黃河流域高質量發展的空間治理：機理詮釋與現實策略

郭晗 任保平

摘? ?要：構建黃河流域的空間治理體系，是黃河流域高質量發展戰略的重要支撐。黃河流域高質量發展的空間治理，要求確立生態文明的治理理念和空間發展的治理目標，構建流域管理的治理機制和網絡治理的治理模式。黃河流域的空間經濟環境特征，集中體現為經濟空間與生態資源的不平衡。黃河流域的高質量發展，面臨資源剛性約束、空間開發失調、基礎設施與中心城市發展滯后、產業關聯不足、治理效率低下等多重制約。針對這些制約因素，未來黃河流域應實施分類治理、系統治理和協同治理，并完善流域分工體系與政策體系，以高質量的空間治理體系來推進黃河流域的高質量發展。

關鍵詞：黃河流域高質量發展;空間治理;空間發展;網絡治理;分類治理

中圖分類號：F127? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2020）04-0074-12

黃河流域是我國重要的生態屏障和經濟地帶，黃河流域生態保護和高質量發展是新時代的重大國家戰略。2019年9月，習近平總書記在鄭州主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會，提出“治理黃河，重在保護，要在治理”[1]。2019年12月，習近平總書記在《求是》發表的重要文章《推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局》中強調，“要根據各地區的條件，走合理分工、優化發展的路子，落實主體功能區戰略，完善空間治理，形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局”[2]。這表明，構建現代化的黃河流域治理體系，已經成為黃河流域高質量發展戰略的重要組成部分。

現代化的國家治理既要按產業分類或行政區劃實行自上而下的縱向治理，又要有不同空間單元的空間治理。而現代化空間治理的范疇，要將新發展理念中的協調發展理念和綠色發展理念相結合，不僅要關注工業文明，而且要關注生態文明。生態文明是一種新的文明境界和社會形態，高質量的空間治理就是用生態文明的元素改造工業文明。在黃河流域生態保護和高質量發展戰略實施的背景下，加快構建黃河流域高質量發展的空間治理體系，就成為其中的關鍵支撐。

一、黃河流域高質量發展的空間治理邏輯

空間治理是指根據不同空間的主體功能定位，通過資源的空間配置實現國土空間的有效、公平和可持續利用，以及各地區間相對均衡的發展[3]。與傳統的經濟治理相比，空間治理是更加強調人口、經濟、資源環境的空間均衡的治理模式。空間治理的單元，從社會治理來看主要是行政區單元，從空間發展本身來看主要是自然生態系統和環境流域單元。流域空間治理的關鍵是統籌流域內經濟社會發展和水環境保護的關系，保證空間的可持續發展。黃河流域是我國北方最重要的流域。黃河流域發展存在的問題，“表象在黃河，根子在流域”[1]。因此，在高質量發展背景下，需要著力健全流域空間治理體系。構建黃河流域高質量發展的空間治理體系，其內涵和理論邏輯主要體現在治理理念、治理目標、治理機制和治理模式等方面。

（一）治理理念：從工業文明轉向生態文明

以生態文明取代工業文明是黃河流域高質量發展空間治理的基本理念導向。生態文明是工業文明時代之后的文明，工業文明重點關注的是人與社會的關系，而生態文明在關注人與社會關系的同時，也關注人與自然的關系。

從發展經濟學的結構變化理論來說，工業文明遵循“輕工業發展——重工業主導——現代服務業主導”的階梯型工業化模式，其特征是以階段性工業化過程中的較高資源環境代價換取經濟增長。從生態與經濟的關系來說，其實質就是環境庫茲涅茨“倒U型”曲線所體現的“先污染后治理”模式。在工業文明中，大量使用不可再生的化石能源，生產過程是簡單的線性投入產出關系，生態環境并不作為生產要素而出現，對于生態環境的破壞和消耗也不作為經濟成本進行計算，生態環境和自然資產不參與分配。工業文明在初期往往使經濟實現快速增長，但一旦進入后工業化階段，在傳統工業文明發展模式下，由于無視生態環境的消費方式，不僅會制約消費的可持續性，而且還會產生排擠效應[4]。在工業文明發展的后期，還會出現工業品需求飽和、資源環境約束等問題，對經濟發展形成阻滯。

