溫州民間金融地方監管體系建設研究

●梁建華

一、引言

浙江省溫州地區民間資本充裕，民間投融資行為歷來非常活躍。據2018年統計，民間資本總量目前超過6328億元，且每年以13.89%的速度增長。但是，由于缺乏有效的監管和引導，不少民間投資行為存在無序和投機化傾向，甚至存在違規違法開展“地下”融資現象。雖然民間金融能在一定程度上緩解當前民營中小企業融資難的壓力，但是其中的非正規民間金融的規范及引導問題向民間金融地方監管體系提出了新的挑戰。2012年3月28日，在由溫家寶同志首提在溫州設立金融改革試驗區以來，溫州金融改革中的民間金融規范化發展一直是政府重視的金融改革中的重點內容。通過分析溫州民間金融與其地方監管體系建設的相關數據，可以為民間金融的健康發展及監管體系建設與促進經濟增長之間的關系研究提供參考依據。因此，通過建立完善的民間金融地方監管體系來促進民間金融規范化發展，有利于提高民間金融監管的針對性，對于發現一條適合我國國情的地方監管體系建設道路，具有較強的理論意義。

二、民間金融地方監管體系概況

民間金融是處于正規的官方的金融監管之外的金融行為，是與正式金融體制范圍內的官方金融相對的金融活動。從交易的主體和對象上看，民間金融是與民營企業等得不到正規金融支持的經濟行為人進行非正式金融交易的金融工具。民間金融不同于詐騙錢財、洗錢等非法的活動，應受到保護，并規范其發展。

民間金融主要分為三類，即合法、非法和界于前面兩者之間的民間融資行為。股權融資、債權融資等受法律保護的屬于合法的民間融資；洗錢等危及社會經濟發展的詐騙行為屬于非法的民間融資；屬于不明顯與相關法律相違背又有利于社會經濟發展的融資行為主要包括民間合會、民間金融經紀人（資金中間人）、私人錢莊、民間集資、典當行以及私募基金。對于以上三種民間融資行為，政府應當給予適當的支持及規范的引導，加強民間金融地方監管體系的建設，促進其合法發展。

三、溫州民間金融地方監管體系的現狀

（一）金融監管體系以中央為主導，地方政府控險能力有限

就目前監管體系而言，雖然“一行三會” 能依法行使其監管職能，但除人民銀行以外的銀監會、證監會、保監會沒有在地方設立較為完整的機構，尤其是在縣及以下區域的監管覆蓋面還比不上小額貸款公司、鄉鎮銀行等地方金融機構，監管重心集中于城市，地方極易產生監管真空的現象。目前的監管格局為中央政府一頭監管，大部分監管以中央為主導，地方政府針對民間融資的不良現象，只能出臺基于行政手段方面的意見和辦法，實際實施權力不大，中央與地方的監督協調機制還不完善。如圖1所示，由于中央與地方的權責不清，溫州各類金融案件頻發，各類金融案件近年整體呈緩慢下降趨勢，但幅度不大。

圖1 2008年以來各類金融案件個案標的均值變化

（二）短期墊資破壞民間金融監管體系，不良貸款案件迅猛增長

由于溫州民營企業從銀行取得借款的難度比國有企業大、借款不靈活、周期長，而民間借貸比較靈活，能滿足企業短期內的資金需求，不少企業都選擇通過民間借貸取得短期借款，使得短期墊資行為在民間金融市場逐漸趨于活躍。但缺乏有效的監管與引導，容易導致高利貸的滋生以及金融市場的混亂。近年來，溫州個別地區不斷出現逃廢債的企業，這些企業往往會在破產前出現大規模融資及大量購買奢侈品等現象，使得一些發展形勢較好的企業，在擔保及互保的作用下也可能被拖垮。

