集體林權流轉制度改革：歷程回顧、核心議題與路徑選擇

摘? ?要：改革開放以來，我國集體林權流轉制度改革經歷了林業“三定”時期、兩次集體林改過渡時期和新一輪集體林改時期。研究結果顯示：集體林權流轉是集體經濟組織和林農流出的過程，流入方注入新的生產要素與經營理念，集體林經營的資本密集度漸增;集體林權流轉主體不斷增多，每個時期都有主要的集體林權流轉參與主體，且從單向流轉向多向流轉轉變;政府部門從禁止集體林權流轉轉向鼓勵和支持集體林權流轉，林地收益是集體林權流轉的保障，多異質性主體和林農非林就業機會增多是集體林權流轉的必要條件;集體林權流轉從木質產權交易演化到木質與非木質并重的產權交易，生態價值得以體現。在可以預見的未來，小農和村集體將繼續向新型經營主體和工商資本等流轉集體林權。為實現集體林權有序流轉和保障各方利益，有必要進一步強化集體林確權工作，完善集體林權流轉平臺建設，規范政府行為，完善政策法規，明確生態公益林等林業區劃原則，完善利益聯結機制。

關鍵詞：集體林權流轉制度;集體林權制度改革;林地流轉

中圖分類號：F326.2? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2020）04-0133-15

在生態文明建設中，集體林發揮著不可或缺的作用。集體林區長期存在著林地生產力水平低、農戶等經營主體的集體林經營積極性普遍不高等問題[1]。為了解決這些問題，改革開放以來，我國把集體林權制度改革作為重要突破口之一。1981年3月，中共中央、國務院作出《關于保護森林發展林業若干問題的決定》，確定了“穩定山權林權、劃定自留山、確定林業生產責任制”（以下簡稱林業“三定”）的林業發展方針，開啟了集體林權制度改革進程（以下簡稱“集體林改”）。在林業“三定”后期，南方集體林區出現了嚴重的亂砍濫伐現象[2]。1987年6月，中共中央、國務院發布了《關于加強南方集體林區森林資源管理堅決制止亂砍濫伐的指示》，終止了林業“三定”和市場化改革進程，并作出了如下規定：集體所有集中成片的用材林，凡沒有分到戶的不得再分;已經分到戶的，要以鄉或村為單位組織專人統一護林，積極引導農民實行多種形式的聯合采伐，聯合更新、造林;在集體林區采取木材一家進山收購政策。雖然一些地區收回了部分已分到戶的責任山和自留山，但家庭承包經營依然占據主導地位[1]。2003年，中共中央、國務院作出《關于加快林業發展的決定》。同年，福建省率先啟動了強化家庭承包經營的新一輪集體林改，此后，江西、遼寧、浙江等地陸續啟動了新一輪集體林改。2008年，中共中央、國務院發布了《關于全面推進集體林權制度改革的意見》，在全國范圍內推行新一輪集體林改。2014年以來，在新一輪集體林改的基礎上，我國推行集體林所有權、承包權和經營權的“三權”分置，積極培育家庭林場和合作社等林業新型經營主體。截至2017年底，77.70%的集體林地已確權到農戶;新型林業經營主體達到27萬多個，經營林地面積3.45億畝[3]。

在農村經濟組織內，我國按照人口平分集體林地或林地所帶來的收益，基本上實現了集體林改的公平目標，但公平目標的實現是以經濟效率為代價的。2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，部署實施農地“三權”分置改革。2018年國家林業和草原局出臺的《關于進一步放活集體林經營權的意見》提出要加快推行集體林地“三權”分置機制。推行林地“三權”分置的核心是將農戶和集體統一管理的林權流轉出來。對改革開放以來集體林權流轉制度改革歷程進行梳理，研究相關核心議題，為后續推進集體林權流轉制度改革提供鏡鑒，具有重要的現實價值。

一、改革開放以來我國集體林權流轉制度的改革歷程

依據集體林改的時期劃分，集體林權流轉制度改革歷程可分為林業“三定”時期、兩次主要集體林改過渡時期和新一輪集體林改時期。

（一）林業“三定”時期的集體林權流轉制度改革

1981年，我國開始推行林業“三定”工作，出現了自留山和責任山的新型集體林地產權形式，但農戶不能流轉其經營的自留山和責任山。若農戶個人因經營不善需流轉的，村民委員會或村民小組可以收回，由集體經營或再度承包經營。同樣，當時的政策法規禁止村或村民小組統一經營的林權流轉。1982年的《憲法》和同年12月發布的《全國農村工作會議紀要》明令禁止集體林地使用權和林木所有權流轉。1983年，《林業部關于建立和完善林業生產責任制的意見》規定：責任山是承包性質，營造的林木為集體和承包者共有，允許繼承和轉讓的只是承包經營的成果，而且繼承者和新的承包者，還須繼續履行合同規定的義務。按照字面意思理解，農戶可以繼承和轉讓責任山，與1981年《關于保護森林發展林業若干問題的決定》和1982年的《憲法》相比，這是非常重大的突破。1984年，《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》規定：集體林地可以轉包，但不能買賣和出租，對集體林權流轉的限制再次松動。1984年，貴州省人大常委會通過了《貴州省關于進一步放寬政策搞活林業經濟若干問題的決定》，鼓勵農戶承包開發宜林荒山，允許中幼齡林折價轉讓，引資造林。這可視為允許農戶等集體林經營主體承包有林地和“四荒”拍賣的前奏以及地方集體林權流轉的先行先試。

1981—1986年，全國農戶人均收入水平較低且收不抵支，全國農戶人均收入比支出分別低16.76元、12.02元、70.70元、66.37元、100.55元和112.06元（1978年不變價）;直到1987年，全國農戶才實現以收抵支。當時村集體經濟組織的經濟狀況亦相當困難，除了維持基本生計外，農戶和集體經濟組織不愿意或無力投入經濟回報周期長的集體林地。農戶獲得了69%的集體林地的使用權，在政策法規有所松動的情形下，一些農戶和集體經濟組織傾向于將部分林地林木流轉，以獲得暫時性收入，解決眼前的生計問題。當時以活立木轉讓為主，可直接獲得收入，集體林權流轉局限于縣域內的林業主管部門及其附屬機構（縣林工商公司和鄉鎮林業站等）。這些主體利用自身專業與行政優勢，成為集體林地流入方，農戶和其他經營主體作為受讓方的較為罕見。