生態文明的發展理念與工業文明不同，生態文明不是簡單否定工業文明，更不僅是簡單的節能減排和保護生態環境的問題。生態文明對工業文明的改造和提升主要體現在三個維度：第一個維度是成本維度。在生態文明理念下，生產過程中的成本不僅有經濟成本和社會成本，而且有生態成本，因此生態文明反對“先污染后治理”，不認同用資源環境代價換取經濟增長。第二個維度是生產維度。在生態文明理念下，生產要素不僅包括資本、勞動力和技術，而且包括生態生產要素。生態文明理念強調生態生產要素的稀缺性，并重視其在生產中的重要作用，認為改善環境污染和降低資源消耗本身就可以充分發展生產力[5]。生態優勢就是綠色生產力，可以轉化為巨大的經濟優勢，投資生態環境就可以促進經濟可持續發展。第三個維度是分配維度。在生態文明視角下，勞動、資本、技術等要素可參與價值分配，生態生產要素也可以參與分配。生態文明視角下的高質量發展，就是要通過高質量的流域空間治理將生態成本、生態產品、生態要素納入整個經濟系統。

生態文明的發展理念在流域經濟發展中尤為重要。在黃河流域生態保護和高質量發展已經成為國家重大發展戰略的背景下，要把生態文明的理念貫穿到經濟發展和現代化治理的全流程中。多年來，黃河流域的經濟發展是基于工業文明的發展理念的，這導致黃河流域內的生態環境極為脆弱，也進一步限制了經濟可持續發展。因此，在新時代下要針對黃河流域生態系統的復雜性和多功能性，借鑒先進國家和地區的治理經驗，構建基于生態文明的流域空間治理模式[6]，努力實現從工業文明向生態文明的轉型。

（二）治理目標：從經濟增長轉向空間發展

從經濟增長轉向空間發展是黃河流域高質量發展空間治理的基本目標與價值導向。空間發展的基本內涵與傳統的經濟增長概念有所區別。在傳統的經濟增長概念下，經濟中最終產品只有工業產品和農業產品，因此在發展空間上，除了人們生產生活所需要的服務業空間外，經濟中只需要擴張工業空間和農業空間。而在基于空間發展的價值取向下，經濟中不僅有工業產品和農業產品，而且有生態產品，因此，在發展空間上既要考慮農業空間和工業空間，又要重視生態空間。

經濟增長是工業文明時代的價值取向。發展經濟學理論中的經濟發展擴展了經濟增長的概念，加入了結構變化、財富分配等因素。空間發展是經濟發展在空間層面的拓展和延伸。與傳統的經濟增長和經濟發展概念相比，空間發展的目標是財富擴張、成果共享和自然再生的有機統一。具體來說，空間發展有三個維度的內涵：一是追求經濟發展，二是追求人的全面發展，三是追求可持續發展。空間發展就是三個維度上發展的平衡。三個維度的發展在不同空間上是不一樣的，有些地區可以重點追求經濟發展，以提供工農業產品為主，而有些地區則可以重點追求可持續發展，以提供生態產品為主，具體的選擇取決于不同地區之間的地理空間與資源稟賦差異。

傳統的經濟發展理論也研究區域發展問題，但傳統理論往往容易忽略地理空間差異造成的區域經濟分化。因此，傳統的經濟發展理論視角下，在追求經濟均衡發展中往往重視地域的均衡，強調經濟規模意義上的均衡，特別是強調欠發達地區對具有經濟規模優勢的發達地區的追趕。在空間發展的概念下，區域經濟分化可能是由于體制機制原因造成的，也可能是由于生態環境和自然資源差異形成的地理空間差異造成的，如不同區域的高度、溫度、濕度差異均會對經濟造成影響。體制機制造成的分化可以追趕，地理空間差異造成的分化則不能簡單進行經濟追趕，而應強調整體空間范圍內人口、經濟和資源環境的均衡，不同的子空間則根據提供工農產品和生態產品的選擇，形成差異化、互補化的分工體系。

黃河流域在上游、中游、下游的地理空間差異較大，沿用經濟增長價值導向的發展模式，會進一步加劇黃河流域的生態脆弱性。因此，實現黃河流域高質量發展的流域空間治理，必須加快轉變為追求空間發展的價值取向。對于整個流域，不僅要強調工農業產品的產出，而且要強調生態產品的產出;不僅要強調工農業空間的擴張，而且要強調生態空間的擴張。各類空間和各類產品的提供，在不同地區應根據其區域的主體功能而有所側重，對于黃河流域內那些生態脆弱或生態重要的地區，從空間發展意義上要實現的不是增加GDP意義的發展，而是提升生態產品的供給能力。

（三）治理機制：從區域管理轉向流域管理

黃河流域高質量發展要實現高效的空間治理，管理機制上必須從以行政區劃為主的區域管理轉向流域管理。流域區和行政區的劃分邏輯是有區別的，流域區是以河流為中心，被分水線包圍的整體水文單元，而行政區是對國家領土進行分級劃分形成的區域。不同的劃分方式導致流域區劃與行政區劃存在較大的差異。這就給流域生態資源的管理和開發帶來了較大的難度。流域生態資源屬于公共資源，從公共經濟學理論來說，這種資源具有比較明顯的非排他性、非競爭性和不可分割性，因而容易引起“公地悲劇”和負外部性問題。這就導致黃河流域的生態資源管理較為困難，特別是水資源和水環境的系統管理，上下游之間、跨省區之間在水污染治理、水資源統籌等方面存在管理難度。因此，在推進黃河治理的過程中，必須高度重視黃河流域發展的系統性、整體性與協同性[7]。

