農村最低生活保障制度實施研究

韓宗顯

關鍵詞：農村;最低生活保障;制度

中圖分類號：F328 ? ? 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2020）04 — 0059 — 03

一、背景

我國農民扮演著重要的角色，他們是國家的主人，為經濟建設做出了巨大的貢獻，但隨著經濟轉型，社會形態的變化，傳統養老方式被削弱，出現了農民貧困的問題。農村最低生活保障制度是一項由人民政府向那些生活水平低于保障標準線的貧困農村居民提供救助的制度安排，旨在維持貧困農民的基本生活水平，幫助其擺脫貧困。

湖北省緊跟國家政策，積極建立農村最低生活保障制度。2007年《關于建立農村最低生活保障制度的通知》，決定在全省的各縣區建立農村低保制度。目前，湖北省的農村低保工作經過10年的發展，保障標準日益提高，覆蓋面逐漸擴大，管理規范化，宣傳廣泛化，并且建立了良好的配套機制，最大程度的做到應保盡保，應救盡救。在提高湖北省農民的生活質量、縮小城鄉差距、促進社會公平公正方面發揮著重要的作用。但農村低保制度畢竟是在基層落實的政策，地方縣政府的農村低保制度的落實效果如何，值得進一步考究。

二、B縣的最低生活保障制度的現狀

B縣地處湖北西南部，荊山主脈橫亙東西，是一個全山區縣。由于地理特征導致交通閉塞，經濟發展水平較低，貧困問題突出。為此，B縣政府也積極響應上級號召，貫徹十九大的“保障民生”精神，以精準扶貧和實現全縣“脫貧摘帽”為主要目標導向，聚焦農村低保的政策落實。今年，為進一步確保新時代扶貧開發工作和農村低保工作的有效銜接，B縣在年初開展了農村低保兜底保障專項行動，以下是B縣農村低保政策落實的基本情況：

（一）落實審核審批政策，制度規范化

B縣農村低保審核審批政策包括書面申請、審核、民主評議、聯合審批和公示五個具體操作過程。先由家庭戶主填寫低保申請承諾書;遞交鄉鎮政府進行審查;再由村民代表和鄉鎮政府人員組成村民評議小組進行民主評議，共同選出低保對象;最后將入選對象的信息進行公示，接受村民的監督?？梢钥闯?，B縣嚴格按照流程執行政策。

這樣做，一是規范農村低保制度的流程，管理日益規范化。二是下放農村低保制度的審批權限，可以更好當地居民。二是保證低保工作人員各司其職，責任具體落實到位，實現農村低保制度的規范化、合理化和法制化。三是提高低保對象的精準性，減少“騙?！薄捌郾！钡默F象。四是公民參與和社會監督在一定程度上杜絕了“人情?！薄瓣P系?！保M一步實現制度的公平公正。

（二）落實扶養政策，保障標準提高，救助覆蓋面擴大

從民政局提供的數據來看，2016年以來B縣農村低保的保障標準日益提高，由2016年的每人345元/月增長到2019年的每人480元/月。同時，B縣政府還按照不同的貧困類型全額發放不同標準的供養資金，對死亡供養對象按照一年的供養標準發放喪葬補貼，按照物價部門的標準，給予低保戶一定的水費和電費補貼，人均補助標準達到到905元。另外，B縣政府積極響應國家的精準扶貧政策，致力于重點救助。對于生活困難、依靠家庭供養依舊無法擺脫貧困的個人可以納入低保范圍內;對于低保家庭中的老年人、未成年人、殘疾人按照當月的低保標準增發20%的低保補貼;對于完全喪失勞動能力、不能就業獲得收入的家庭可以增發全額低保補貼。

保障標準的提升和保障范圍的擴大，符合特困供養政策和救急難政策的要求，切實做到了政策、標準、對象的有效銜接、農村最低生活保障制度與扶貧工作的有效銜接。將符合低保條件的對象盡力納入保障范圍，實現了“應保盡保”“不落下一人”，有利于那些因急難而陷入貧困的人能夠維持其基本的生活水平。

三、B縣農村最低生活保障制度存在的問題

從宏觀上看，?？悼h農村低保制度較為完善，確實發揮了保障“安全網”的作用;從微觀上看，農民的參與度、滿意度較高，生活質量顯著提高。但是由于各種主客觀因素的限制，?？悼h的農村低保政策在落實的過程中仍然存在一些問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）基層制度落實仍然存有偏差