在全國集體林區推行林業“三定”的背景下，以福建省三明地區為代表的一些地區推行林業股份合作制，實行分股不分山、分紅不分林。截至1986年底，福建省分林到戶率僅為32%，明顯低于全國平均水平。從經濟學角度來看，林業股份合作制就是把農戶應獲得承包經營的林地份額流轉給實行股份合作制的實體，由實行股份合作制的實體負責具體經營管理，農戶投入林地、勞動力和資本等，獲得相應的股份，按股分紅。

（二）兩次集體林改過渡時期的集體林權流轉制度改革

由于南方集體林區出現了大規模亂砍濫伐，沒有實現林業“三定”遏制毀林和林地退化的集體林改預期目標，1987年中共中央、國務院作出《關于加強南方集體林區森林資源管理堅決制止亂砍濫伐的指示》，決定終止分林到戶工作，要求收回已分林到戶的集體林地，鼓勵集體統一經營和發展大戶、林業專業戶等較大規模的經營主體，發展規模經濟;同時推行木材一家進山收購政策。2003年中共中央、國務院作出《關于加快林業發展的決定》，要求各地放棄執行木材一家進山收購政策，引入市場交易機制。在此期間，集體林區林業稅費較重。2003年中央啟動農村稅費改革以后，才逐步減輕集體林區的沉重稅費負擔。1988年，修改后的《憲法》承認集體林權流轉的合法性，由“不得出租土地”改為“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”。

1992年，黨的十四大提出將建立社會主義市場經濟體制作為改革目標;1993年，黨的十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。1995年，國家體制改革委員會和林業部聯合下發了《林業經濟體制改革總體綱要》，允許以多種方式有償流轉宜林“四荒地使用權”，“開辟人工林活立木市場，允許通過招標、拍賣、租賃、抵押、委托經營等多種形式，使森林資產變現”。1998年修改后的《森林法》允許森林、林木、林地作為資產有償轉讓，或者將其作價入股，作為合資合股的條件。2000年頒布的《森林法實施條例》規定：可以流轉商品林，但不可以流轉生態公益林。集體林地林木流轉依賴于完備的森林資源產權政策法規體系，林地林木流轉的具體操作性制度受制于相關政策法規[4]。在有關政策法規允許范圍內，集體林權流轉呈現加速態勢。在此時期，福建、四川及貴州等地陸續制定了活立木轉讓辦法。

在這一時期，在發展林業大戶和專業戶過程中，出現了小規模的行政村內農戶之間的林權流轉。集體林權流轉形式主要有國戶聯營（國有林場和村戶聯營）、股份合作制、集體統一經營林地流出和“四荒”拍賣等。

1.集體林權流出

集體林地可劃分為有林地和宜林荒山（即無林地）兩種類型。在兩次集體林改過渡時期，為了增加村集體經濟組織的收入或償還債務，可把集體統一管理的有林地和宜林荒山承包經營給其他經營主體，經雙方協商確定承包期限及相關合約條款，一次或多次向發包集體經濟組織繳納費用。據我們的實地調研，在兩次集體林改過渡時期，由于福建省集體統一經營的林地所占比重較高，因而集體統一經營管理的林地流出所占比例相應較高。如該省的沙縣和順昌縣村集體統一管理的林地流出面積占其林地流出面積的比重分別為87.66%和36.74%，本村農戶流入集體統一管理林地面積占集體林地流出面積的比重分別為98.58%和92.82%。

在兩次集體林改過渡時期，沒有明確誰有權決定集體統一管理的林地林木流轉以及決策程序。集體林權流轉具有隨意性和不規范性，如合約不規范，流轉期限和租金具有較高的隨意性，沒有真正地與集體林成員進行協商。

2.集體林權流入

在兩次集體林改過渡期，集體林地流出方主要為集體統一管理的有林地和宜林荒山。由于集體林市場主體有待培育以及因稅費重和木材一家進山收購所造成的木材收購價低等引致的集體林地收益低，政府部門希望推進集體經營和規模經濟，國有林場成為重要的集體林地流入方，建立林業股份合作制成為實現規模經濟和集體經營的重要載體。

（1）國有林場

在林業“三定”時期，南方集體林區蓄積量減少了約3億立方米，約占當時該區域林分蓄積的10%[2]，集體林地生產力明顯下降。一方面，由于當時生產經營條件限制，農戶和集體經濟組織因不能產生收益尚未把遠山高山納入可經營范疇之內，這些遠山高山林地又比較靠近國有林場，農戶和集體經濟組織希望把所經營的林地盡快變現;另一方面，國有林場經營面積不足。國戶聯營可發揮各自比較生產優勢。地方政府希望盡快消滅荒山，在此時期，廣東、云南、安徽、廣西和江西等地掀起了消滅荒山運動。在地方政府撮合或強制要求下，出現了大量國戶聯營經營主體。1990年、1994年，江西省遂川縣的國戶聯營林面積分別為3.84萬公頃和4.21萬公頃，分別占集體林地面積的14.5%和15.91%;在遂川縣的30個鄉鎮中，1990年有24個鄉鎮參與國戶聯營，1994年所有鄉鎮都有國戶聯營林。在新一輪集體林改前夕的2004年（該縣于2004年作為江西省的試點縣，啟動新一輪集體林改），遂川縣國村（戶）聯營山場經營面積為4.18萬公頃，占國有林場經營面積的82.31%。浙江省的營林公司、國營林場和木材公司等國有林業企業單位分別與鄉村和農戶合作，實行“租集體山，由國有林業企業單位投資管理，山權不變，林權國有或共有，定額付租或收益分成”的合作股份經營，包括合作、租賃、包干和有償投資等多種模式。

這一時期的國戶聯營存在如下問題：一是地方政府強制推行國戶聯營的成分比較大;二是所簽署的國戶聯營合約中沒有明確聯營期限，使用期限一般含糊地表述為長期使用;三是計算成本和收益分配的標準比較模糊，導致農戶或村集體分不到收益或分配到的收益較少。