尤其引起人們關注的，是不良貸款案件迅猛增長。2016年，溫州市不良貸款余額約217億元，比2014年降低了83億元，但仍在高位運行，形勢依然不樂觀。2017年第四季度，隨著對金融類犯罪的打擊力度加碼，累計處置不良貸款48.36億元，比上年同期多處置24.69億元。

圖2 近年來溫州市銀行不良貸款和關注類貸款情況示意

（三）溫州金融監管中心重建民間金融環境

溫州金融改革辦通過服務中心進行借貸登記的理念潛移默化的深入人心，這有利于降低借貸風險，促進融資環境的穩定，該舉措還明確了溫州市、縣兩級政府地方金融管理部門為民間金融監管主體，負責指導、監督及管理本地的民間金融，建立溝通協調機制。2014年3月1日，溫州實施了全國首部規范民間金融的地方性法規《溫州市民間融資管理條例》后，僅7個月的時間，溫州民間借貸備案共3495筆，主動登記備案額高達44.99億元，平均登記備案每筆金融為128.73萬。由此可以看出，該條例的提出有利于通過法律來防范融資風險，重建受到 “溫州老板跑路潮”影響的民間金融環境，維護民間金融的秩序。

四、溫州民間金融地方監管體系存在的缺陷

（一）地方監管機構權責不明，缺乏規范管理

改革開放以來，民間金融極大地促進了地方經濟的發展，但是各地民間金融的監管機構普遍缺乏規范化的管理。一方面，權力集中在中央，責任集中在地方。由于目前中央監管部門采用中央的垂直監管體制，導致大部分的權利掌握在中央手里，中央政府與地方政府權責分配不平衡，以及尚未完善的監督協調機制使得地方監管機構權責嚴重脫節，監管力量日趨薄弱，更有甚者出現部分地區監管真空現象，各監管部門相互推脫責任。另一方面，隨著民間金融的快速發展，地方政府的監管機構對當地金融的監管積極性逐漸提升，中央與地方監管權力趨于一致，從而容易出現多頭監管的現象。

例如，從近幾年溫州市民間借貸案件數量可以看出，民間借貸標的雖呈緩慢下降趨勢。但民間借貸案件數仍是偏高，2016年甚至有回升跡象。究其根本原因是地方監管機缺乏規范管理，地方監管機構基本采用設立金融工作辦公室的辦法來彌補“一行三會”為主的監管體系的缺陷。

圖3 2008年以來民間借貸案件收案情況動態變化

（二）民間金融監管的法律法規約束力度不強

就目前而言，《民法通則》《商業銀行法》《刑法》以及《公司法》和《合同法》等相關法律法規對民間金融的地方監管有略微的解釋，并且多為原則性的規定，實際的操作性差。法律對于民間金融的監管基本依賴于司法解釋，無法保證民間金融地方監管的有效性和合理性，法律約束力度不強并且效力較低。在地方政府配合銀監會打擊非法集資犯罪活動中，民間金融和非法集資的界線模糊同時缺乏對非法集資的認定明確條例，就連專門監管金融的《中國人民銀行法》以及《銀行業監督管理法》也沒有對民間金融的活動主體和法律地位作出規定。這些法律法規對民間借貸合同的內容以及民間借貸雙方的權利都缺乏強有力的保護，有一定的滯后性。2014年3月1日正式運行的《溫州市民間融資管理條例》尚待完善，不足以完全解決溫州民間金融的監管問題。

（三）民間金融市場準入體系建設不完善

由于民間金融的市場準入體系建設不全面，近年來溫州資金糾紛和詐騙案件頻繁爆發。市場環境競爭不強烈，金融業資源配置效率低下的情況要求民間金融進入正歸金融市場，但是對于民間金融機構能否設立、設立的條件以及其業務范圍的界定還沒有明確的規定，民間金融的市場準入機制建設不全面。從溫州近幾年非法集資案的發生數來看，2008—2016年呈猛烈上升趨勢，2015年與去年相比接近翻倍，甚至2016年差不多過百，而2017年浙江省受理非法集資案件中溫州和金華就占其中的一半（見圖4）。民間金融機構在發生融資行為時，巨額交易的融資行為一直處于合法與非法活動之間，不少非法組織會乘民間金融市場準入機制的空隙，開展非法集資的活動，這種魚目混珠的現象有一部分原因是由市場準入機制不完善導致的。

