國家規(guī)劃體系的演進歷程與融合對策

摘? ?要：完善國家規(guī)劃體系是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措之一。在國家規(guī)劃體系構建過程中，發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃經歷了從融合、分異、沖突走向融合的過程。在國家規(guī)劃體制改革的大背景下，規(guī)劃體系的再次融合依然存在專項規(guī)劃在規(guī)劃體系分類中不一致、發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃銜接難度大、差異協(xié)調難、規(guī)劃實施協(xié)同性不高等問題。下一步，要進一步明確專項規(guī)劃的地位，加強規(guī)劃編制的銜接，協(xié)調各類規(guī)劃差異，統(tǒng)籌推進規(guī)劃實施。

關鍵詞：國家規(guī)劃體系;發(fā)展規(guī)劃體系;國土空間規(guī)劃體系;規(guī)劃融合

中圖分類號：F061.5? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2020）04-0065-09

黨的十九屆四中全會提出，要“健全以國家發(fā)展規(guī)劃為戰(zhàn)略導向，以財政政策和貨幣政策為主要手段，就業(yè)、產業(yè)、投資、消費、區(qū)域等政策協(xié)同發(fā)力的宏觀調控制度體系”。規(guī)劃在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的地位和作用更加凸顯。2018年《中共中央 國務院關于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》（以下簡稱《意見》）和2019年《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）印發(fā)后，國家規(guī)劃體系的關系初步理順，各級各類規(guī)劃的定位基本明晰。但由于長期以來各類規(guī)劃的范式和要求、規(guī)劃時限、主要內容、成果標準等存在諸多差異，要實現(xiàn)規(guī)劃融合，提升規(guī)劃統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展的能力，滿足規(guī)劃在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的要求，還需要進一步完善體制機制，加強部門間溝通協(xié)調，妥善處理好各類規(guī)劃之間的關系。

關于各類規(guī)劃之間的關系，國外學者研究得比較少，國內學者研究得相對比較多。如，歐洲國家的空間規(guī)劃包含經濟社會發(fā)展方面的內容，因而沒有單獨編制經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，且不同層級政府之間規(guī)劃的內容比較明確，規(guī)劃協(xié)調的壓力不大。以1983年頒布的《歐洲空間規(guī)劃章程》為例，它指出空間規(guī)劃是經濟、社會、文化和生態(tài)政策在空間上的體現(xiàn)，是為了實現(xiàn)區(qū)域的平衡發(fā)展而制定的一種跨領域的綜合性規(guī)劃方法[1]。但國內情況則非常不同。特別是改革開放以來，國家規(guī)劃體系逐步形成了以經濟和社會為代表的發(fā)展規(guī)劃體系和以土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃為代表的空間性規(guī)劃體系。因此，理論界的研究主要是探討兩大規(guī)劃體系內部的協(xié)調問題。特別是“八五”計劃增加“綱要”兩字后，國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃（計劃）主要解決“干什么”，“怎么干”重點在專項規(guī)劃（當時稱“行業(yè)規(guī)劃”，“十五”計劃后才稱專項規(guī)劃）中解決。在實踐層面，兩者的關系似乎是明確的。但“在哪干”一直是發(fā)展規(guī)劃體系的軟肋。有學者在研究發(fā)展規(guī)劃體系內部協(xié)調的問題時，指出要加快形成以國民經濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃為統(tǒng)領，以主體功能區(qū)規(guī)劃為總控，以專項規(guī)劃為特定領域延伸細化，以年度計劃為重要抓手，層次分明、定位清晰、功能互補、系統(tǒng)完備的發(fā)展規(guī)劃體系[2]。在這個體系中，把主體功能區(qū)規(guī)劃作為發(fā)展規(guī)劃的落地保障，試圖在體系內部解決協(xié)調的問題。而關于空間性規(guī)劃內部的協(xié)調，有學者研究了土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃的矛盾和融合[3]，也有學者探討主體功能區(qū)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的耦合問題[4]。進入21世紀以來，隨著經濟和社會發(fā)展對空間資源的競爭越來越激烈，發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃之間的矛盾越來越突出。有學者認為，應當統(tǒng)籌行政、經濟、社會空間的關系，注重軟空間在規(guī)劃中的作用[5];也有學者從國家規(guī)劃體制改革的大背景出發(fā)，探討了發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃、專項規(guī)劃各自的定位及演進的邏輯[6]。關于規(guī)劃協(xié)調的問題，學者們認為，規(guī)劃的協(xié)調不僅要考慮不同層級規(guī)劃的上下銜接，而且要考慮同一層級不同種類類型規(guī)劃之間的相互協(xié)調與互動[7]。黨的十八屆三中全會以后，隨著國家規(guī)劃體制改革深入推進，特別是在28個市縣開展空間規(guī)劃以來，理論界著重探索將國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃融合為空間規(guī)劃[8]。這一階段主要是在市縣層面把經濟和社會發(fā)展規(guī)劃與空間性規(guī)劃整合為一個規(guī)劃，解決發(fā)展規(guī)劃和空間性規(guī)劃之間的矛盾。此時，理論界的研究多停留在論證“多規(guī)融合”和“多規(guī)合一”的可行性上。如，有學者認為，不同發(fā)展時期，國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等“類空間”規(guī)劃都發(fā)揮了重要作用，但在計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的過程中，暴露出諸多問題，應積極促進“多規(guī)融合”，將空間要素集中起來規(guī)劃[9]。也有學者認為，在深化生態(tài)文明體制改革的背景下，積極探索經濟和社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護等規(guī)劃的“多規(guī)合一”，在國土空間開發(fā)保護中發(fā)揮戰(zhàn)略引領和剛性管控作用，可以促進國土空間集約、高效、可持續(xù)利用，“倒逼”發(fā)展方式的轉變[10]。顯然，在市縣層面推進“多規(guī)合一”是完善規(guī)劃體系、協(xié)調規(guī)劃矛盾的重要抓手。但在試點過程中發(fā)現(xiàn)，把經濟和社會發(fā)展規(guī)劃中的重大工程項目、重大政策、重大改革等內容整合到國土空間規(guī)劃中有難度。此后，經濟和社會發(fā)展規(guī)劃再沒有納入國土空間規(guī)劃試點的范疇。《若干意見》指出，“將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。這意味著發(fā)展規(guī)劃體系和國土空間規(guī)劃體系將長期并存，協(xié)調好二者關系至關重要。