我國當前對黃河流域生態資源的管理機制是區域管理與流域管理相結合，但實質以區域管理為主。從最重要的水生態系統來看，可以分為水資源和水環境兩個方面。在水資源方面，采取的是“流域管理與行政區域管理相結合的管理體制”，具體是由水利部門的派出機構協同地方主管機關管理。在水環境方面，采取的是“統一管理與分級、分部門管理相結合的管理體制”，主要還是按照屬地原則由地方政府主管部門負責水污染治理。這種管理體制的實質是條塊分割的多頭管理體制，各部門基于自身利益推動流域治理政策的制定和執行，部門間責權利邊界并不清晰，沒有統籌管理機構，出現了“碎片化權威”[8]。特別是在水污染治理方面，水的流域特征在空間上被割裂，在以經濟增長為主要目標的“GDP錦標賽”發展模式下，地方政府存在機會主義傾向，在流域治理中往往表現出約束軟化和激勵缺失，以致在水生態系統管理方面不作為，甚至出現“以鄰為壑”的現象。即便流域內的地方政府重視生態治理，各地方也缺乏有效的協作機制，難以形成流域生態公共產品供給的合理分工。

黃河流域需要構建以自然流域為單元、能夠統籌水資源利用和水環境保護的流域管理機制和管理機構。統一的流域管理機構代表著流域的整體利益，在機構設置上具備高度的中立性和公益性，因而流域管理機構作為流域涉水事務的協調者具備充分的正當性。從國際經驗來看，流域管理也是國際上推進流域水生態系統的通行做法，英國的泰晤士河、歐洲的萊茵河、美國的田納西河和查爾斯河等都是通過流域管理成功改善了當地的水環境質量。因此，在黃河流域生態保護和高質量發展戰略實施過程中，需要處理好央地關系以及流域與區域的關系，建立具備整體性與統一性的黃河流域管理體制和管理機構，實現從區域管理向流域管理的轉型。

（四）治理模式：從科層治理到網絡治理

黃河流域高質量發展要實現高效的空間治理，從治理模式上必須從科層治理轉向網絡治理。科層治理是馬克斯·韋伯在組織社會學中提出的概念，科層制就是組織內根據職級進行分工、以規則為管理主體的垂直型組織管理方式，政府組織的管理方式就是典型的科層治理。就黃河流域的科層治理模式來說，就是在經濟治理和生態系統治理過程中沿用政府主導的自上而下的管理模式。在這種模式下，我國各級政府既是生態公共服務的供給主體，又是重要的直接生產主體，承擔著流域生態環境治理的主體責任。而作為生態資源消費者的企業和社會公眾，在科層治理的模式下容易出現生態資源權益和生態環境義務的缺失。無論是黃河流域內生態資源的綜合開發利用，還是水環境的保護，科層治理模式下企業和公眾的參與度都比較低，更難以形成有效的協作溝通。

在國家治理體系和治理能力現代化的視角下，研究黃河流域的高質量治理，要充分考慮到政府、市場和公眾三方面的作用。高質量的治理結構，既要充分研究政府的空間治理政策，又要探索市場機制的治理方式，還要分析社會參與在空間治理中的作用[9]。從環境經濟學視角來看，黃河流域的空間治理，重點是解決生態環境的外部性問題。

針對生態環境的外部性，各種不同治理主體主導的治理方式有不同的流域治理理論依據：一是強調政府作用的以“庇克稅”為核心而構建的政府規制理論;二是強調市場作用的以科斯產權理論為核心提出的排污權交易理論;三是埃莉諾·奧斯特羅姆提出的小規模自主治理;四是威廉姆斯提出的以資產專用性理論為核心的組織間網絡治理機制，威廉姆斯認為，科層管理適用于強資產專用性條件，市場機制適用于弱資產專用性條件，而在資產專用性的中間狀態，采取混合的組織間網絡治理是能夠將激勵強度和適應性中和的最佳治理結構，組織間網絡建立在交易互惠基礎上，其能夠最小化市場機制與科層管理所面臨的交易成本。

