政策推動下我國教育改革路徑依賴的破解

劉洋洋

摘??? 要： 路徑依賴帶來的影響，可能會使一個經濟體或社會深陷于無效率的制度困境中。我國教育領域的改革，一直實行政府主導下的政策推動模式，政府一直是教育領域發展的指導者與推進者。這種動力機制，為我國教育改革與發展提供了強有力的保障。但長此以往，改革很容易陷入政策推動的路徑依賴之下，教育領域改革成效也會受到影響，阻礙改革走向深入。面對新矛盾與新任務，有必要破除政策推動教育改革的誤區，通過下放學校改革自主權、引入市場競爭機制、采用開放性社會治理結構等渠道，打破政策推動型、政府主導型教育改革的路徑依賴困境。

關鍵詞： 教育改革??? 政策推動??? 路徑依賴

改革開放40多年來，我國推動并開展了數次教育領域改革，包含宏觀層面的教育改革與微觀層面的課堂教育改革。推動并主導教育領域改革的始終是政府部門，政府部門通過頒布相關政策性文件等途徑帶動我國教育領域相關改革工作的開展與進行。不可否認的是，在政府驅動下我國教育改革工作的確取得了很大的成績，這種改革方式具有一定的合理性，在一定程度上避免了行政的低效性，改革工作開展會更加順暢。但是同樣需要明確的是，政府主導下的改革未能深入變革實踐中的深層性問題，并且在此背景下帶來了復雜問題和難題，比如教育改革很容易陷入政策推動下的路徑依賴陷阱問題。由此，面對新的改革形勢與任務，有必要對我國教育的改革路徑進行反思和再思考，審視與分析政府主導、政策推動背景下教育改革可能面臨的路徑依賴困境，并提出對策建議，力求破解。

一、我國教育改革的基本特征

（一）政府主導并強勢推動教育改革。

中國教育領域改革的重要特征之一，是政府通過政策頒布推動并主導。在我國現存的文化和制度背景下，教育改革具有很強的國家干預特征，始終是自上而下的模式。可以說政府部門始終是我國教育改革的推動者與主導者。回顧30多年我國教育改革的歷程，1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》文件的頒布，或是之后的“211工程”“985工程”“雙一流”建設等，任何一項改革決策都是由中央政府教育部門規劃、設計并推行實施的，而大學組織一級層面的改革則是隨著政府推進的改革而進行[1]。

（二）重宏觀研究，輕微觀研究。

一直以來，我國教育領域改革相關研究的重心偏向于宏觀層面，核心內容是關于我國的教育體制機制研究。改革開放以來我國的高等教育改革歷程始終以高等教育體制機制作為核心內容和主題，強調下放高校辦學自主權，處理政府和大學的關系，解決高校行政化問題。1985年中共中央頒布的《關于教育體制改革的決定》指出，管理體制改革重點是明確中央與地方的權責關系，初步確定中央與地方政府二級分權管理的格局。進入二十一世紀，《決定》明確提出了要推進政權分開、管辦分離，建立現代大學制度。

這一點，與國外研究主題存在差異。很多西方國家的高等教育研究，很少涉及高等教育體制與機制等宏觀層面的問題。研究一般會集中在院校層面，比如課程、學生、教學等相關課題研究。由于西方高等教育體制機制就是市場機制，市場驅動高等教育改革，聯邦政府等部門不會干涉，大學是獨立法人主體和自治主體[2]。這一點與我國高等院校實際情況是具有差異性的，因此可以解釋研究主題差異性現象。

（三）漸進式改革方式。

在我國高等教育改革整體進程中，既要積極又要確保穩妥，要“摸著石子過河”。因此我國高等教育改革總體基調是一種漸進式改革，主要是根據經濟社會對高等教育領域發展提出的新要求，通過漸進式改革，增強國家高等教育發展的社會適應性;或者在保持原有的高等教育理念與體制機制的前提之下，對高等教育領域中的問題進行針對性改革[3]。然而，漸進式的高等教育改革并沒有觸及一些亟待解決的根本性問題，比如高等教育理念、高等教育體制機制等。這種漸進式的改革方式在一定程度上對我國高等教育綜合改革起到了作用，但是若過于沉迷這種改革模式，則改革將會總停留在一些表面現象和問題上，難以取得實質性的進展和效果，容易喪失改革的銳氣，從而使改革進程停滯不前。

二、政策推動下教育改革的路徑依賴

在我國現存的文化和制度背景下，教育改革具有很強的國家干預特征，始終是自上而下的模式。在此模式下，往往會使改革的內部動力缺失，久而久之，改革歷程與成效勢必會受到政府主導、政策推動的路徑依賴影響。

（一）政府主導下學校主體地位的缺失。

我國教育綜合改革的一個重要特點，是政府通過發布政策強勢推動并主導改革進程。在這種改革下，一些舊的遺留問題還沒有被解決，不可避免地帶來一些新問題。行政外力主導下的中國教育改革，政府頒布改革政策并提供資金支持，弊端在于忽視學校的主體地位及外部市場的調節作用，決定了院校層面對政府部門存在高度依賴性，缺乏獨立性與自主性，改革思維容易出現路徑依賴。久而久之，這種依賴性將不斷強化，使學校將組織改革與發展全系于政府部門。在這種境況下，學校組織在改革中將處于被動地位，甚至缺位，辦學自主權同樣沒有實質性進展。在路徑依賴下，我國教育綜合改革與發展往往會停滯不前[4]。