在規(guī)劃分合交替的過程中，學者們對發(fā)展規(guī)劃體系和國土空間規(guī)劃體系內部之間關系的協(xié)調研究比較多，但對發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃之間的關系、銜接等研究得比較少。健全國家規(guī)劃體系，發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用，協(xié)調好發(fā)展規(guī)劃體系與國土空間規(guī)劃體系十分重要。為此，本文從歷史視角，闡釋規(guī)劃體制演進的歷程，分析國家規(guī)劃體制改革的大背景下各類規(guī)劃銜接存在的問題，然后，結合中央的《意見》和《若干意見》的精神，提出改善問題的相關政策建議。

一、國家規(guī)劃體系的演進歷程

新中國成立以來，我國經歷了計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型的過程，國家管理經濟的手段從發(fā)展計劃轉向發(fā)展規(guī)劃，國土空間規(guī)劃也從無到有加快建立，發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃也從融合、分異、沖突走向融合（見表1，下頁）。

（一）發(fā)展計劃和空間性規(guī)劃的融合發(fā)展階段

新中國成立后，借鑒蘇聯(lián)的經驗于1953年編制第一個五年計劃。“一五”計劃是我國第一次編制全國性的大規(guī)模建設計劃，也是第一次編制全面的中長期發(fā)展計劃。“一五”計劃投資總額達766億元。其中，全部基本建設投資的58.2%用于工業(yè)基本建設[11]，而實施156項重大工程又最為關鍵。為安排156項重點工業(yè)項目，國家開始在西安、太原、蘭州、包頭、洛陽、成都、武漢和大同等城市開展城市規(guī)劃試點[11]，主要落實“一五”計劃中重大生產力布局。這一時期，發(fā)展計劃和城市規(guī)劃之間的關系是比較明確的，即，發(fā)展計劃重點謀劃“干什么”，城市規(guī)劃主要落實“在哪干”。1956年，國務院作出的《關于加強新工業(yè)區(qū)和新工業(yè)城市建設工作幾個問題的決定》進一步明確要求，“區(qū)域規(guī)劃就是在將要開辟為新工業(yè)區(qū)或新工業(yè)城市的地區(qū)，根據(jù)當?shù)刈匀粭l件、經濟條件和國民經濟的長遠發(fā)展計劃，進行全面規(guī)劃”，體現(xiàn)了區(qū)域規(guī)劃為落實總體發(fā)展計劃、服務工業(yè)化發(fā)展的鮮明特點[12]。這一時期國家自上而下形成對各級政府、各個經濟部門事無巨細的計劃指令式管理，資源的分配完全由政府決定。以區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃為代表的空間性規(guī)劃都從屬于國民經濟計劃，是國家自上而下進行資源配置和生產力布局的重要工具。這一時期發(fā)展計劃與城市規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的融合主要局限在工業(yè)項目或工業(yè)區(qū)的布局上，是低層次的融合。