就黃河流域的空間治理而言，流域內的水生態系統都是流動和開放的，覆蓋了廣大的國土空間，流域治理所面臨的復雜性不言而喻。因此，單純依靠傳統治理理論中的科層管理或市場機制，都很難為黃河流域的高質量空間治理提供高效的治理方式，而基于組織間網絡的治理模式，則能夠根據不同主體之間的協作溝通，減少機會主義，增加合作分工。采用網絡治理模式，要努力實現黃河流域治理主體的多元化，不能再將政府作為唯一的治理主體，而應是政府、市場、社會組織和公民共同參與，合作方式上采取正式制度和非正式制度結合的多樣化方式，核心目標是推進互信合作、減少沖突，實現各主體的激勵相容。

采用網絡治理的模式來推動黃河流域的空間治理，能夠實現高效治理的“良治”目標：一是能夠理順政府與市場的關系，解決政府職能的“越位”和“缺位”問題;二是能夠實現所有治理主體都能夠具備有效的環境治理激勵;三是能夠降低黃河空間治理過程中的信息不對稱，進一步降低委托-代理成本[10]。因此，相較傳統的科層管理來說，采用網絡治理是黃河流域高質量發展中空間治理模式的必然選擇。

二、黃河流域高質量發展的空間經濟環境特征

黃河流域既是重要的生態保護區和資源集聚帶，又是區域經濟持續發展的重要空間載體。黃河流域自西向東形成了上游、中游、下游三級階梯，地勢逐漸降低，橫跨青藏高原、內蒙古高原、黃土高原和淮海平原四個地貌單元。上游地區生態環境好、水源充足，但居住人口較少，經濟社會發展落后。中游地區能源資源非常豐富，但生態環境比較脆弱。下游地區土地肥沃，農業發達，發展水平較高，但經濟發展受到水資源缺乏的限制較大[11]。推進黃河流域高質量發展的空間治理，要充分研究黃河流域的區域經濟分布與生態環境特征。

（一）黃河流域高質量發展的區域經濟分布

參照水利部黃河水利委員會劃定的自然流域范圍，黃河流域自西向東流經青海、甘肅、寧夏、內蒙古、陜西、山西、河南、山東八個省區。在此，選取GDP和人均GDP作為地區經濟發展的指標，選取近20年作為觀察年份，對黃河流域的區域經濟分布進行分析。

由表1可見，近20年來黃河流域的整體發展可以分為兩個階段：第一階段的1999—2008年，是黃河流域經濟的加速成長期，黃河流域的發展要快于全國其他地區，占全國GDP的份額從1999年的20.82%提升到2008年的23.85%。第二階段的2008—2019年，黃河流域的發展則慢于全國其他地區，占全國GDP的份額從23.85%下降到21.95%，下降1.9個百分點。總體來看，黃河流域經濟發展在近20年走出了一條從快到慢的倒U型曲線。

從黃河流域內各省區的發展情況來看，上游、中游和下游呈現非常明顯的階梯型分布。2019年，上游地區的青海、甘肅和寧夏占全國GDP的份額均未超過1%，上游省區GDP僅占全國的1.68%;中游地區的內蒙古、陜西和山西占全國GDP份額均處于1.8%至3%之間，中游地區GDP加總占全國的6.56%;下游地區的河南和山東都是經濟大省，占全國GDP份額都在5%以上，下游地區GDP 加總占全國的13.70%。

從發展速度來看，近年來，黃河流域的上游、中游、下游地區呈現不同的特征。上游地區GDP總量小，發展速度也比較穩定。中游地區和下游地區內部則出現了比較明顯的“衰落”與“分化”并存的格局。其中，中游地區的資源型省區內蒙古和山西在經歷了經濟發展的高點后出現了經濟的迅速回落，而陜西近10年來則出現了比較強勢的增長，但2019年的增長速度也開始出現比較明顯的下降;下游地區的河南和山東則走出了比較明顯的分化格局，隨著高鐵網絡的興起和中部省份的快速崛起，河南在黃河流域經濟版圖中的地位越來越重要，而山東則由于近年來經濟增速放緩和對省內GDP的重新修訂，在國家經濟版圖中的地位出現了下降。

從城市層面來看，根據2019年已公布的城市GDP數據，隨著近年來南北經濟差距的逐漸擴大，黃河流域在國家經濟版圖中的地位也與其戰略地位不相匹配。在整個黃河流域中，僅有青島和鄭州位列前20名。流域環境保護和綜合治理離不開當地財政投入和大型企業參與，經濟基礎是黃河流域空間治理的重要保障，而相較于長江流域，黃河流域各省區的經濟基礎相對偏弱。

可以發現，黃河流域的經濟發展水平普遍低于全國平均水平。流域內的八個省區僅有山東和內蒙古的人均GDP超過了全國平均水平，而且這兩個省份在近10年內的人均GDP比重都出現了明顯的下降。另外六個省份則大多與全國人均水平存在較大的差距，其中甘肅人均GDP水平不到全國水平的50%。