（2）林業股份合作制

林業“三定”后期，南方集體林出現了大規模亂砍濫伐的現象，但推行林業股份合作制的集體林地區沒有出現毀林現象，甚至實現了森林資源增長，因此，當時決策者認為，林業股份合作制是解決集體林區毀林的重要舉措。這一時期，林業股份合作制成為實現規模經濟的主要集體林權模式之一。1988年，國務院批準建立福建省三明市集體林改試驗區，成為國務院批準建立的21個農村改革試驗區之一，為林業股份合作制探索新思路。林業股份合作制的特點可以概括為：分股不分山，分利不分林;折股聯營、經營承包，以擁有股份的形式行使對集體林地的使用權和林木的所有權，保持森林資源的完整性，避免出現一山多主和一主多山的細碎化現象。借鑒三明市林業股份合作制發展的經驗，湖南和浙江等省收回已分林到戶的集體林地，引入林業股份合作制，建立股份合作林場。貴州省林業股份合作制的具體形式是建立鄉村林場。在此時期，集體林區稅費負擔重和木材一家進山收購政策降低了集體林地經營收益;加之此時期內政府部門實施了鄉村道路和學校等大量農村達標工程，挪用了本應該給農戶分紅的利潤，導致農戶分紅明顯下降，甚至出現多年不分紅的現象。鑒于此，在股份合作制中，三明市等一些地方政府逐步引入了家庭經營的成分，1993年以后，在林業股份合作制中，三明市引入了林業管護押金承包、林木收益比例分成的權屬模式，與按比例分成的責任山有類似的產權結構，但林業管護押金承包不是在參與林業股份合作制的所有農戶中平均分配林地，根據我們的實地調研，約有20%的農戶參與了林業管護押金承包。20世紀90年代末期，在對林業股份合作制反思的基礎上，一些人認為：不應再把家庭承包經營列為集體林權選擇的禁區。由于理論與政策準備不足，倉促推行，加之缺乏具體實施實踐經驗，林業股份合作制存在內部治理機制不完善和外部機制不配套的現象，股權設置不合理，農民難以獲得直接利益，制約了林業股份合作制的發展，以福建省三明市為代表的林業股份合作制走向衰落。2003年，林業“三定”時期家庭經營率最低的福建省率先啟動了新一輪集體林權改革，推行以家庭承包經營為核心的新型產權模式，引入以農戶自愿參加為基礎的新型林業股份合作制，取代了以村或村民小組為基本單位的林業股份合作制。

（3）大戶和專業戶等

這一時期，中央政府鼓勵發展集體經濟和大戶、專業戶等為主導的規模經濟。政府終止了分林到戶的進程，浙江、江西和遼寧等地啟動了完善林業生產責任制改革，重點發展林業大戶和專業戶等。這些地方的具體措施為：把集體統一管理的有林地和無林地承包給林業大戶和專業戶等，這些農戶自主經營，與村或村民小組經濟組織共享利益;固定承包期限一般為30年左右或一個林木輪伐期。

在此時期，大量集體宜林荒山亟待綠化造林，加之消滅荒山和造林綠化成為當時地方各級政府施政重點之一，因而出現了拍賣“四荒”的新的主要集體林權流轉形式。山西省呂梁地區率先實施了拍賣“四荒”，后陸續擴展到河北等16個省（區、市）。“四荒”拍賣的林地使用權期限為50—99年[5]。同期，山東、江蘇等省份開始拍賣路旁、河旁和田旁等集體林地的使用權。

在集體有林地承包經營和“四荒”拍賣過程中，出現了集體林權流轉面積過大、價格過低、期限過長和治理效果不如預期等問題，這些問題的出現與當時背景條件有關。

（三）新一輪集體林改時期的集體林權流轉制度改革

《中共中央 國務院關于加快林業發展的決定》出臺后不久，福建省率先啟動了新一輪集體林改試點;2004年以后，江西、遼寧和浙江等省份啟動新一輪集體林改工作。2008年《中共中央 國務院關于全面推進集體林權制度改革的決定》發布以后，除西藏和上海以外，全國范圍內全面啟動了新一輪集體林改工作。與前述集體林權流轉兩個歷史時期相比，這一時期集體林權流轉具有如下鮮明特征：一是中央和地方政策鼓勵集體林權流轉;二是集體林權流轉更為規范;三是集體林權主要流出主體為農戶和村集體經濟組織，國有林場、林業新型經營主體成為主要的集體林權流入方，集體林相關經營組織之間相互流入流出林地現象較為普遍。

與新一輪集體林改前的兩個時期相比，新一輪集體林地確權以后，頒發全國統一編號的林權證，新近陸續引入不動產證取代林權證，與林業“三定”時期的簡單書面登記和縣級人民政府頒發林權證相比有很大區別，全國統一編號的林權證或不動產證為集體林權流轉奠定了良好基礎。

《中共中央 國務院關于全面推進集體林權制度改革的決定》要求“建立健全產權交易平臺”。完成新一輪集體林地確權以后，各地林業主管部門建立了各級林權交易中心。截至2018年底，全國建立集體林權交易服務機構1713家。一些省份在鄉鎮和行政村建立了集體林地交易信息員制度，為集體林權流轉提供了良好平臺，增加了集體林權流轉的公開性和透明度，有效地減少了私下林權交易，在一定程度上保護了林農和集體經濟組織的利益。

《中共中央 國務院關于加快林業發展的決定》明確規定：加快推進森林、林木和林地使用權的合理流轉。在明確權屬的基礎上，國家鼓勵森林、林木和林地使用權的合理流轉，各類社會主體都可通過承包、租賃、轉讓、拍賣、協商、劃撥等形式參與流轉。《中共中央 國務院關于全面推進集體林權制度改革的決定》提出：加快林地、林木流轉制度建設，建立健全產權交易平臺，加強流轉管理，依法規范流轉，保障公平交易，防止農民失山失地;加強森林資源資產評估管理，加快建立森林資源資產評估師制度和評估制度，規范評估行為，維護交易各方合法權益。2009年、2013年，國家林業局分別出臺了《關于切實加強集體林權流轉管理工作的意見》《關于進一步加強集體林權流轉管理工作的通知》，這兩個政策性文件進一步規范了集體林權流轉程序和行業管理。2015年發布的《中共中央 國務院關于進一步深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》提出要充分發揮縣鄉農村土地承包經營權、林權流轉服務平臺的作用，引導農村產權流轉市場健康發展。