（二）發(fā)展計劃和空間性規(guī)劃的分異發(fā)展階段

改革開放后，隨著計劃經濟體制的逐步調整，國家對生產和消費領域中的指令性計劃范圍逐漸縮小，市場的作用逐步增強。計劃關注的重點也從經濟轉向經濟和社會并重。從“六五”計劃開始，經濟計劃變成經濟和社會發(fā)展計劃。與此同時，改革開放的制度紅利釋放后，經濟和社會步入快速發(fā)展時期，發(fā)展與保護、生產與生活的矛盾不斷凸顯。1984年國務院頒布的《城市規(guī)劃工作條例》強調城市規(guī)劃要“不斷改善城市的生活條件和生產條件，促進城鄉(xiāng)經濟和社會發(fā)展”。1988年底，全國的城市、縣城總體規(guī)劃全部完成。深圳、珠海等經濟特區(qū)還編制了詳細規(guī)劃和各種專業(yè)性規(guī)劃。1990年，《城市規(guī)劃法》正式頒布實施，明確城市規(guī)劃由城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃共同組成，初步建立起以城市為中心的空間性規(guī)劃體系。

1987年，為落實《土地管理法》提出的“合理利用土地，切實保護耕地”的目標，原國家土地管理局編制了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（1987—2000年）》。這一規(guī)劃對全國東中西三大地帶的劃分以及將沿海和長江作為國家“T”字型的一級開發(fā)軸帶，對全國國土開發(fā)格局產生了深遠的影響。1997年，原國家土地管理局在全國范圍內開展第二輪土地利用規(guī)劃修編時，確立了“指標+分區(qū)”的土地利用總體規(guī)劃編制模式。這一時期，發(fā)展計劃引領增長、城市規(guī)劃協(xié)調生產生活空間、土地利用規(guī)劃注重耕地保護，目標的差異導致發(fā)展計劃和空間性規(guī)劃的演進路徑逐漸分離，慢慢發(fā)展成并行的兩大體系，規(guī)劃之間沒有形成合力。

（三）發(fā)展計劃和空間性規(guī)劃相互沖突階段

進入21世紀以來，隨著社會主義市場經濟體制改革的深入推進，國家管理經濟的方式和手段作出了適應性調整，政府從批項目轉向批規(guī)劃，各類建設對空間資源的競爭越來越激烈。規(guī)劃被理解為“第四種權力”，“部門權力規(guī)劃化”的傾向愈演愈烈，規(guī)劃管理陷入各自為政的窘境[6]。2001年8月，原國土資源部印發(fā)《關于國土規(guī)劃試點工作有關問題的通知》，在深圳市和天津市開展國土規(guī)劃試點工作。隨后，遼寧、新疆、廣東等省份也被納入試點。在試點省份中，除新疆國土規(guī)劃編制尚未完成外，其他試點省份國土規(guī)劃已相繼編制完成，從不同角度詮釋了國土規(guī)劃的功能和作用[13]。2006年國務院辦公廳印發(fā)《關于開展全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作的通知》，部署浙江、江蘇、遼寧、河南、湖北、重慶、新疆、云南八個省區(qū)開展省級層面主體功能區(qū)規(guī)劃試點。其后，國家于2007年開始編制《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，以落實“十一五”規(guī)劃的要求。發(fā)展改革部門的職責開始向空間規(guī)劃延伸。2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實施，城鄉(xiāng)規(guī)劃的職能和作用得到極大拓展，城鄉(xiāng)空間管控的能力得以加強。發(fā)展規(guī)劃、國土（土地）規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等本來可以“各展所長、各得其所”，但出現(xiàn)了“自拉自唱”“自我循環(huán)”的現(xiàn)象。為實現(xiàn)“自我循環(huán)”，發(fā)展規(guī)劃向空間規(guī)劃延伸、城鄉(xiāng)規(guī)劃向區(qū)域規(guī)劃延伸、土地規(guī)劃向國土規(guī)劃延伸，越位缺位并存，功能交叉重疊，協(xié)調成本高昂，法律定位不清，帶來了不少問題[6]。

