鄉村振興戰略背景下農村閑置宅基地“活化”研究

劉雙良 孫杰

關鍵詞：鄉村振興;宅基地“活化”;田園綜合體

中圖分類號：F281文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2020）04 — 0074 — 03

鄉村是集自然屬性、社會屬性、經濟特征于一體的綜合體，有明顯的地域特征，同時具有生產功能、生活功能、生態和文化功能等。宅基地是居住在鄉村的農村人口用作家庭生活生產空間而占有的土地，宅基地與鄉村密不可分，是農村人口用作家庭生活的基本住宅，也是中國鄉村的特有產物。宅基地的使用權具有鮮明的社會保障屬性，物權立法的價值取向是平等、安全而非效率，表現在土地立法上就是重視土地的社會保障作用〔1〕。而當前農村宅基地規劃滯后帶來的無序建房、建新不拆舊等問題導致閑置宅基地不斷增多，成為阻礙農村發展的關鍵因素。作為鄉村建設和產業發展的空間載體，在農戶自愿的前提下，宅基地可實現抵押融資、與集體或者公司企業合作，發展鄉村旅游、特色民宅，實現集體產業多樣化、規模化經營等〔2〕，是村民和農村集體經濟組織的巨大財富。

中國作為人口大國，農業是基礎產業，宅基地是中國鄉村發展的重要組成部分。在宅基地綜合利用中應當以保障農民的居住權和收益權為前提，充分發揮農民集體對宅基地所有權的落實和行使，同時必須通過物權化方式保護社會主體的宅基地使用權〔3〕。《農村人居環境整治三年行動方案》指出要提升村容村貌，充分利用農村閑置土地組織開展植樹造林、恢復濕地等活動，在推進村莊綠化的同時建設綠色生態村莊〔4〕。與此同時，加強村莊規劃管理，推進實用性村莊規劃編制實施，也是方案提出的重點任務，通過對閑置農房進行重新規劃，合法合理的治理現有村莊，區別農村生產和生活空間，盡可能進行分離，逐漸優化村莊的整體功能和布局。由此，在符合法律法規和農戶自愿有償的前提下，對閑置宅基地進行再開發再利用，可以更大程度上發揮宅基地的財產價值屬性和社會屬性。不僅可以有效利用土地，減少土地浪費，還可以增加農民收益，美化鄉村環境，為社會主義新農村建設提供新的途徑〔5〕。

? ? ?一、田園綜合體的科學內涵與發展模式

（一）田園綜合體的科學內涵

田園綜合體源于田園東方的基層實踐，無錫田園東方是田園綜合體的第一個建設項目，經過不斷的探索和演化，得到中央農辦的高度認可，逐漸規模化發展至今。“田園綜合體”是指綜合化發展產業和跨越化利用農村資產，使一二三產業融為一體，將種植、養殖、加工、銷售、旅游結成環鏈，打造出農業產業利益共同體，是當前鄉村發展代表創新突破的一種思維模式。早在2017年，中央一號文件就指出，以農民合作社為主要載體，支持有條件的村莊切合實際情況進行鄉村建設，并重視鼓勵農戶參與，在兼顧農事體驗的同時，打造具有創意性的農業生產，通過農業開發和改革逐步開展田園綜合體的示范點。田園綜合體是城鄉統籌規劃體系的有效補充，是新型城鎮化發展路徑之一和重要抓手，是農業農村統籌發展和城鄉融合的主要規劃設計類型。

（二）田園綜合體的發展模式

1.企業化承接農業

工業化、信息化和知識化是現代化發展的三個階段。農業作為第一產業，更應該發揮好基礎作用，田園綜合體倡導企業化承接農業，一方面可以帶動農村產業發展方向，實現農業產業升級，在企業引領的作用下不斷提升產能，一些實力弱小的農戶也因此明確前進導向，獲得提高產能的方法和技能，避免錯誤從而達到事半功倍的效果;另一方面，借助企業帶來的生產力，制定長期的農業產業規劃，開創農產品生產等食品加工業，以建設農業產業園區為基本路徑，逐漸實現農業產業發展的現代化，使現代化的農業發展成為社會的基礎性支柱性產業。

2.打造新興驅動性產業

經濟基礎決定上層建筑，鄉村發展有賴于當地的經濟建設，尤其是各種產業的帶來的集聚力和創造性。在優先發展農業的基礎上，通過分析地方的實際情況，總結當地有利于建設新興產業的優勢和特點，因地制宜，合理規劃打造新興產業，重點發展具有農家特色的文旅產業。諸如農家樂、鄉村特色旅游等，吸引外來游客的同時帶動鄉村支柱性產業，為社會經濟發展注入新的活力，逐漸提高當地經濟水平。