從黃河流域內的經濟發展水平分布來看，總體也按照上游、中游、下游表現出階梯型的從低到高的經濟發展水平分布，但各區域內的差距更大。上游的寧夏與甘肅，中游的內蒙古與山西，下游的山東與河南，這三對省份之間內部人均GDP占比的差異均超過30個百分點。這也表明，黃河流域內各省份不僅總體經濟相對靠后，而且存在比較大的區域差異。

總體來看，黃河流域呈現以下游地區為核心、中游地區為外圍、上游地區為邊緣的由東向西的“核心—邊緣”結構[12]。同時，在核心區內存在以濟南為中心和以鄭州為中心的增長極，在外圍及邊緣區域也存在著西安、太原、蘭州幾個重點的增長極。

從發展的趨勢與空間模式來看，隨著我國對外開放向內陸推進，黃河流域的經濟分布開始逐漸呈現“點—軸—圈”的模式。在黃河流域沿線形成了濟南、鄭州、西安、蘭州等經濟發展速度較快的城市，成為經濟增長的“點”，通過擴散效應促進周邊地區的經濟增長;黃河干流及其支流沿線地區經濟增長速度明顯快于周邊地區，形成了區域經濟增長的“軸線”;“圈”主要是指黃河流域經濟增長形成的核心區、外圍區和邊緣區，以及在黃河流域發展起來的山東半島城市群、中原城市群和關中平原城市群等，這也成為黃河流域經濟發展最主要的特征。

（二）黃河流域高質量發展的生態環境特征

黃河流域是我國歷史悠久的傳統農耕區，生態環境對黃河流域的發展具有顯著的影響。整體來看，黃河流域生態環境較為脆弱，流域內自然資源稟賦與實際地區經濟發展水平存在差異，流域不同的地貌特征也影響著區域經濟的發展。實現黃河流域高質量發展，不僅要保護和改善黃河流域的生態空間，而且對于流域范圍的自然資源要進行合理的開發和利用，貫徹協調發展和綠色發展的理念，對流域生態環境進行特色發展和科學治理。黃河流域的生態環境和資源重點體現為水資源和水環境兩個方面，因此主要從這兩個方面對黃河流域高質量發展的生態環境特征進行考察。

從黃河流域及各省區的水資源總量來看，黃河流域水資源非常匱乏（見表2，下頁）。黃河流域八個省區的轄區面積占全國的38.5%，經濟總量占全國的21.95%，但水資源總量僅有2947.8億立方米，占全國水資源的10.73%，其中地表水資源占全國的9.42%，地下水資源占全國的17.84%。這表明，整個黃河流域的水資源都較為稀缺。從分省區的情況來看，黃河流域的八個省份中僅有青海的水資源量相對豐富，其余省份都非常短缺。其中，山西和寧夏的水資源占全國比重不到0.5%，陜西、甘肅、內蒙古、河南、山東的水資源量占全國比重也在1.5%以內。水資源的匱乏對黃河流域高質量發展形成了較為明顯的生態資源約束。

對黃河流域水資源的考察不僅要看資源量，而且要看資源的使用情況。從黃河流域各省區的用水量及結構來看，黃河流域2018年用水量為1012億立方米，其中農業用水占65.15%，工業用水占14.16%，生活用水占13.19%，而生態用水占比僅為7.48%。可以看出，在水資源總量短缺的情況下，黃河流域的生態用水占比較低，受農業用水和工業用水的擠壓比較嚴重。從各省區的具體情況來看，寧夏、甘肅、青海和內蒙古呈現比較突出的農業用水主導現象，陜西、河南、山東和山西則呈現工業用水與農業用水共同主導。生態用水方面，除內蒙古和河南兩省區的生態用水占比超過10%外，其余省份基本都在4%至5%之間，不合理的用水結構也導致黃河流域生態治理中存在比較大的困境。

黃河流域擁有比較豐富的自然資源，從自然保護區的數量來看，2017年黃河流域八個省區共擁有494個自然保護區，占全國自然保護區總數的17.96%，其中擁有國家級自然保護區50個，占全國國家級自然保護區總數的16.95%（見表3，下頁）。自然保護區面積達到4802.7萬公頃，占全國的近1/3，也占到黃河流域八個省區總轄區面積的10.94%。自然保護區資源在黃河流域的八個省區之間的分布存在比較大的差異，其中內蒙古、山東、甘肅和陜西的自然保護區個數較多，青海、內蒙古的自然保護區占地面積較大。從國家級自然保護區個數來看，黃河流域各省份存在較大差異，國家級自然保護區除在下游河南有13個之外，其余全部分布在上游的甘肅、青海和寧夏。