為解決上述問題，2001年在江西召開的全國“十五”計劃編制總結會首次提出規(guī)劃體制改革的問題，并在蘇州、寧波、宜賓、欽州、莊河、安溪6個市縣開展“多規(guī)合一”試點改革。經過幾年的試點，規(guī)劃體制改革的目標、思路、任務逐漸清晰。2005年國務院發(fā)布的《關于加強國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》首次在形式上統(tǒng)一了發(fā)展規(guī)劃體系。但由于空間性規(guī)劃之間的沖突比較大，該文件沒有涉及空間性規(guī)劃的內容。

（四）發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃的再融合階段

針對21世紀以來規(guī)劃領域的問題，黨的十七大報告提出要完善國家規(guī)劃體系。從2008年開始，地方政府自發(fā)探索開展“多規(guī)合一”，推進發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃深度融合。黨的十八大以來，特別是黨的十八屆三中全會之后，規(guī)劃體制改革試點深入推進，28個市縣和9個省區(qū)的試點漸次展開，并取得了一系列的成效。2018年3月的國務院機構改革，要求新組建的自然資源部整合原國土資源部的國土規(guī)劃和土地利用規(guī)劃、國家發(fā)展和改革委員會的主體功能區(qū)規(guī)劃以及住房和城鄉(xiāng)建設部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責，負責建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，至此，空間性規(guī)劃的“多規(guī)混淆”的局面基本結束。

在總結試點經驗的基礎上，國家加快規(guī)劃體制改革。2018年11月，《意見》要求“建立以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領，以空間規(guī)劃為基礎，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國家、省、市縣各級規(guī)劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系”。在發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃的關系方面，《意見》提出空間規(guī)劃要為發(fā)展規(guī)劃提供空間保障，發(fā)展規(guī)劃要“明確空間戰(zhàn)略格局、空間結構優(yōu)化方向以及重大生產力布局安排，為國家空間規(guī)劃留出接口”。2019年5月，《若干意見》進一步闡明國土空間規(guī)劃由規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、政策法規(guī)體系和技術標準體系等四大體系以及“五級三類”構成，即由國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關專項規(guī)劃三類，同時明確交通、能源、水利、農業(yè)、信息、市政等基礎設施，以及生態(tài)環(huán)境保護、文物保護、林業(yè)草原等專項規(guī)劃，納入國土空間規(guī)劃體系。新時代，《意見》和《若干意見》兩個綱領性文件明確了發(fā)展規(guī)劃“干什么”、專項規(guī)劃“怎么干”和國土空間規(guī)劃“在哪干”的分工，使得各類規(guī)劃的邊界更清、各類規(guī)劃定位更明、規(guī)劃融合程度更深。這種融合是新發(fā)展理念在規(guī)劃中的融合，也是“五位一體”總體布局在規(guī)劃中的融合，是全方位、多層次、全領域的融合，與計劃經濟時期僅僅是工業(yè)項目布局和工業(yè)區(qū)的融合明顯不同。

二、國家規(guī)劃體系融合的現(xiàn)實難題

國務院機構改革到位后，特別是《意見》和《若干意見》下發(fā)后，推進國家規(guī)劃體系融合的“四梁八柱”已經搭建完成，“細枝末節(jié)”的融合成為影響規(guī)劃合力形成的關鍵。推動國家規(guī)劃體系深度融合，主要面臨四方面的問題。