3.營造新型鄉村、小鎮

鄉村基礎性農業產業和新興驅動性產業的逐漸發展，會對當地的經濟產生明顯的積極影響，當地的經濟活動也會有較為明顯的轉變，脫離了原有的單一農業勞作而逐漸衍生出以旅游、文化發展為基礎的服務性活動。“特色小鎮”的推廣也為鄉村、小鎮的發展注入新的活力，鄉村建設特有的區域性也為村居環境的改進提供基本支撐，在此基礎上打造具有田園特色的社區群落，豐富村民和新遷入居民的文化生活。

二、盤活農村閑置宅基地的現實困境

（一）轉移人口宅基地銜接渠道不通暢致使閑置宅基地增多

城鄉二元問題是中國鄉村發展的主要問題，也是中國鄉村發展之路的主要障礙。隨著新興城鎮化和農業轉移人口市民化建設進程的不斷推進，工業發展、城鎮建設對農業和鄉村的帶動作用不斷深化，城鄉差距逐漸縮小。隨之而來的問題也不斷顯現，農村二三產業發展水平和質量逐年提升，人居生活水平隨之穩步提升，農村人口逐漸開始向城鎮遷移，農村宅基地出現規模大、面積超標、一戶多宅、閑置低效利用以及頻繁的隱形交易等現象〔6〕。對農村宅基地的補償不合理，農戶的利益遭受損失〔7〕，宅基地流轉過程中，流轉渠道銜接不通暢，轉移人口農村宅地基的退出與遷入地建設用地取得之間的障礙致使農村出現閑置宅基地不斷增多，土地資源嚴重浪費，有礙鄉村發展，不利于農業產業升級。

（二）閑置宅基地再建設中定位不突出，再利用率不高

作為解決三農問題的總抓手，鄉村振興戰略是當前農村工作的重點推進內容，處理好農民與土地的關系，盤活閑置農房和宅基地，可以喚醒“沉睡”的資源，變“死資產”為“活資產”，為鄉村振興充分釋放改革紅利〔8〕。現實生活中，隨著農村土地確權、“一戶一宅”政策的實行，農戶閑置宅基地基本統一上交集體，占用超過一處的以繳納租金的形式繼續使用，然而在再建設問題上由于建設定位不明確，歸于集體的閑置宅基地除了少部分根據村莊的實際情況改建成養老院、公共活動場所，大多數宅基地只是從農戶手中轉移至村集體，沒有進行進一步的開發利用，依然處于閑置狀態，閑置農房并沒有轉換成真正意義上的“活資產”。

（三）盤活現有宅基地過程中政府和市場機制作用體現不明顯

農村閑置宅基地的盤活主要涉及村集體、政府和市場機制，以市場為多余宅基地資源配置基礎、將閑置宅基地資源轉為集體經營性建設用

地〔9〕。村集體組織作為農村基層集體組織，在宅基地治理中起直接作用，主要負責落實政府部門下發的關于農村宅基地確權制度、實行“一戶一宅”等政策，鼓勵農戶將占用的超過其人口對應標準的宅基地使用權歸于集體。政府和市場機制作為引導管控者和協調參與者，在盤活宅基地過程中作用體現則不夠明顯。改變土地性質是政府在處理宅基地流轉問題中的主要做法，帶有強烈政治色彩;市場機制的參與程度不高，宅基地轉換為集體經營性建設用地之后沒有實現商業化。

三、基于田園綜合體建設的農村閑置宅基地“活化”路徑分析

（一）“三權分置”基礎上構建宅基地流轉交易統一平臺

宅基地“三權分置”是從土地三權分置改革基礎上演變而來，將宅基地資格權與使用權相分離，允許宅基地在法律規定的范圍內適當流轉，對農村宅基地流轉與宅基地流轉市場的建立與發展起到了顯著的促進作用，同時也催生了宅基地流轉交易平臺的需求。構建統一的宅基地流轉交易平臺，確立統一的標準和要求，對集體內有流轉需求的宅基地進行細致的說明，包括地理位置、面積、流轉方式和價格等，使有需要的人根據自身實際情況和要求自行進行宅基地篩選。以尊重農戶宅基地流轉意愿為前提，借助具有市場化屬性的宅基地流轉市場，嚴格按照法律法規關于宅基地流轉的相關規定，使宅基地流轉程序規范化，保障農村宅基地流轉的規范化、穩定性發展。