從黃河流域的環境污染排放量來看，黃河流域的廢水排放總量達到144億噸，占全國的20.68%;化學需氧量排放量達到178.29萬噸，占全國的17.45%;氨氮排放量達到25.28萬噸，占全國的18.12%。污染排放量也與黃河流域的空間經濟格局一樣，從上游、中游到下游地區呈現非常明顯的越來越高的階梯型分布。從廢水排放量、化學需氧量排放量和氨氮排放量三類主要的污染排放來看，上游三省區排放總和分別占全國的1.75%、2.84%和2.47%，中游三省區排放總和分別占全國的5.93%、5.29%和5.47%，下游兩省排放總和分別占全國的12.99%、9.31%和10.18%。

綜上可以發現，黃河流域的空間經濟分布和污染排放呈現非常類似的階梯型分布。這一分布是黃河流域上游、中游、下游之間的功能分類所決定的。從資源分布來看，黃河流域的水資源嚴重不足，而且存在水資源使用的過度開發和工農業用水對生態用水的擠壓問題。未來推進黃河流域高質量發展的空間治理，要基于各區域不同的主體功能分別治理，高度重視水環境保護與水資源的合理開發，以實現黃河流域高質量發展。

三、黃河流域高質量發展的空間制約因素

對黃河流域實現現代化空間治理的關鍵是針對黃河流域當前面臨的主要問題與約束，進行精準施策。當前，黃河流域實現高質量發展，在空間層面還存在諸多制約因素，具體體現在空間經濟與環境分布結構、空間經濟擴張與資源開發、產業分工與規劃體系、法律法規與政策體系缺失等多個方面。

（一）資源剛性約束的制約

黃河流域的經濟布局與資源環境存在不匹配，可持續發展剛性約束凸顯。在黃河流域內，經濟布局大量依靠水資源進行安排，導致水資源短缺;長久以來的生產生活與資源開發，又使得黃河水土流失嚴重，造成水沙時空關系不協調，導致黃河泥沙淤積、災害頻發，而水沙關系不協調和水資源減少又進一步導致流域內生活、生產、生態用水供需失衡加劇，對于水資源的過度開發已經突破有限的水資源系統承載能力，導致不同地區之間的競爭隨著水資源供需矛盾加劇而更加明顯，嚴重制約了經濟的高質量發展。同時流域內還存在經濟發展過度依賴于礦產和能源資源開發的問題，在產業結構轉型升級的大背景下，這種資源依賴也難以達到黃河流域經濟高質量開發的目標要求。綜合來看，黃河的經濟、資源、生態和環境耦合影響非常復雜，黃河流域經濟社會可持續發展的剛性約束已經凸顯。

（二）空間經濟開發失調的制約

黃河流域存在空間開發失調和開發強度失度等問題，各地缺乏相互溝通和合作，存在分散開發和無序開發的特征，導致農業空間、工業空間和生態空間的失衡。發展的不協調影響了整體經濟的進步。黃河流域水土流失嚴重，導致中下游洪水泥沙較多，威脅到土地質量和農作物種植。農業過度開發和不當開發造成當地生態環境的不適應，進一步加劇了農業空間與生態空間的失衡;在工業發展方面，黃河流域地區工業呈現粗放的發展模式，資源利用率較低，工業污染的產生加重了生態環境污染，而流域內工業清潔作用較弱，對流域內生態空間產生了不可逆的損害。農業空間、工業空間的發展離不開生態空間，開發空間的失衡對于黃河流域經濟高質量發展也是一個重要的制約因素。目前的開發方式并不符合流域統一管理、統一開發的要求，對于黃河流域空間治理體系的建立形成了較為嚴重的制約。

（三）基礎設施與中心城市發展滯后的制約

黃河流域交通基礎設施落后，缺乏有效的增長極帶動。黃河流域大部分地區處內陸腹地，相較于長江流域和沿海發達地區，黃河流域對內、對外交通運輸通道不暢的問題比較突出，高鐵等跨省域交通主干線規劃建設進展緩慢，都市圈和城市群現有交通網有待完善，不利于區域間資源要素的低成本流動，也影響著區域外部資源要素的集聚，制約了文化旅游等產業資源優勢的發揮。此外，一個區域的經濟增長與增長極強大的增長動力有關，盡管黃河流域已經初步形成蘭西城市群、寧夏沿黃城市群、關中平原城市群和中原城市群等，并圍繞各個城市群發展經濟，核心—邊緣結構已經初步成型，但相較于發達的城市群（如珠三角城市群、長三角城市群和環渤海城市群），黃河流域地區增長極的經濟增長動力明顯不足，在科技進步、產業結構、經濟規模、對外開放程度等方面缺乏輻射帶動周邊城市進一步發展的動力，對黃河流域高質量經濟發展產生了阻礙作用。