（一）專項規(guī)劃在規(guī)劃體系分類中不一致

規(guī)劃體系分類事關規(guī)劃之間銜接的主要方向。自21世紀國家推進規(guī)劃體制改革以來，除《意見》和《若干意見》外，早在2005年國務院發(fā)布的《關于加強國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》中就提出發(fā)展規(guī)劃由總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃三類組成，這意味著專項規(guī)劃是發(fā)展規(guī)劃體系的組成部分，要強化與發(fā)展規(guī)劃的銜接。其實，在“十五”計劃以前，以特定領域為對象編制的規(guī)劃都不以專項規(guī)劃命名，多是部門計劃或行業(yè)規(guī)劃。“十五”計劃首次提出“城鎮(zhèn)化發(fā)展、人口就業(yè)和社會保障、科技教育發(fā)展、生態(tài)建設和環(huán)境保護、水利發(fā)展、綜合交通體系發(fā)展、能源發(fā)展、西部開發(fā)、信息化發(fā)展、加入世貿組織提高國際競爭力”等10個重點專項規(guī)劃后，專項規(guī)劃才真正獨立出來。《國務院關于加強國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》更是明確表示，“專項規(guī)劃是以國民經濟和社會發(fā)展特定領域為對象編制的規(guī)劃，是總體規(guī)劃在特定領域的細化，也是政府指導該領域發(fā)展以及審批、核準重大項目，安排政府投資和財政支出預算，制定特定領域相關政策的依據(jù)。”盡管《意見》把發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃、專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃并列為國家規(guī)劃體系的四大類，沒有明確表明專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃屬于發(fā)展規(guī)劃體系，但依然指出“國家級專項規(guī)劃要細化落實國家發(fā)展規(guī)劃對特定領域提出的戰(zhàn)略任務，由國務院有關部門編制”，并進一步要求“國家級重點專項規(guī)劃報國務院審批”。《若干意見》把交通、能源、水利、農業(yè)、信息、市政、生態(tài)環(huán)境保護、文物保護、林業(yè)草原等專項規(guī)劃列入國土空間規(guī)劃體系中。不一致的分類體系對專項規(guī)劃的編制提出了非常高的要求。一方面，專項規(guī)劃要落實發(fā)展規(guī)劃“怎么干”的要求，加強5年規(guī)劃期內重大工程和項目的謀劃;另一方面，要落實空間規(guī)劃“在哪干”的要求，強化15年規(guī)劃期重大工程和項目精準落地的研究，而這在當前都是重大工程和項目在可行性研究階段解決的問題。規(guī)劃期限的差異也要求專項規(guī)劃分別編制兩個階段的目標任務，要求更高、任務更重。

（二）發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃銜接難度大

規(guī)劃銜接是形成規(guī)劃合力的重要基礎。國家開始編制發(fā)展規(guī)劃（計劃）以來，發(fā)展規(guī)劃體系逐步完善，發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等之間的銜接相對比較順暢。但從目前的文件精神來看，發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃之間的銜接還存在一些問題。雖然《意見》對規(guī)劃之間的銜接提出了要求，明確了銜接的原則和重點，規(guī)范了銜接的程序，但在具體實施過程中很難把握。重大政策、重大工程、重大項目一直是發(fā)展規(guī)劃的重點內容，從《意見》的精神來看，空間戰(zhàn)略格局和空間結構優(yōu)化將成為發(fā)展規(guī)劃新增的內容，這都是落地性很強且需要與國土空間規(guī)劃重點銜接的內容。《意見》也要求，“國家級空間規(guī)劃要聚焦空間開發(fā)強度管控和主要控制線落地，全面摸清并分析國土空間本底條件，劃定城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”。但不論是國家級發(fā)展規(guī)劃綱要，還是國家級的國土空間規(guī)劃，都不會對總體布局、重大工程作出具體的安排。國家級發(fā)展規(guī)劃綱要只是描述空間布局的總體形態(tài)，并不明確邊界的范圍，對具體的工程項目也只有大致的范圍。而根據(jù)中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發(fā)的《關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），對于國土空間規(guī)劃中的生態(tài)保護紅線、永久基本農田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，國家只是明確了劃定和管控的原則及相關技術方法，總體格局和重點區(qū)域則由各省（區(qū)、市）確定，各類空間實體邊界由市縣具體劃定。在這種條件下，國家層面的銜接存在流于形式的風險。如果把銜接下沉到市縣層面，市縣對國家重大工程、重大項目、空間戰(zhàn)略格局、空間結構優(yōu)化基本沒有發(fā)言權，協(xié)調的難度也比較大。