（二）宅基地再建設定位上突出綠色發展和鄉土文化

田園綜合體建設強調以綠色的農業生產活動主，打造生態文明村莊。資源是一切事物發展的動力和保障，尤其在閑置宅基地再建設過程中，充分發掘當地的資源優勢和潛在的文化特色尤為重要。以保護資源環境不受破壞為前提和條件，注重綠色發展，突出農村特有的鄉土文化。借助當地的地勢和現有的植被、作物，打造具有鄉村特色的旅游觀賞點，包括涼亭、村民活動設施等休閑娛樂場所，豐富人們的生活，同時避免了不必要的損失和浪費。以鄉村振興戰略和美麗鄉村建設為依托，自上而下的政策驅動和自下而上的逐步推進互促互進，推動建設“一村一品”特色村，使廣大村民共享新農村建設的美好成果，逐漸形成各具特色的田園綜合體。

（三）閑置宅基地再建設內容上重點推進產業融合與生產生態同步發展

中國人口眾多，長久以來形成的城鄉二元結構體制成為阻礙農村發展的最主要障礙。經濟發展是破解城鄉差距的關鍵途徑，要注重激發廣大農民的創新創造力，同時借助政策支持和地方建設，通過產業發展帶動當地經濟進步，這也是“田園綜合體”的出發點和落腳點。因此，以鄉村振興戰略為政策背景，依靠田園綜合體的建設平臺，把位置相對集中的閑置宅基地統一整理，建造廠房用以創新農業產業，將重點推進一二三產業的融合發展，并做到與生產、生活、生態同步發展。在保持農村產業穩定發展的同時加快培育新型農業經營主體，鼓勵農戶利用家庭可用資源發展制造業、手工業等小農產業。提高農業合作社對田園綜合體建設的重要依托性，完善田園綜合體的服務功能，同時完善體系內的生產、加工、消費和服務體系，逐漸搭建起適應市場消費者需求的公共服務平臺，促進城鄉一體化的建設和發展。

（四）盤活閑置宅基地路徑上充分發揮政府和市場機制的聯動作用

鄉村振興和田園綜合體均為新農村建設的重要舉措，覆蓋范圍廣、建設內容豐富是二者的共有特點，建設中對各項資源要素的需求較大，包括人力資源、經濟資本、土地資源、科技資源等。政府、市場是盤活農村閑置宅基地的重點調控者和間接參與者，因此，閑置宅基地再建設在路徑選擇上要充分發揮政府和外部市場機制的聯動作用。一方面，要堅持以政府投入和政策支持為主，發揮市場的引導和管控作用，自上而下對農村建設作出規劃指導;另一方面，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，擴大招商引資規模，吸引外部企業來村建廠開展生產經營性活動，既解決閑置宅基地資源浪費又擴大就業。通過政府和市場機制的相互作用，激發田園綜合體的內生動力和創新活力，為閑置宅基地的開發利用提供新的思想。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕呂軍書.論社會保障性物權立法的價值取向及改革走向〔J〕.理論與改革，2015，（05）：60-65.

〔2〕劉雙良.宅基地“三權分置”的權能構造及實現路徑〔J〕.甘肅社會科學，2018，（05）：228-235.

〔3〕房建恩.鄉村振興背景下宅基地“三權分置”的功能檢視與實現路徑〔J〕.中國土地科學，2019，（05）：23-29.

〔4〕農村人居環境整治三年行動方案〔EB/OL〕.http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-02/05/c_

1122372353.htm.

〔5〕祁全明.鄉村振興戰略與農村閑置宅基地的開發利用——以休閑農業與互聯網農業為例〔J〕.理論月刊，2018，（07）：123-129.

〔6〕關江華， 黃朝禧， 胡銀根.農戶宅基地流轉意愿差異及其驅動力研究〔J〕.資源科學， 2013，（11）：2266-2272.

〔7〕韓冬，韓立達，張勰，陳曉航.市場化視角下農村宅基地有償退出研究〔J〕.農業現代化研究，2018，（01）：19-27.

〔8〕汪明進，趙興泉，黃娟.激活閑置農房和宅基地經驗、問題和思考——基于浙江四地改革實踐的啟示〔J〕.農業經濟，2019，（12）：70-72.

〔9〕周江梅，黃啟才，曾玉榮.“三權分置”背景下農戶宅基地使用權流轉的改革思考〔J〕.重慶社會科學，2020，（01）：28-37.

〔責任編輯：孫玉婷〕