集體林地“三權”分置是繼所有權和承包經營權“兩權”分置后的重大改革舉措。2014年印發的《中共中央 國務院關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》和同年11月印發的《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》強調包括集體林地在內的農村土地實施“三權”分置;同年，十二屆全國人大常委會第十一次會議通過的《關于修改〈行政訴訟法〉的決定》，明確了經營權這一權利類型。2016年國務院辦公廳印發的《關于完善集體林權制度的意見》、2017年出臺的《國家林業局關于深入學習貫徹習近平總書記重要指示精神進一步深化集體林權制度改革的通知》和2018年國家林業和草原局出臺的《關于進一步放活集體林經營權的意見》均提出：要推行集體林地“三權”分置，建立承包合同網簽管理系統，健全承包合同取得權利、登記記載權利、證書證明權利的確權登記制度;提倡通過流轉合同鑒證、交易鑒證等多種方式對集體林地經營權予以確認。2018年修正并通過的《農村土地承包法》對集體林地經營權給予了正式法律規定。各地開展了集體林地“三權”分置的探索。國家林業和草原局的“集體林改監測”結果顯示：2016—2018年，林地經營權流轉證發放數量分別為36.36萬本、36.03萬本和21.71萬本。

為鼓勵集體林權流轉，政府出臺了一系列財政扶持政策。國家林業和草原局的“集體林改監測”結果顯示：2016年、2017年和2018年全國集體林地經營權流轉獎補額分別為6.17億元、7.70億元和11.04億元（現價），其中省級財政支持集體林地經營權流轉獎補額所占比重分別為7.75%、3.83%和2.53%，以縣級財政補貼為主。河北省所有縣市區按照省政府要求設立了林權流轉補助資金，對林權流轉期限5年以上且流轉面積在16.67公頃以上的規模經營主體給予補助;安徽省金寨縣對流轉林地33.33公頃以上、流轉期限25年以上并簽訂規范流轉合同的經營主體，按照不同的面積分別給予150元/公頃、225元/公頃和300元/公頃的一次性獎勵。

新一輪集體林改時期，國家進一步規范集體林權流轉程序，尤其是關于集體統一管理的林地林木流轉程序。2007年的《物權法》和2003年的《農村土地承包法》均規定：集體統一管理的林地林木流轉需經本村集體經濟組織的三分之二以上的全體村民或村民代表同意，并報鄉鎮人民政府批準，方可進行流轉;可采取招標、拍賣或公開協商等方式進行流轉;在同等條件下，本集體經濟組織成員在集體統一經營的林權流轉時享有優先權。2019年新修訂的《森林法》第十八條沿用了這一表述，同時增加了“公示”的字眼。2016年中共中央、國務院出臺的《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》明確要求在實施“三權”分置過程中，農戶承包經營的林地林木和自留山的流轉必須得到農戶的書面同意，方可進行流轉，且要求承包農戶轉讓土地承包權的，應在本集體經濟組織內進行，并經本村農民集體同意;對于流轉土地經營權的，須向農民所屬的集體書面備案。2016年，國家林業局發布了《關于規范集體林權流轉市場運行的意見》，從界定流轉林權范圍、把握林權流轉原則、規范林權流轉秩序、嚴格林權流入方資格條件、完善林權流轉服務、強化流轉合同管理、加強林權流轉用途監督、推進林權流轉市場信用體系建設、搭建集體林權流轉市場監管服務平臺等九個方面進一步鼓勵和規范林地林木流轉。2018年修正通過的《農村土地承包法》規定：集體林權流轉堅持依法、自愿、有償、不改變所有權性質和林地用途、受讓方要有經營能力或資質等原則。2019年新修訂的《森林法》規定：集體林地經營權流轉應當簽訂書面合同。林地經營權流轉合同一般包括流轉雙方的權利義務、流轉期限、流轉價款及支付方式、流轉期限屆滿林地上的林木和固定生產設施的處置、違約責任等內容。

2014年以后，我國推行了農戶有償退出集體林地承包權的政策，在農戶自愿前提下，有償永久退出集體林地的承包經營權。2018年修正通過的《農村土地承包法》規定：承包期內，承包農戶進城落戶的，引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權或者將承包地交回發包方，也可以鼓勵其流轉土地經營權。重慶市、四川省等地積極開展了集體林地承包有償退出機制的探索。

此外，地方林業主管部門開展了集體林權流轉相關支持措施的探索。如重慶北碚和四川巴州、邛崍等地定期發布集體林權流轉基準價，實現了集體林多經營主體的共贏;四川邛崍探索集體林權履約保證機制，開發了集體林權流轉的保證保險險種;探索集體林權托管機制，農戶把承包的林地委托給村集體經濟組織統一管理或通過再流轉，實現集體林規模經濟。

1.集體林權流轉流出

2016年，集體林區基本完成新一輪集體林確權工作，集體林確權面積、發證面積和家庭承包經營面積分別達1.80億公頃、1.76億公頃和1.30億公頃。截至2018年底，家庭承包經營、集體統一經營、工商資本經營、新型經營主體經營的林地面積占集體林面積的比重分別為66.27%、18.03%、4.87%和10.81%，家庭承包經營和集體統一經營占比有較為明顯的下降。國家林業和草原局的“集體林改監測”結果顯示：2016—2018年，農戶承包林地的經營權流轉面積和集體統一經營林地的經營權流轉面積分別為183.74萬公頃和112.34萬公頃，流轉出林地經營權的農戶數為306.19萬戶。國家林業和草原局經濟發展研究中心對9省區的18個縣（市、區）、54個鄉鎮、162個行政村的跟蹤調研結果顯示：農戶之間的集體林流轉面積僅占集體林流轉總面積的1.30%;村民小組和村民委員會流轉給林業企業的比重分別為80.88%和81.23%，流轉給其他新型經營主體的占比分別為11.82%和15.97%。這些結果表明，農戶和村集體經濟組織為主要集體林流轉的流出方，工商資本和林業新型經營主體成為主要集體林地流入方。在此時期，集體經濟組織和農戶重新與國有林場簽訂集體林權流轉合約，或將小部分林地流轉給國有林場。

與前兩個時期集體林權流轉不同的是，在新一輪集體林改時期，出現了不同經營主體之間的相互流轉。國家林業和草原局經濟發展研究中心對9省區的長期跟蹤觀察發現;工商資本和林業新型經營主體之間多次進行相互集體林權流轉，一些國有林場也把流入的集體林地再度或多次流轉給工商資本和林業新型經營主體。

2.集體林權流入

在新一輪集體林改時期，農戶和集體經濟組織主要把集體林權流轉給工商資本、林業新型經營主體和國有林場等。鑒于本文分析的延續性，這里依然把林業股份合作制作為獨立一類集體林權流入主體。

（1）工商資本

這一時期，工商資本流入集體林地呈現先高后低的態勢，在新一輪集體林改初期的3—5年達到峰值，此后陸續衰退，但工商資本流入集體林地的存量得以保留。截至2018年底，工商資本經營的集體林地面積為732.85萬公頃。