（三）發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃差異協(xié)調難

規(guī)劃期限和層級的差異是影響規(guī)劃協(xié)調的重要因素。國民經濟和社會發(fā)展變化快、不確定大，一般規(guī)劃期限為5年。國土空間是慢變量、管控要求高，規(guī)劃期限比較長。為開啟社會主義現(xiàn)代化建設的新征程，對接黨的十九大提出的2035年的目標，本輪國土空間規(guī)劃的規(guī)劃期限為15年。而按照《意見》的要求，發(fā)展規(guī)劃是統(tǒng)領，空間規(guī)劃是基礎，專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃是支撐。過去經常由于規(guī)劃期限不一致，造成規(guī)劃之間的銜接流于形式，類似的問題在國家規(guī)劃體系中依然可能存在。如果發(fā)展規(guī)劃和專項規(guī)劃只謀劃5年的發(fā)展，對空間也僅提出5年的需求，國土空間規(guī)劃如何安排后10年的空間布局呢？《意見》雖然要求“國家級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃，規(guī)劃期與國家發(fā)展規(guī)劃不一致的，應根據(jù)同期國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略安排對規(guī)劃目標任務適時進行調整或修編”，但究竟如何調整或修編并沒有進一步明確。

與此同時，《意見》明確指出發(fā)展規(guī)劃由國家、省（區(qū)、市）、市縣三級組成，但《若干意見》指出國土空間規(guī)劃由國家、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級構成。當然，在五級規(guī)劃體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有強制性作為單獨一級存在。《若干意見》也指出“各地可因地制宜，將市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃合并編制，也可以幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃”。在發(fā)展規(guī)劃體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本沒有可用的政策手段，規(guī)劃落實難度大，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是不需要編制發(fā)展規(guī)劃和專項規(guī)劃的，沒有發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領和專項規(guī)劃的支撐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的基礎性地位就會大打折扣。同時，市、縣在《若干意見》中雖然作為兩級存在，但在國土空間規(guī)劃編制和實施中，兩級政府的權責很難清晰界定。如《指導意見》中對市縣的要求都是劃定空間的實體邊界，其權責并無實質性差異。

（四）規(guī)劃實施協(xié)同性不高

規(guī)劃的編制是基礎，實施才是關鍵。在發(fā)展規(guī)劃演進的歷程中，我國逐步建立起年度監(jiān)測、中期評估、總結評估的制度，以督導規(guī)劃的實施。特別是“十一五”規(guī)劃開始的中期評估，不僅為規(guī)劃調整預留了空間，而且為編制下一個五年規(guī)劃夯實了基礎。到目前為止，“十二五”規(guī)劃是所有發(fā)展規(guī)劃（計劃）中執(zhí)行得最好的五年規(guī)劃。《意見》吸收了五年規(guī)劃編制和實施的經驗，建立了編制、協(xié)調、實施、評估、調整監(jiān)督、考核等全鏈條、全方位、全過程的流程管理。《若干意見》則結合國土空間規(guī)劃實際情況，提出建立健全國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預警和實施監(jiān)管機制，并且特別強調健全資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警長效機制、建立國土空間規(guī)劃定期評估制度、加強對各類管控邊界和約束性指標落實情況的監(jiān)督檢查以及增強對國土空間規(guī)劃執(zhí)行情況的執(zhí)法督察，但對日常規(guī)劃實施協(xié)同性問題沒有明確的要求。如發(fā)展規(guī)劃提出的重大工程在國土空間規(guī)劃中已預留建設空間，對該工程在兩大規(guī)劃中實施情況的協(xié)同評估機制并沒有建立起來。又如，國土空間規(guī)劃定期評估中的“定期”是否需要與發(fā)展規(guī)劃評估時間保持一致？再如，《意見》和《若干意見》都要求對規(guī)劃情況進行考核，并強調加強考核結果的運用，但是單獨考核好，還是綜合考核更好？這些問題都需要統(tǒng)籌考慮。

三、國家規(guī)劃體系的完善策略

不斷完善國家規(guī)劃體系，減少規(guī)劃編制和實施中的摩擦，提升規(guī)劃的治理水平，需要進一步理順規(guī)劃體系，加強規(guī)劃編制銜接，協(xié)調各類規(guī)劃差異，統(tǒng)籌推進規(guī)劃實施，加快形成規(guī)劃合力，更好發(fā)揮規(guī)劃在宏觀調控制度體系中的戰(zhàn)略導向作用。

