地[1]。規劃期間，三萬里村建設用地整治工程總規模約0.18 hm2。

4 探索“留白”機制

村莊規劃的“留白”是指在村莊規劃編制工作中預留部分建設用地指標，作為村莊發展過程中不明確具體規劃用地性質的機動指標，以提高建設用地指標的彈性空間。根據《福建省村莊規劃編制指南（試行）》（2019年9月）規定：有需求的村莊可因地制宜預留不超過5%的建設用地機動指標，待建設項目規劃審批時，要落地機動指標、明確規劃用地性質;項目批準后，要更新數據庫。

村莊規劃“留白”是國土空間規劃背景下村莊規劃的重要組成部分，是以一個前瞻性的規劃思路出發，充分考慮村莊未來發展。三萬里村目前的特色農業穩步提升、紅色旅游產業剛有苗頭、休閑康養正在醞釀中，未來發展還存在不確定性，故要綜合考慮村莊的未來發展需求。為了提高村莊未來發展的居住用地、公共設施用地、產業配套項目用地的彈性空間，三萬里村規劃在村委樓前的空地規劃“留白”用地面積約為0.11 hm2，占全村建設用地總面積的4.94%。

5 小結

國土空間規劃背景下的村莊規劃編制過程中難免會遇到問題和困難。隨著縣級國土空間規劃、鄉（鎮）級國土空間規劃編制的不斷推進，新政策和標準的不斷完善，編制水平的不斷提升，村莊規劃對村莊未來發展將具有重要的指導意義。

參考文獻

[1] 靳相木，張闖，李乃民.實用性村莊規劃的編制實現路徑[J].中國土地，2019（10）：31–33.

責任編輯：黃艷飛