在新一輪集體林改初期，工商資本愿意流入集體林權的主要原因在于：一是新一輪集體林改后，基于生產安全等多種原因，政府對能源等產業資本準入進行了整合，一些工商資本退出后繼續尋求新的投資機會，新一輪集體林確權為工商資本提供了新的投資機會;二是國內對木材和其他林產品等需求旺盛，國內外工商資本看重中國市場;三是2003年以來出臺的《林業產業政策要點》《林業產業發展“十三五”規劃》等均要求木材和其他林產品加工企業建立自己的原料基地，實現林紙和林板一體化;四是2009年以來啟動的林權抵押和造林撫育補貼等配套改革給工商資本流入林地提供了經濟激勵;五是2003年啟動的農村稅費改革和林業市場化改革拓展了經營集體森林資源的利潤空間;六是地方政府招商引資的刺激，森林資源豐富地區的地方政府把森林資源作為引入外來資本的重要條件。

對于工商資本流入集體林權，各級政府的政策經歷了多次調整，2001年發布的《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》不提倡“工商企業長時間、大面積租賃和經營農戶承包地”。2005年發布的《中共中央 國務院關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》提出：“防止片面追求土地集中”。2013年發布的《中共中央 國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》提出“探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地（林地、草原）準入和監管制度”。2014年發布的《中共中央 國務院關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》規定：設立擔保基金，化解工商企業租賃林地所帶來的風險。國家林業局也出臺了相應的政策以規范集體林地大規模地向工商資本流轉。

2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》提出要“鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式”;同年，國家林業局出臺的《關于進一步加強集體林權流轉管理工作的通知》規定：禁止以市場投機和工商業掠奪為目的的林地租賃行為，防止森林資源和當地生態受到破壞。2016年出臺的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》規定：完善工商資本租賃農地監管和風險防范機制，嚴格準入門檻。2018年頒布的《農村土地承包法》規定：縣級以上地方人民政府應當建立工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度。工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的，本集體經濟組織可以適當收取管理費用。對于工商資本從事集體林經營管理活動，需要進行審核，并進一步采取跟蹤管理工作，防止出現所流轉的集體林地不能實現可持續經營和因經營不善而使農民受損。可以預期，在未來政策設計中，政府部門會從限制過渡到鼓勵工商資本流入集體林權。雖然政府部門對工商資本參與有所顧忌與擔憂，但集體林區出現了一批民營林場和上市公司等。

在實地調研中，我們發現了存在如下問題：部分工商資本參與集體林權流轉具有一定的盲目性，不熟悉相關政策規定和缺乏林業經營管理能力，對實際經營難度估計不足，出現了一些工商資本流入林地后經營難以為繼或出現現金流斷裂的現象;也有一些工商資本不是真正想參與集體林權流轉，而只是為了套取政府對集體林經營給予的扶持資金，或利用林權抵押貸款政策獲取貸款用于其他經營領域。如果工商資本不能持續地經營，就會導致農戶、村集體、工商資本、金融機構和地方政府等“多輸”，甚至會釀成群體性事件。在調研中，我們發現，工商資本的集體林權轉手率遠高于其他集體林經營主體;小工商資本難以為繼的主要原因是資本鏈斷裂，大工商資本也存在因經營資本鏈斷裂而破產的現象。

林業生產周期較長，集體林權流轉的合約期往往也較長。政策或市場等環境條件不可預期的變化，可能產生新的潛在利益空間。如新一輪集體林改后，減免稅費和增加補貼等配套改革措施與木材價格上漲等，會對原合約的履行產生影響。由于工商資本流轉集體林權合約具有不完全性，農戶和村集體經濟組織希望重新修改已簽合約，有些地方采用了重新談判的形式，修訂已簽合約，個別地方甚至采用非理性的方式解決合約糾紛。集體林權流轉合約的再談判取決于合約各方在再談判中的地位、談判力和威脅點[6]。在完善不完全合約的過程中，機會主義和有限理性并存。由于林地林木資產具有專用性，因而容易出現工商資本和集體或農戶的雙向依賴性。鑒于此，集體林地林木流入方和流出方有通過談判重續不完全合約的可能性。

（2）國有林場

在集體林地確權到戶的大背景下，出現了部分農戶和集體經濟組織要求索回已實行國戶聯營的林地的現象。2009年以來，我國陸續啟動減免稅費、造林與撫育補貼、森林保險、林權抵押貸款等新一輪集體林改的配套改革，國戶聯營的林地出現了新的潛在利潤空間，農戶、集體經濟組織和國有林場等相關主體展開了新一輪博弈。在新一輪集體林改背景下，新出現的問題主要表現為：一是如何分配新展開的利潤;二是最初國戶聯營期限一般為長期合約而非特定期限合約;三是將林權證發給誰;等等。

新一輪集體林改后，一些地方政府完善了國戶聯營的合約，主要包括：維護國戶聯營山場的穩定，聯營山場聯營性質不變，確權時國戶聯營的林地使用權界定給農戶，林木所有權和使用權證界定給國有林業企業;明確國戶聯營期限，將原協議中的“長期”修改為“定期”;明確國戶聯營收益分成范圍，把主伐材與間伐材收入均列入分成范圍;明確收益分成方式，聯營雙方協商計算收益分成辦法;明確聯營未開發山場處理辦法，對于已劃入生態公益林的林地，須繼續聯營并完善聯營協議，尚未列入生態公益林的林地，可以通過完善協議繼續聯營或交還村戶自主經營。在此基礎上，簽訂正式聯營協議，以緩解爭議和沖突，增加村集體和農戶的收入。

2015年以來，我國啟動了國有林場改革，劃為公益事業單位的國有林場或解除國戶聯營的合約，退回村集體或農戶經營;或把尚未到期國戶聯營的林權流轉給其他經營主體;納入企業化管理的國有林場繼續執行新一輪集體林改后新修訂的國戶聯營合約。在可以預見的將來，國戶聯營的集體林地規模將呈下降趨勢。