（四）產業關聯與分工不足的制約

黃河流域各地區產業關聯性弱，未能形成有效的流域分工體系。黃河干流通航條件差，上下游經濟聯系主要依靠運力緊張的隴海線等陸路交通，再加上缺乏輻射帶動能力強的龍頭城市和跨省區的統一協調機構，導致黃河流域產業關聯性較弱，流域內部甚至省內區域之間產業開放度低、產業分工協作差、產業結構同質性強，重復建設、低水平過度競爭現象嚴重;甚至一個省區內化工、新材料等對集聚度要求較高的產業，也難以做到統籌布局。以黃河流域西北地區的陜甘青寧四省區為例，能源、有色金屬、電力等主導產業高度重合，產業同構化趨勢明顯，影響了地區間的分工合作與資源配置。在呼包鄂榆城市群，產業同質現象也十分突出。流域內的分工體系不足，導致各地區之間的經濟關聯和互補性較弱，不利于實現專業化效率的提升，對經濟高質量發展形成了比較大的阻礙。

（五）空間治理效率低下的制約

黃河流域經濟發展與生態保護缺乏協作溝通，治理效率不足。黃河流域當前沒有實現統一規劃和協同治理，社會公眾對空間治理參與不足，各治理主體難以形成合理的分工協作。流域內區域生態環境協同治理機制、跨界治污機制的缺失，使得黃河流域內各地區之間的生態環境治理工作呈現孤立的特征，難以應對整體性的黃河流域生態治理困境。在規劃層面，相較于國家已針對長江流域生態保護與治理出臺的專項規劃和指導文件，黃河流域的保護與治理目前還缺乏專門和系統的規劃文件作為上位指導。在法律法規層面，涉及黃河流域保護與治理的法律法規目前主要還是《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》《河道管理條例》等具有普遍適用性的法律法規，尚缺乏專門的法律法規的規制和扶持。在政策體系層面，專門規制黃河流域生態保護與治理的政策文件也較少，這也對黃河流域高質量發展的空間治理體系的形成構成了挑戰。

四、黃河流域高質量發展的空間治理的路徑選擇

基于黃河流域高質量發展的空間治理邏輯，結合黃河流域空間發展的制約因素，從空間功能分類、空間結構優化、流域分工體系構建、治理政策體系構建等方面，提出新時代推進黃河流域高質量發展的空間治理路徑。

（一）推進黃河流域實施基于主體功能區的分類治理

黃河流域實現高質量發展，必須考慮到黃河流域空間地理環境的差異，通過主體功能分類，提高空間分工程度和專業化效率，進一步明確提供工業產品供給、農業產品供給和生態產品供給的功能劃分。具體來說包括四大類：一是主要提供生態產品供給的生態涵養區，例如三江源、祁連山等生態功能和生態地位非常重要的地區，其主要目標是是保護生態，創造更多生態產品，實現空間發展中的可持續發展目標;二是主要提供農業產品供給的糧食主產區，例如河套灌區、汾渭平原等重要糧食產區，這類地區的目標是積極發展現代農業，提供高質量農產品供給，保證糧食安全;三是包括鄭州、濟南、西安等在內的各城市化地區，對于這些中心城市，要加強集聚程度，提高區域的空間經濟和人口承載力，城市化地區的主要目標是實現空間發展中的經濟發展;四是黃河流域中的貧困地區，對于貧困地區，要加強基礎設施建設，促進基本公共服務均等化，改善民生，這類區域的目標是實現共享發展，最終實現空間發展中人的全面發展。從生態治理的角度來說，黃河流域地理空間跨度大，針對黃河流域上游、中游、下游的生態環境差異，應采取差別化的措施：上游要重點關注水源涵養能力的提升;中游重點做好水土保持和污染治理;下游要保護好黃河三角洲的濕地生態，促進河流生態系統健康與環境的可持續發展。

（二）推進黃河流域實施基于空間結構優化的系統治理

黃河流域實現高質量發展，必須要樹立系統思維，統籌人口、水源與土地的關系，更加突出對“人”的生產生活行為管控和對“地”的空間優化配置，共同形成水陸統籌的流域空間綜合治理格局，實現系統治理。這需要充分考慮上中下游的差異和空間格局生態功能的不同要求，對黃河流域生態環境格局進行空間優化。從水源方面來看，黃河水資源量有限，流經的地區多為北方干旱半干旱地區，黃河流域空間治理應以水資源和水環境承載力為基石，嚴控城市發展規模，優化產業結構，實現“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”，降低工農業用水對生態用水的不合理擠壓，提高用水效率。從土地空間來看，要科學劃定富有區域特色的城鎮空間、農業空間、生態空間和生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界，實行用途管制，提升資源環境承載能力。國土空間開發的著力點也應從不斷擴張開發空間和建成區面積，轉為調整和優化空間結構布局、提高土地資源使用效率，防范生產生活空間對生態空間的“擠壓”和不良影響，不斷優化城市、農業、生態空間結構，不斷優化工業、居住、公共服務、基礎設施的空間結構。在空間管控和空間優化的基礎上，通過資本、勞動力和人力資本等要素的區域轉移與合理流動，進一步提高資源的空間配置效率，實現黃河流域高質量發展。