圖4 溫州市非法集資犯罪收案統計

（四）金融中介機構違法經營，監管難度加深，監管成本高

隨著民間金融機構中越來越活躍，越來越多的民間金融機構加入到中介行業。無可厚非的是其中摻雜著一些非法金融機構，它們高舉民間金融機構的旗幟，并且以投資理財的名義進行非法集資活動，對混亂的民間金融市場造成更大的不穩定因素。溫州頻繁爆發的具有較強隱蔽性的非法集資案件占浙江省案件的大部分比重，中介機構以代理理財、咨詢服務等名義非法吸收大量資金。例如，2017年11月溫州擁有565個主持用戶的網站，非法吸收公眾存款高達5100萬元，其中，集資詐騙1600多萬元。

中介機構乘中央與地方在監管時的一些不協調以及監管不力之際違法吸收資金，并轉而貸給其他民間金融活動主體來賺取其中的差價，從而加劇民間金融活動的風險。目前法律法規對集資行為是否合法沒有做出明確的規定，只是根據事件發生以后的結果斷定是否違法，這在一定程度上加深了民間金融的監管難度，那些實體金融中介機構以及網貸機構導致的非法集資現象使得溫州民間金融地方監管成本提升。

（五）地下灰色金融發展缺乏自我約束力，擾亂社會秩序

圖5 正規金融與溫州民間金融貸款利率對比圖

灰色金融是指那些非法的，但其合理性能促進經濟發展的民間金融活動，它作為溫州地下金融的主要形式，將吸收資金以及轉出資金之間的利率差額作為自身收入，與黑色金融相比較而言，地下金融中只有5%的機構不屬于地下灰色金融，它的數量基本過萬。民間金融機構是以營利為目的的。在缺乏規范性管理的情況下，為賺取高額的收入，部分民間金融機構會進行洗錢等違法犯罪活動。近年來，民間金融機構不斷進入擔保行業幫助中小民營企業解決融資難問題，但部分金融機構經不住暴利的誘惑，悄悄轉變為高利貸機構并以高額的利息率吸引進大量的存款存入，然后加高利息放貸給中小民營企業，從而為自身獲得巨額的收益。通過圖5可以看到正規金融的貸款利率明顯低于民間金融的貸款利率且均在4倍以內，但是溫州民間借貸市場中高利貸的利率卻遠高于民間金融，最高是民間金融貸款利率的8倍。它們牟取暴利行為，容易誘發一些經濟糾紛，導致社會不穩定因素增加，擾亂社會秩序。

五、溫州民間金融地方監管體系建設的對策

（一）完善中央與地方的監督協調機制，溫州推行橫縱聯動的監管方式

通過以下幾方面理清中央與地方的關系：首先，中央與地方要明確基本原則。在監管各地方民間金融時，根據權責一致的原則、成本效率的原則以及多層分權的原則，充分調動中央與地方的工作積極性。其次，建立政府監管體系的格局。努力建立起一張以中央與地方相結合的，覆蓋面完整的民間金融監管網，其中，人民銀行代表中央政府進行監管，地方金融工作辦公室代表地方政府進行監管。再次，明確監管的職責分界。中央應該避免“一刀切”的監管情況，根據溫州的實際發展情況，授予地方政府相應的監管權力；地方應該建立金融工作辦公室。最后，建立橫縱聯動協調機制。2016年8月，“市—縣—鎮（街）—村（社區）”的四級金融風險管控機制首先在溫州試行，將全省網格化管理，把監管下沉到社區，通過網絡平臺實時監控金融市場的主體、理財產品、金融信息等。