?？悼h農村低保政策在落實的過程中，嚴格把控五個流程，但在申請核查和民主評議方面還存在問題。

1.低保家庭信息核查困難。出現該問題主要是因為在進行信息核查的過程中，涉及到多個方面。一、求助者在申請農村低保時，自行填寫農村低保申請表，申請人可能會瞞報或者少報家庭收入和財產，這就會出現“兩輛小轎車家庭吃低保”或者“兒子開豪車父親拿低?！钡幕奶片F象。二、調查員入戶調查時，通常采用“方便”的“四看法”進行家庭調查，而忽略了其他經濟收入，導致調查不全面，核對不細致的現象。三、鄉鎮政府由于缺少審計、資產評估師等專業人員對低保對象家庭收入進行準確評估，導致評估結果的主觀隨意性增大。四、信息中心缺乏多部門的信息共享機制，目前僅僅涉及人、車、房等信息的簡單核對，而沒有對隱性的省外收入進行再審查。

2.民主評議操作難度大。民主評議是由村民代表來行使決策權，他們更加了解求助者的情況和需求，極大的保障了政策落實的公正性和透明性，但同時操作的過程中也存在困境：一、申請人的人際關系影響評議結果。無勞動能力的貧困者人際關系處理不好，就可能遭到其他村民的排擠，從而評不上低保;而好吃懶做導致貧困的申請者與鄰里相處較好的話，也可能會享受低保。這樣就背離了農村低保制度的初衷，使那些真正需要保障的對象排除在制度范圍外。二、參評村民代表的素質難以保障。中國是個人情社會，十分重視鄉土人情。村民代表是村民選舉產生，他們與村民朝夕相處，無形中形成各種關系。在進行民主評議時，他們難免會帶有主觀色彩，想把自己的選票投給熟悉的人，從而否定那些真正需要幫助的人。這就形成了“關系?！焙汀坝H戚?！保瑖乐赜绊懥苏吣繕藢ο蟮木珳市?。

（二）制度效果與群眾期望存在差距

1.居民對政策期望過高。農村低保制度面向人均生活水平低于最低生活保障線的家庭，該政策的設計理念是重生存輕發展，它只能維持人們當前基本的生活狀態，而不利于人們的長遠發展。在B縣，對于低保政策的施行，不同的人有不同的看法。領取到低保金的人過度的依賴國家政策，以享受補助為榮，外出勞動的意愿下降，當問到他們對低保制度是否滿意時，這些人往往會抱怨補貼太少，一個月幾百塊錢什么都干不了;沒有領取到低保補貼的人，通常會產生不滿情緒，認為是干部沒有完全落實政策，故意不讓他們享受補貼。于是，出現信訪投訴滿天飛，吵著鬧著爭指標的現象。

2.“按戶施保”存在漏洞?！逗笔∞r村居民最低生活保障辦法》明確規定，農村低保政策的救助對象是家庭。但是?？悼h子女成年后就會選擇單獨立戶，這就出現了一家多戶的現象。有些人就會選擇鉆政治空子，分戶后讓父母去申請低保，造成了不贍養老人的不良社會風氣;而其他民眾對于父母貧困吃低保、兒女富裕奔小康的家庭享受低保補貼，自然會出現心理不平衡和不滿情緒。

（三） 制度設計缺乏靈活性

制度設計缺乏靈活性是指不考慮政策對象、環境的特殊性，從上到下簡單化的推行政策，以至于常常導致政策目標偏離、政策效果不佳的后果。我國各地發展水平差異大，國家在制定政策時，只能制定方向性、倡導性的宏觀政策，需要地方政府落實政策時因地制宜。B縣自落實農村低保制度以來，雖然充分發揮主觀能動性，但也存在制設計不夠靈活的問題，具體表現在：

1.政策實施“一刀切”。B縣特殊的地理特征將?？悼h分為?？的媳?。保康北山巒疊嶂，交通不便，生活來源單一，經濟發展水平較低;?？的仙絼葺^平緩，河流眾多，居民有更多的謀生機會，人均經濟水平高于?？当?。從社會公平上來說，應該針對山上和山下的經濟差異制定不同的制度標準且山上家庭的救助補貼應該高于山下。但各鄉鎮政府既想作為又不敢作為，怕做錯承擔責任，所以直接采用省、市下達的政策標準，千篇一律的對待低保對象。

2.缺乏對特殊家庭的制度設計。特殊家庭是指那些人均生活水平在低保線上，但由于家庭成員因治療、上學開銷過大導致整個家庭陷入貧困。這個時候是否可以將這種家庭納入低保對象呢？從人道主義上來說，是可以的;但是在實際操作上，確實不符合政策規定，這就使政府陷入兩難。出現這種情況是因為農村低保政策的內容屬于定性描述，落實時采用上傳下達的方式，缺少如何制定差異化政策的可操作化細則。另外，低保制度的資金是與地方財政掛鉤的，?？悼h作為重點貧困縣，財政收入本來就不多。面對日益上升的農村低保線和特困群體的額外補貼，財政壓力可想而知，很難再對特殊家庭給予制度外的救助。