（三）推進黃河流域實施基于組織間網絡的協同治理

黃河流域空間是一個跨越不同行政區、不同地理環境、不同管理部門的復雜系統，黃河流域水資源與水生態系統危機的實質是管理機構的“碎片化權威”問題。流域空間治理不能只靠政府治理，而必須是流域內所有政府、企業、社會組織、沿岸居民的共同參與和分擔。因此，推動黃河流域高質量發展的空間治理，必須要實施基于組織間網絡的協同治理。一方面，要通過成立跨區域、跨部門的綜合統籌機構，將水資源開發和水環境治理的職能統籌起來，借鑒法國、澳大利亞等國流域統一管理、綜合施治的成功經驗，將黃河流域作為一個有機的整體，建立多層次、多類型的區域協同合作機制，通過“共同抓好大保護，協同推進大治理”，解決傳統發展背景下管理權分散導致的生態空間“公地悲劇”和“公共悖論”問題。另一方面，要構建多元主體參與的多層級、多主體治理體系框架。將政府、企業、社會組織、沿岸居民都納入治理主體，就流域的防洪調度、水資源分配、生態補償、重大工程建設、重大投資項目等事宜進行協商，實行民主和科學決策，實現黃河流域空間治理中各主體的激勵相容，推進黃河流域高質量發展過程中的治理能力現代化。

（四）推進黃河流域構建高質量發展的流域分工體系

黃河流域高質量發展，要積極推進市場整合，變傳統的區域分工為流域分工。按照流域自然特征和資源稟賦組織生產和流通，充分發揮比較優勢，取代傳統以行政區域為主導的經濟組織方式，推進流域產業的分工協作，共同推動經濟發展和環境治理。要制定流域區產業發展規劃，使上下游之間形成合理的產業分工，避免造成各行政區之間的產業同構和過度競爭，實現流域內各地區的協調發展。要引導和扶持上游地區發展替代產業，按照“一城一策”的基本思路，培育經濟新動能，提升產業競爭力。要推進清潔生產的區域協作，根據黃河流域產業發展的特點，充分考慮各行業在資源利用上的互補，實現資源在行業間的梯級利用。要落實異地發展思路，通過異地建設產業園區，實現對欠發達地區的生態補償，使外部補償轉化為欠發達地區的產業自生能力。要加強流域內的供給側結構改革，淘汰取締落后產業，改造提升傳統產業，優先扶持生態產業，增加有效產業供給，減少低效產業供給。要實現流域內基礎設施的互聯互通，解決流域經濟發展中的負外部性和交易成本問題。要支持黃河流域各地區發揮比較優勢，構建以中心城市為內核的發展模式，引領都市圈乃至城市群建設，重點發展以鄭州為核心的中原城市群、以青島和濟南為核心的山東半島城市群、以西安為中心的關中平原城市群，充分發揮中心城市和城市群的帶動作用，帶動整個黃河流域實現高質量發展，

（五）推進黃河流域構建高質量空間治理的政策體系

實現高質量的空間治理，必須加快構建黃河流域包括空間規劃、空間監管、生態補償、差異化考核等在內的整套現代化空間治理政策體系。在空間規劃方面，在編制空間規劃前必須開展資源環境承載能力評價，科學劃定空間格局，設定空間開發目標任務，設計空間管控措施，并注重開發強度管控和用途管制。在空間規劃體系構建和具體編制方面，要推進“多規合一”，提高各類生態資源的配置效率，同時要協調好政府與市場、社會的關系，強化部門協作，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用。在空間監管方面，要完善信息公開和公眾參與制度，同時利用新型數字技術提高空間監管的效率，并適時進行生態預警，提高空間監管能力。在生態補償方面，要根據“誰受益、誰補償”的原則，建立黃河流域水環境保護生態補償機制，通過財政轉移支付等途徑，在城鎮生活污水治理、工業污染治理等方面予以支持補償，建立系統規范的利益補償機制和政策體系，減少政策和補償的隨意性，從長遠保障黃河流域的生態功能和經濟社會良性發展[13]。在差異化考核方面，按照職能與責任、權利與義務、效率和公平相結合的原則，對各地區地方政府治理實行科學的分類考核，實現黃河流域高質量發展的有效激勵。

參考文獻

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（責任編輯：羅重譜）