（一）進一步明確專項規(guī)劃在國家規(guī)劃體系中的地位

第一，建議規(guī)劃體系的分類回歸《意見》精神，明確國家規(guī)劃體系由發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和專項規(guī)劃共同組成，使專項規(guī)劃具有相對獨立性。但專項規(guī)劃中重大工程和項目的謀劃要接受同級經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的指導，專項規(guī)劃中重大工程和項目的落地要受同級國土空間規(guī)劃的約束。第二，建立健全規(guī)劃編制目錄清單，列出需要編制的重點專項規(guī)劃、控制專項規(guī)劃的數(shù)量，防范規(guī)劃之間相互掣肘。為避免出現(xiàn)兩套目錄清單，建議由發(fā)改部門和自然資源部門共同編制，同時滿足發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃的需要。進一步明確列入目錄清單的專項規(guī)劃編制的銜接程序，降低規(guī)劃實施中的矛盾。對沒有列入目錄清單的專項規(guī)劃，由部門自行組織編制、審批和經費籌措。第三，強化專項規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃之間的銜接，明確專項規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃之間的接口，提高規(guī)劃體系的協(xié)同效率。鑒于制度轉型具有路徑依賴，近期內專項規(guī)劃銜接的重點是發(fā)展規(guī)劃，同時，兼顧國土空間規(guī)劃需要交通、水利、能源、農業(yè)、生態(tài)環(huán)保等專項規(guī)劃的支撐，鼓勵專項規(guī)劃探索編制中長期發(fā)展規(guī)劃。此外，國土空間規(guī)劃也要作出適應性調整，把近五年的空間開發(fā)保護格局作為重點。第四，明確重點專項規(guī)劃審批流程，完善專項規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃的銜接機制，降低規(guī)劃運轉中的效率。建議重點專項規(guī)劃報同級發(fā)改和自然資源部門審核同意后，由同級政府審批，而非由同級人大或同級人大常委會審批。

（二）加強規(guī)劃編制的銜接

第一，加強國家國土空間規(guī)劃和國家發(fā)展規(guī)劃在空間發(fā)展戰(zhàn)略、空間結構優(yōu)化、重大生產力布局等方面的銜接，盡可能保證生態(tài)空間格局、農業(yè)空間格局和城鎮(zhèn)空間格局在兩大規(guī)劃體系中基本一致，盡可能在國家空間規(guī)劃中為發(fā)展規(guī)劃確定的重大項目、重大工程預留空間。重點是要順應空間發(fā)展“分化”和“極化”并存的兩種態(tài)勢，謀劃空間發(fā)展新格局、空間結構優(yōu)化新方向，提高中心城市和城市群的經濟和人口承載能力，增強其他地區(qū)維護生態(tài)安全、糧食安全、邊疆安全的能力，著力構建主體功能突出的空間發(fā)展格局。第二，建立發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃縱向和橫向相銜接的機制，協(xié)同構建兩大規(guī)劃的指標體系，健全兩大規(guī)劃指標體系、空間結構、重大生產力布局等方面的縱向傳導機制，明確各層級政府在規(guī)劃編制和實施中的職責。其中，中央層面要加強空間形態(tài)、重大工程和項目走向及大致選址等方面的銜接，省區(qū)市政府強化空間邊界、重大工程和項目具體走向和選址等方面的銜接，市縣增強邊界劃定、具體選址在落地上的銜接。同時，合理確定預期性指標和約束性指標，科學分解兩大規(guī)劃指標體系，完善“指標+分區(qū)”的管理模式，增強上級規(guī)劃對下級規(guī)劃的指導和約束。第三，從維護國家生態(tài)安全和糧食安全的角度出發(fā)，三條控制線的劃定和管控應由中央政府負責，以確保國土空間規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃在國家層面的銜接。這也有利于保持生態(tài)空間和農業(yè)空間的完整性和連續(xù)性。城鎮(zhèn)開發(fā)的邊界，在中央和省級政府確定城市開發(fā)總規(guī)模的條件下，具體的形態(tài)可由城市政府負責，便于城市的產業(yè)、基礎設施建設、公益設施等領域在兩大規(guī)劃體系之間的銜接。