（3）林業新型經營主體

2008年發布的《中共中央 國務院關于全面推進集體林權制度改革的決定》提出要扶持發展農民林業專業合作社和培育龍頭企業。2009年，國家林業局出臺了《關于促進農民林業專業合作社發展的指導意見》。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營”。2017年，國家林業局發布的《關于培育新型林業經營主體的指導意見》對林業新型經營主體發展和相關扶持政策進一步作出了明確規定;同年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加快構建政策體系培育新型農業經營主體的意見》要求：加快培育新型經營主體，綜合運用多種政策工具，引導新型農業經營主體提升規模經營水平、完善利益分享機制，更好發揮帶動農民進入市場、增加收入、建設現代農業的引領作用。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》提出，促進小農戶和現代農業發展有機銜接，以協調小農戶家庭經營為基礎和多種形式適度規模經營為引領;同年，農業農村部辦公廳、財政部辦公廳發布的《關于支持做好新型農業經營主體培育的通知》提出要重點支持農民合作社、家庭農場和農業產業化聯合體等。2018年底，全國新型經營主體達到25.87萬個，經營林地面積4000萬公頃。

（4）林業股份合作制

《中共中央 國務院關于全面推行集體林權制度改革的意見》提出，對不宜實行家庭經營的林地林木，經本集體經濟組織成員同意，可以實行均股均利的股份合作制。《中共中央 國務院關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“積極發展農民股份合作”。2014年，農業部、中央農村工作領導小組辦公室、國家林業局印發的《積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點方案》要求“積極穩妥地開展林業股份合作制”。

在農戶家庭承包經營的基礎上，依照依法、自愿和有償原則，林業股份合作制引導農戶把依法獲得的家庭承包經營權分置為承包權和經營權，承包權轉化為股權，經營收益按股分成，建立起林地林木資源變資產、資金變股份、農戶變股東的新型集體林權經營制度。新一輪集體林改前的股份合作制主要對木材和其他林產品的收益進行分成，在此時期，我國森林生態旅游和康養等非木質利用產業快速發展，出現了非木質利用收益為主的分成形式。陜西省寧陜縣和重慶市武隆區的林業股份合作社利用森林景觀價值，發展生態旅游產業，已初見成效。

二、集體林權流轉制度改革的核心議題

伴隨著集體林權分權和向農戶授權，經多輪集體林改，我國集體林權從初始集體產權向農戶承包經營權演化，從集體單一產權向所有權和承包經營權的兩權分離演化，進而轉型為所有權、承包權和經營權“三權”分置。集體林改從追求公平目標為主漸次過渡到講求效率優先目標。集體林權流轉可獲得交易收益，是提高集體林經營效率的重要措施之一。森林資源不流動就不具備資本的特性，就難以與勞動力、資本和企業家才能實現重新組合。改革開放以來，集體林權流轉制度改革經歷了禁止、默許、允許到鼓勵的政策變遷，集體林權從農戶和集體經濟組織逐步流向國有林場、工商資本和林業新型經營主體，從集體經濟組織和農戶單向流出發展為多主體相互流轉。

改革開放以來，我國集體林的相關政策法規、市場條件和社會經濟條件等發生了深刻變化。集體林權流轉既是集體林改等林業總體改革的子系統，又是其他部門和宏觀經濟發展、生態建設的子系統。這些大系統的改革連同市場等因素構成了集體林權流轉制度改革的環境條件。由于交易賴以發生的制度背景會影響對生產的激勵和交易成本，因而如果沒有具體說明有關的制度背景就來討論交換過程，那么就沒有意義了[7]。這里就集體林權流轉制度改革相關議題進行討論分析，以更好地研判我國集體林權流轉發展趨勢。

（一）有關政策法規是集體林權流轉的制度保障

改革開放以來，我國推行了一系列相關改革措施，以推進集體林權流轉制度改革。在推行集體林改的過程中，通過對集體林地確權，頒發林權證或不動產證，尤其是新一輪集體林改中頒發全國統一編號的林權證，為集體林權流轉提供了前提。對于地方政府突破既定政策法規規定開展的集體林權流轉試點與探索，中央多采取了不表態或默許的態度。在林業“三定”時期，中央逐漸放松對集體林權流轉的限制。確立建立社會主義市場經濟體制的改革目標以后，我國開始鼓勵集體林權流轉。在新一輪集體林改時期，尤其是中央確定推行集體林地“三權”分置改革以后，各級政府采取補貼等多種手段，鼓勵集體林權流轉，實現集體林地規模經濟。與集體林權流轉相關的政策法規決定了哪些權利是所有者只能使用的和哪些權利是可以交易流轉的，以及參與集體林地流轉的相關利益主體擁有哪些權利和義務。相關政策法規和政府的態度決定了集體林權能否流轉和集體林產權束的何種產權。與此同時，政府直接或間接地干預集體林權流轉，會影響集體林經營的收益和成本，甚至會決定集體林權合約形式。

集體林權流轉后，集體林權的內涵和實現形式均發生了變化。林業生產周期較長，保障流入集體林權主體的預期收益權尤為重要。雖然長期集體林地流轉合約能夠激勵集體林地流入方增加投入，但集體林地流入方是否進行投入取決于能否控制投入的收益而非林地權屬形式[8]。

既定的有關政策法規決定了集體林權流轉的成本收益。相應地，有關政策法規的調整會改變集體林權的比較收益。相關政策法規決定了集體林權能否流轉及其范疇，并通過影響集體林權流轉的成本收益而影響其集體流轉的策略選擇。

（二）收益是集體林權流轉的充分條件

與獲得家庭承包權的小農戶相比，流入集體林地的工商資本和林業新型經營主體等的決策依據存在明顯區別。小農戶主要以自己家庭勞動力和有限資本開展承包經營林地的經營管理，扣除有限資本投入的生產成本后，實際或期望報酬是小農戶參與集體林經營管理決策最為關鍵的因素。由于森林資源具有自然生長的特點，即使無資本和勞動力等生產要素投入，他們依然可從林地上獲得一些經濟回報。只要有經濟回報，小農戶就愿意持有林地。在有較高集體林流出收入或其他較高替代收入時，他們有可能選擇流出承包經營的林地;或因稟賦效應，對自己承包經營的林地產生價格虛幻而不愿意流轉出林地。流入集體林權的工商資本和林業新型經營主體等試圖以實現利潤最大化為林地經營的目標。集體林權流入方（包括大戶和家庭林場）對集體林經營報酬的判斷依賴相對標準參照，而非絕對標準[9]，即集體林權流入方的林業生產要素邊際收益不低于所放棄的動態機會成本，以追求利潤為經營目標的經營主體把生產要素投入集體林經營之中的機會成本就是配置到其他產業的收益。