? ? 四、完善B縣農村最低生活保障制度的建議

針對目前?？悼h農村低保政策落實的過程中出現的政策落實不規范，制度運行管理效果不佳和制度設計待優化的問題，必須要強化科技手段，建立大數據核對平臺，信息共享聯動機制;加大政策宣傳，提高民眾對政策的認知，完善制度運行管理;發揮干部主觀能動性，優化制度設計，科學減貧。只有多管齊下，多維扶持，才能盡顯示農村低保制度的優越性，保障農村居民的基本的生存權利，發揮“最后一道防線”的功能。

（一）規范政策落實程序。

1.對農村低保的對象進行精準定位。為確保低保對象的精準性和審批審核的準確性，一是要建立申請人誠信機制。在核實申保人的家庭狀況時，如若出現瞞報、虛報收入的情況，要記入誠信檔案，并在一定時期內不得申請農村低保。二是要加強執政隊伍建設。要建設一支專業化的低保工作團隊，從各高校招募審計專業人才;還要不定期的對工作人員進行培訓，學習國家關于農村低保制度的理論知識，提高執政能力。三是要建立信息共享聯動機制，引入第三方評估，精準量化家庭收入，規范家庭調查程序。號召省、市、縣的民政部門投入一定的資金，從頂層出發，與公安部門合作，建立信息互通的大數據平臺，與公安部管轄的各部門進行信息共享。設立信息管理專員，在縣信息中心需要進行信息核對時提供專項服務。

2.提升民主評議的客觀性。民主評議操作難度大是因為村民的人情關系導致的，要改變和控制村民的主觀意愿并不是一件容易的事情。首先，我們要重點提高村代表的素質，定期召開村代表會議，灌輸政策精神，普及法律法規，提升村民代表的社會責任感。其次，要約束基層低保干部的權力范圍。堅決杜絕干部占有低保名額或者將低保名額作為鼓勵生產的獎勵手段，要充分發揮社會監督的作用。一旦出現與基層低保工作人員有關“關系?！薄叭饲楸！保皶r檢舉。行政監察機關要依據情節的輕重嚴肅處理，對于情節較輕的，給予行政警告或者降職處分;對于情節嚴重且不知悔改的，將追究其刑事責任。

（二） 完善制度運行管理

1.建立宣傳機制。政策宣傳的方式主要有兩種：一是傳統的口頭宣傳方式。由村委挨家挨戶口頭宣傳，使村民明白低保不是每個人都可以享受的;村委要重點向村民講解農村低保的主要流程，讓村民真正的了解低保政策，并且鼓勵符合條件的村民積極主動申請。二是利用多元化的宣傳媒體和多樣化的宣傳平臺的現代宣傳方式。比如，在村委會信息欄進行政策公示，張貼宣傳橫幅，向通訊設備發送政策推文、新聞發布會、印發民政宣傳手冊等等。采取多渠道宣傳，不但可以保證信息的公開化和透明化，還可以提高農村低保制度普及率，使民眾真正的認識到農村低保與自己息息相關以及國家對該制度的重視程度。

2.建立司法機制。要消除“按戶施保”的漏洞，一是需要政策執行人員嚴格把關，在進行申請檢查時，不僅要審查戶籍證明，還要向第三方核查申請人的基本情況。二是需要完善法律保障和司法機制。嚴格按照法律條文規定的核查主體、核查內容和核查方法來落實農村最低生活保障制度，發動各方社會力量對農村低保制度落實工作進行監督，一旦發現“騙?！薄捌郾！钡默F象，立即向司法督查機關舉報。

（一）優化制度設計

1.充分發揮基層的主觀能動性。要使農村低保制度落實時更具備靈活性，要改變政策“一刀切”的現狀，要充分發揮駐村干部作用。從?？悼h人大代表、政協委員、政府干部或者與村民為善且工作能力較高的村民代表中選舉出駐村干部。駐村干部必須具備高領導力、敢創新、敢做為，對村民負責的高尚品質;要具體問題具體分析，因地制宜的制定基層可操作化制度細則，積極主動的實施農村低保政策。

2.關注解決特殊家庭的問題。一是要實地核查特殊家庭的經濟情況，詢問產生困難的原因和實際需求，同時建立農村低保制度與其他救助制度有效銜接機制。二是要建立多渠道的籌資方式來緩解政府的補助資金不足的壓力。政府除了對低保家庭定期發放低保金，還要發放特困補助和臨時救助金，僅僅靠財政收入必然是入不敷出，所以要拓寬籌措低保資金的渠道。在保證上級政府的財政撥付的基礎上，可以利用金融工具，將政府閑置資金投資理財的利息收入作為農村低保的補充資金還可以倡導社會慈善組織、當地企業、富裕的村民自行捐助。

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〔責任編輯：張 港〕