（三）協(xié)調各類規(guī)劃差異

第一，建議國土空間規(guī)劃按照發(fā)展規(guī)劃中期評估成果以及以5年為周期開展評估，根據(jù)形勢需要進行適應性調整，協(xié)調好兩大規(guī)劃之間期限不一致的問題;專項規(guī)劃則要遵循國土空間規(guī)劃開展布局。支持把發(fā)展規(guī)劃中期評估成果作為同級國土空間規(guī)劃調整的依據(jù)，明確規(guī)劃調整程序與審批程序基本一致。鼓勵國土空間規(guī)劃以總結評估成果以及編制的新一輪發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)進行修編，修編成果按照規(guī)劃管理權限分類分別審批。第二，在健全資源環(huán)境承載力監(jiān)測預警長效機制的基礎上，借鑒發(fā)展規(guī)劃開展年度常態(tài)化監(jiān)測的經驗，建立國土空間規(guī)劃實施年度監(jiān)測機制，協(xié)調好兩大規(guī)劃年度實施計劃，提高規(guī)劃實施效率。要把資源環(huán)境承載力監(jiān)測預警成果作為發(fā)改部門項目審批和重大生產力布局的依據(jù)，協(xié)調好發(fā)展和保護的關系。協(xié)同開展兩大規(guī)劃指標體系、重大工程和項目年度完成情況的監(jiān)測，共享相關信息，確保規(guī)劃的年度分解任務能保質保量完成。進一步推動發(fā)改部門和自然資源部門共同編制土地利用年度計劃，確保發(fā)展規(guī)劃中確定的重大工程和項目能按年度落地。第三，鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)不單獨編制發(fā)展規(guī)劃、在“三線”劃定中沒有具體任務、多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也沒有空間發(fā)展戰(zhàn)略和空間結構優(yōu)化的問題，再加上市縣兩級政府在規(guī)劃編制和實施中的職責很難分開，因此，建議規(guī)劃層級的分類回歸《意見》的精神，減少行政層級，推進政府扁平化管理，提高行政效能。同時，發(fā)揮土地規(guī)劃在用途管制上的優(yōu)勢，積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制土地利用規(guī)劃和詳細規(guī)劃，確保規(guī)劃工程和項目、用途管制等落到具體地塊上。

（四）統(tǒng)籌推進規(guī)劃實施

第一，協(xié)調好發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃的評估與監(jiān)測，強化評估和監(jiān)測結果的綜合應用，提升規(guī)劃實施的協(xié)同性，確保規(guī)劃的目標任務得到落實。中期評估要對完成有難度的指標及難以實施的重大工程和項目提出改善辦法，力保規(guī)劃制定的目標任務如期完成。總結評估對預期性指標沒有如期完成的，要深入分析原因、積累經驗;對約束性指標以及重大工程和項目沒有如期完成的，要追究相關部門和地方政府的責任，確保規(guī)劃可落地、可操作、可追責。第二，加強發(fā)展規(guī)劃督導評估和國土空間規(guī)劃督查執(zhí)法的協(xié)作，及時發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實施中的問題，提出改進規(guī)劃實施的舉措。建立發(fā)改部門和自然資源部門規(guī)劃督導評估及規(guī)劃督察信息共享機制，及時發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實施中遇到的問題，提出解決問題的政策建議。第三，發(fā)揮多元信息融合的優(yōu)勢，以國土空間基礎信息平臺為基礎，接入發(fā)改部門投資項目審批平臺，充分整合覆蓋自然資源的國土空間數(shù)據(jù)體系、經濟社會發(fā)展數(shù)據(jù)體系和投資項目審批體系，建立各級政府部門的數(shù)據(jù)標準協(xié)調機制，統(tǒng)一闡述各專業(yè)信息的數(shù)據(jù)定義和標準，保證數(shù)據(jù)來源精度、格式標準化，搭建國家、省、市縱向貫通和各行業(yè)部門橫向協(xié)同的規(guī)劃監(jiān)督實施信息平臺，嵌入規(guī)劃監(jiān)測評估預警系統(tǒng)，實現(xiàn)國土空間大數(shù)據(jù)和經濟社會發(fā)展運行大數(shù)據(jù)協(xié)同共享共用，支撐規(guī)劃成果管理和建設項目部門并聯(lián)審批。

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（責任編輯：羅重譜）