相關政策法規和市場等會影響到集體林權流轉的成本收益，進而波及集體林權流轉的規模。1985年放開木材市場后出現了集體林權流轉的小高潮。進入兩次集體林改過渡時期以后，推行木材一家進山收購政策，加之當時林業稅費重，流入方參與集體林權流轉的激勵和動力不足，政府部門希望國有林場參與集體林權流轉。在此背景下，出現了集體林權流轉面積過大、價格過低和合約期過長的現象。這些集體林權流轉成為新一輪集體林改急需解決的難題，若置于當時背景下，則是合理有效的解決之策。2003年以來，集體林區逐步取消了木材一家進山收購政策，從對集體林征收稅費轉向免除稅費且進行財政補貼，開展集體林權抵押貸款和森林保險等，這些政策措施拓展了集體林經營的利潤空間，吸引了工商資本等流入方參與集體林權流轉。

相關政策法規穩定與否是集體林地市場流轉的影響因素。在兩次集體林改過渡初期，通過承包或“四荒”拍賣形式，林業大戶和專業戶等流入了集體統一經營的林地，2017年以后，這些集體林權流轉合約陸續到期。這些農戶既不能采伐木材，又不愿意把他們承包經營或拍賣的“四荒”林地交還給村集體經濟組織，產生了新的集體林權糾紛。工商資本和林業新型經營主體擔心相關政策法規多變而增加其預期收益的風險和不確定性，其流入集體林權的激勵降低。國家林業和草原局的相關統計顯示：2009—2018年，集體林地流轉呈現上升再下降的“馬鞍形”態勢，2015年達到集體林地流轉面積的峰值，此后逐年明顯下降。

除集體林生產成本以外，交易成本亦會對集體林地林木流轉產生額外約束，產生非價格資源配置，影響到參與集體林權流轉的各主體的行為策略選擇。若交易成本為零，初始產權分配不會影響集體林的使用效率，有助于實現價值最大化[9]。在集體林權流轉交易成本為正的情形下，只有在新增集體林權流轉收益高于生產和交易成本時，集體林權流轉才具有現實的可能性[10]。集體林地的家庭承包經營產權安排造成了一山多主和一主多山的現象，流入細碎化的林地需要與大量農戶談判協商，這樣無疑增加了集體林權流轉的交易成本;加之農戶合約意識不強，毀約或需要對不完全合約進行多次反復談判等進一步提高了集體林權交易成本。因此，在一定程度上，通過集體林權流轉，可以校正生產要素錯配交易。如果集體林權流轉的交易成本過高，則會出現所謂“法律粘蠅效應”，難以實現集體林權流轉和解決初始生產要素錯配問題[11]。因此，需要進一步完善和出臺相關政策法規，降低交易成本。為此，需要建立國家與市場之間的必要“法律—經濟聯系”[12]，國家和市場共同決定集體林權流轉的收益，促進集體林權流轉。

此外，自然災害和人為損壞等也會影響到集體林經營的成本與收益，進而影響集體林權流轉。如2008年冰凍災害發生以后，江西省崇義縣流入集體林權的意愿下降了55%。2009年啟動森林保險試點以后，流入集體林權的意愿有所回升。集體林區普遍啟動了防火、防盜和防病蟲害等“三防”機制，以降低集體林經營的自然和人為風險。

（三）多異質性經營主體使集體林地流轉成為可能

1981年以來，我國啟動了多輪集體林改，農戶首先從村或村民小組等集體經濟組織中分離出來，成為集體林獨立經營主體，改變了林業“三定”以前集體經濟組織為唯一集體林經營主體的格局。隨著我國經濟體制改革的深入，國有林場、工商資本、林業新型經營主體等均成為經營主體。如果這些經營主體同質化，就不會出現集體林權流轉。參與集體林權流轉的不同類別經營主體存在異質性，如工商資本具有資本優勢，農戶和集體經濟組織具有集體林地的優勢;同一類別的經營主體亦存在異質性，如農戶甚至同一自然村的農戶也會存在集體林經營能力和認知等方面的差異性。不同經營主體具有各自比較優勢和劣勢，存在較大的生產要素稟賦和技術選擇差異，經營同一塊集體林地會有不同收益，若發生集體林權流轉，則會改變集體林經營的成本與收益，形成集體林權流轉收益。多異質性經營主體是構建集體林權交易市場的必要前提條件之一，它使得集體林權流轉成為可能。

（四）城鎮化和工業化使農戶流出林地成為可能

城鎮化與工業化為集體林區的農戶提供了替代林業的非林就業機會，實現了林農增收和轉移勞動力的雙重目標，林業收入占其總收入比重呈現下降態勢。國家林業和草原局經濟發展研究中心對16個省區的長期跟蹤觀察表明，林業收入占農民收入的比重從2002年的26.27%（為1978—2018年所占比重最高的年份）下降至2018年的不足10%，這使得林農愿意流轉出承包經營的林地或永久放棄承包經營權;2012年、2014年和2016年愿意流出林地的林農戶數比重分別為21.43%、34.11%和41.14%，呈現上升態勢，這與農民非林收入明顯提升有關。最近幾年，政府推出的林農有償退出集體林地承包權的試點之所以成為可能，且部分農戶已退出集體林地承包權，與林農尋找到非林就業機會密切相關。林農有償退出集體林地承包經營權也與林業生產要素和產出市場價格變動有關。1978—2014年，勞動力價格上漲了16.47倍，2014年的集體林地年均租金比2011年提高了1.50倍，而1979—2016年木材價格僅上漲了69.78%，林農繼續承包經營林地的凈收益呈現下降態勢，這激勵了林農從林業轉移出勞動力，增大了林農流（退）出承包經營林地的可能性。

（五）集體林權流轉有助于提升集體林資本化運營水平

經過多輪集體林地確權，集體林權日趨明晰，為集體林權流轉提供了前提條件，但截至2018年底，集體林權的流轉率尚不足10%[3]，集體林權流轉比重明顯偏低。通過集體林權流轉，流出方可獲得收益或開展林權抵押貸款，引入新的集體林生產技術而獲得收益，實現森林資源資產資本化[13]。集體林權流轉以后，與農戶和村或村民小組集體經濟組織相比，工商資本、新型經營主體和國有林場等經營主體具有資本優勢，注重資本投入;尤其在勞動力價格明顯上漲的情況下，資本投入替代勞動力投入已成為可行的生產要素配置措施，在可預見的未來，這一措勢有望得以持續。總而言之，集體林權流轉有助于提升集體林的資本化運營水平。