（二）改革內部動力不足。

從教育改革的主體來看，我國與西方國家是完全不同的。在西方國家，教育改革完全是學校根據自身情況有針對性地發動并實施的，改革實施層面是在院校方面。在中國，政府是改革主要推動者。這種政府主導模式下，改革帶來的不容忽視的問題，就是學校層面改革內生動力不足。在政府主導型模式下，推動我國教育改革的外部動力，主要包括滿足我國經濟社會發展的壓力、世界各國間教育競爭的壓力，然而改革內部動力卻缺失，一些學校一味執行政府計劃的各種項目，這些文件、項目的指令性極強，導致政府部門與學校層面之間的關系逐漸成為命令與服從的上下級關系[5]。

（三）學校治理結構的失衡。

30多年的改革實踐歷程中，我國在教育領域不斷落實學校辦學自主權，但效果不甚理想。現階段招生計劃、招生評價標準、專業收費標準等很多方面，還是由教育行政管理部門等政府部門確定。另外，學校內部專業設置、學科建設、教師職稱評定、資源配置、質量評估等方面，政府仍然擁有決策權。由于政府部門管理過細和引導效應，導致學校過于追逐規模及等級水平的提升，反而忽視學校真正需要關注的東西，比如人才培養質量及學科、專業質量的提升等方面，由此造成內部治理結構的失衡[6]。

三、破解教育改革路徑依賴的思考

新制度經濟學家諾斯將“路徑依賴”概括為起點與所走的道路，將決定未來的選擇。在這種理念思維下，將我國長期的文化傳統與制度背景視為教育改革的起點，教育改革的政府主導模式正是改革所要前進的道路。在我國國情與政治文化背景下，教育改革的起點與所走的道路，在一定程度上決定了學校自身改革內生動力不足。長此以往，很容易陷入政策推動的無效率制度困境，改革成效受到影響。由于政策推動教育改革逐步趨于常規化，長此以往，路徑依賴會阻礙教育改革繼續走向深入。因此，全面深化我國教育綜合改革，需要破除唯政策推動教育改革的誤區。

首先要沖破路徑依賴的內生與外生力量。由于路徑依賴帶來的效率低下本身會使一種均衡狀態走向外在的約束臨界，在社會內部尋找到巨大的沖破力量[7]。目前我國教育改革與發展，社會各界對改革現存問題尤其是管理機制方面存在批判與詬病，要求擺脫路徑依賴現狀，這是突破路徑依賴的一種內生力量。要擺脫這種無效率的制度均衡狀態，在借助內部力量的同時，也需要外部力量的幫助。由于現存體系本身的無效率，導致外部力量或者威脅才有機可乘，且會試圖改變無效率的內部均衡狀態，使現存經濟體制有可能被擺脫和沖破。教育競爭的全球化和開放化，教育服務的大幅度擴張，對我國的教育發展提出了新的挑戰。面對這種情形，更重要的是遵循與順應當下經濟發展規律，及時對內部體制作出調整，沖破教育改革政策推動的路徑依賴[8]。

其次是擴大院校改革自主權。隨著我國政體改革的深化，“政校分開、管辦分離”已經成為教育界的共同呼聲。面對新的改革形勢與發展需求，多中心改革將會是我國教育綜合改革的趨勢及努力方向[9]。另外，要建立開放性治理結構，吸引社會參與治理。從西方教育發展的經驗來看，高水平學校的產生和發展，政府的扶持和重點投入是必要的，但不是學校發展的全部和根本。真正意義上的學校組織，需要政府建立公平公正的競爭制度。政府要有所為，有所不為。政府并不是管理的一切，要與多個相關權利主體，通過協商、合作的方式共同承擔教育發展的管理責任[10]。因此吸引相關社會代表積極參與國家教育領域綜合改革，不僅是提高我國教育質量的必然要求，而且是院校生存與發展的必然選擇。通過推進并促成社會支持系統的完善與建立，打破教育領域現存的封閉性科層結構，平衡行政權力與學術權力，從而形成開放性治理結構。

綜上所述，我國教育領域改革的動力機制在一定程度上呈現出了鮮明的中國特色。政府主導的動力機制，對我國教育發展提供了有效保證。但是，伴隨著教育現代化進程的開展，以及國家經濟高質量發展、產業結構的轉型，我國教育發展面臨著新的矛盾與任務，對我國教育領域改革的動力機制提出了更高要求。教育內外部環境的改變，我國教育改革的動力機制將做出相應的適應性變動與調整。總之，改革創新是發展的強大動力。破解教育改革政策推動的路徑依賴，滿足政府、社會及學校等多方利益主體的訴求，才能真正為教育可持續健康發展提供可靠保證。

參考文獻：

[1]張應強.高等教育全面深化改革需要對高等教育改革進行改革[J].中國高教研究，2014（10）.

[2]吳敬璉.再看路徑依賴與中國改革[J].黨政視野，2015（12）.

[3]王建華.政策驅動高等教育改革的背后[J].清華大學教育研究，2019，40（01）.

[4]查自力，鄭方賢.我國高等教育綜合改革的二重邏輯和路徑選擇[J].清華大學教育研究，2017，38（06）.

[5]彭勇.高等教育改革發展中政府管理職能轉變與實踐反思[J].甘肅社會科學，2019（03）.

[6]季飛.中國高等教育管理體制改革的路徑依賴[J].理工高教研究，2010，29（03）.

[7]吳康寧.理解“深化教育領域綜合改革”[J].清華大學教育研究，2013，34（01）.

[8]薛鳳冠，王立新.系統思維下高等教育改革的困境與突破[J].教育理論與實踐，2017，37（30）.

[9]周川.高等教育管理體制改革之反思[J].北京大學教育評論，2018，16（2）.

[10]查自力，鄭方賢.我國高等教育綜合改革的二重邏輯與路徑選擇[J].清華大學教育研究，2017，38（06）.