（六）森林資源利用多元化使產權束流轉成為可能

森林資源具有經濟、社會和生態等多種效益，我國森林資源利用從簡單木材等經濟利用轉向多功能利用，生態利用成為新業態。一些流入集體林地的經營主體轉向發展生態旅游和森林康養等產業，而非利用木質森林資源。流入方控制集體林地權利束中的生態權利束而非所有的權利束，使產權發生分割，多主體共同行使林地權利束。集體林地林木流轉從單產權束流轉擴展到多產權束的流轉，為此，需要新的政策和法律法規的支撐。

三、集體林權流轉制度改革的深化策略

從上文的分析我們可得到如下結論：第一，集體林權流轉歷程是經營權逐步從農戶和集體經濟組織讓渡給非集體經濟成員的過程。在此過程中，以公平為目標的集體林權制度變遷轉向以效率為導向的制度變遷，多產權主體為集體林經營注入新生產技術和新的理念，傳統集體林業向現代林業轉型提升了集體林經營的資本密集度。第二，政策法規從禁止、放松集體林權流轉逐步過渡到鼓勵集體林權流轉，收益是集體林權流轉的保障。政府和市場等因素共同決定了集體林權流轉的收益。多異質性主體和農戶非農就業機會等是實現集體林權穩定有序流轉的必要條件，集體林權流轉制度演化為各級政府、市場、流入方和流出方多重博弈的結果。第三，集體林權流轉主體趨于多元化，從單向集體林權流轉演化為多向相互流轉，政策法規和社會經濟背景決定了每個集體林權流轉時期均有具有代表性的流入主體。第四，集體林利用方式的轉變帶來了集體林權流轉結構的變化，從木質產權流轉過渡到木質和非木質兼顧產權流轉，體現了森林資源的景觀等生態價值。

構建集約化、專業化、組織化和社會化相結合的新型集體林經營體系，培育和發展多種形式規模經營的林業新型經營主體，是當前乃至較長一個時期集體林區的改革重點。集體林規模經營的前提條件之一就是把集體林權從集體經濟組織和農戶流向林業新型經營主體。鑒于農戶承包經營的林地面積約占集體林地總面積的2/3，加之由于承包經營林地的比較收益低，相當一部分農戶不愿意把勞動力和資本投入承包經營林地上，林地處于自然生長狀態。因此，如何把林農承包經營的林地流轉出來或讓農戶有償退出集體林地的承包權，成為深化集體林權流轉改革的重中之重。

鼓勵集體林權流轉，兼顧各方利益，實現集體林可持續經營的目標，需要從如下方面著力：

第一，對尚未確權的集體林地進行確權，加快頒發不動產證。做好不動產證和林權證的無縫銜接，明確林權證與不動產證之間的法律關系。不動產登記和確權發證是穩定林地承包權、全面放活經營權、規范流轉集體林權的基礎。對于因尚有集體林權糾紛的集體林地，可采取行政和司法等多種手段進行調處，調處后盡快頒發林權證或不動產證。中央應盡快出臺包括林地（林木）所有權、使用權、經營權登記，林權糾紛調處，權證登記辦理，產權交易等在內的具有可操作性的規章制度。

第二，鼓勵集體林權向有能力和資質的主體流轉，遏制其向以投機為目的的林業經營主體流轉，實行分級備案制，嚴格準入門檻，加強事前、事中和事后監管，防止浪費林地資源，損害林農和集體經濟組織的利益。對于流入集體林權的經營主體，借助職業教育擴招的時機，優先對這些主體的主要負責人和技術人員開展職業技術與管理培訓，提高其經營集體林的能力與水平。

第三，在集體林權流轉中減少政府錯位和越位行為，讓市場機制發揮主導作用。具體而言，應從如下方面著手：一是妥善解決已到期或即將到期的集體林權流轉的歷史遺留問題，穩定各方參與集體林權流轉的預期;二是政府部門應嚴格遵循集體林權流轉的相關政策和法律規定;三是規范生態公益林區劃，提高林業區劃的透明度，對于劃入生態公益林的流轉林地，政府可以采取收儲和支付所產生直接損失的補償或給予林地調換等措施，保障集體林權流轉各方的利益;四是探索林農退出集體林地承包權的普適性機制，建立林農退出集體林地承包權后的居住、就學和社會保障等可操作性辦法。

第四，完善集體林權流轉法律法規體系，強化配套改革。一是賦予林農通過分配取得的承包權、經營權與集體林權流入方通過林地流轉取得的經營權以同等的法律地位。二是制定《森林資源流轉條例》，修訂出臺相關林權登記管理和森林資產抵押、評估、產權交易的政策法規。三是頒布全國統一的、具有較強操作性的《森林資產評估管理辦法》《林權流轉管理條例》，以規范森林資產評估管理、林權流轉合同管理、林權變更登記、信息發布等各類行為，建立集體林權交易第三方評估機制。四是強化集體林權流轉后續管理，指導各地建立林權流轉配套服務制度，健全林權流轉制度體系，逐步推廣集體林權流轉合約保險。五是建立和完善包括集體林地收儲、交易平臺、森林政策性保險和林權抵押貸款等在內的集體林權流轉配套措施。

第五，加快林地權屬信息共享平臺建設。提高集體林權信息的公開性、共享性、對稱性，為集體林權管理、林權交易、抵押貸款提供可靠的信息基礎。改變林權管理平臺各自為政、所使用的信息系統標準化程度低且功能單一的狀況。構建全國信息互通的集林權登記（含變更）、辦證、注銷、交易、抵押、處置、采伐證發放等功能于一體的林權信息平臺，這是增強林權管理科學性的基礎。要理順農村綜合交易市場和林業產權交易市場之間的關系，切實加強林業產權交易的規范管理。

第六，完善利益聯結機制。一是支持集體林權流入方以合作、托管、入股等模式，與林農構建緊密的利益聯結機制;二是鼓勵集體林權流入方為林農創造就業機會;三是鼓勵集體林權流入方參與集體林區基礎設施建設，到期折價返還。

總之，集體林地流轉是實現集體林地“三權”分置和實現規模經濟的前提條件。集體林權應逐步向林業新型經營主體和工商資本等流轉，堅持大中小規模集體林經營主體并存，這要求將經營集體林的小農戶與現代林業有機銜接起來，以實現生態美和百姓富的綠色發展目標。

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（責任編輯：文豐安）