（二）調整法律法規，創造良好的民間金融環境

在沒有太多規范民間金融發展的相關法律法規的情況下，地方政府監管機構可以通過以下幾方面來健全和調整法律法規：第一，制定專門的、有針對性的法律法規來確定民間金融的合法性，對靈活多變的民間金融適當的放松管制力度，從而促進民間金融的陽光化發展，引導其逐漸從地下轉移到地上發展。第二，在已有的幾部涉及到規范民間金融發展的，不同層次的法律法規的基礎上進行適當的協調，分清民間金融中合法部分與非法部分的界限，降低矛盾發生的可能性，從而為民間金融地方監管提供有效的法律依據。第三，調整與民間金融相關法律法規中對于民間金融的激勵以及約束力度，通過法律來保障激勵機制的貫徹落實，從而使得民間金融的地方監管與激勵相容。第四，完善對民間金融信息的披露的法律法規，從法律層面提高民間金融活動主體的公開意識，以此建立民間金融機構的社會公信力，從而有利于監管機構監管。

同時，溫州的民間融資行也將一步步得到規范化引導。根據2018年數據統計，民間綜合利率水平下降到16.45%；金融機構的不良貸款率下降到1.25%，民間金融環境趨向良好。

（三）建立民間金融市場準入機制及風險防范機制

建立市場準入機制應該以因地制宜為原則，針對不同的民間金融機構的活動主體，應該設立相應的市場準入制度。溫州的民間金融機構主要以小額貸款公司和私人錢莊為主，經過市場準入機制規范其合法地位，通過學習正規金融的管理方式對其進行監管。降低市場準入的門檻應以完善對高利貸的認定條件為前提，以溫州的地方金融機構貸款的同檔次以及同時期的最高實際利率的2倍為標準認定是否屬于高利貸，從而在放寬市場準入條件下，規避高利貸等非法融資活動進入金融市場，允許地下錢莊等比較規范的大規模民間金融機構進入正規金融市場。

風險防范機制主要包括兩方面內容：第一，建立存款保險制度。建立存款保險制度能使存款保險機構在銀行等金融機構出現經營問題時向存款者支付一定的賠償款，通過存款雙方以及政府共擔風險。第二，建立民間金融信用擔保體系。一方面，實行信用擔保制度。另一方面，建立民間金融的征信平臺。通過“溫州指數”反映真實的民間借貸利率，對民間金融借貸雙方的信息進行共享，從而防范并降低風險的發生率。

（四）銀行代理監管，構建多元化地方監管體系

相較于中央政府采用派發大量人力、物力來分級設立地方監管機構對民間金融進行監管，而且僅僅是對地上金融機構是否合法經營進行清查的方式，商業銀行代為監管能夠節約大量的監管成本，并且也能使得民間金融中介機構自愿加入監督和接受監管。因此，想要處理好金融中介機構等民間金融機構的違法經營狀況，銀行代理監管是十分有效的途徑。明確對商業銀行代理監管和政府機構監管的范圍進行劃分，均衡商業銀行的權利與義務，避免再次出現監管權責不明，權責不對等的尷尬監管局面。

面對多種形式的民間金融和地區的差異，可以采取多元化的地方監管體系來對溫州各地民間金融進行差異化的監管。第一，對于有非法行為和不符合條件的金融中介機構等民間金融，應予以打壓和取締。第二，對于比較正規的金融中介機構和正常形式的民間金融活動，應予以支持和保護，并且通過法律等途徑加以規范。經過以上監管方式，能防范和化解民間金融活動中的風險，促進金融中介機構的健康發展，從而穩定地方經濟。

（五）實行行業自律監管模式，推動民間金融自我管理

通過溫州民間金融活動中逐漸形成的習慣和不成文規定，建立起民間金融的內部自律監管機制，能夠使其具有高效的監管優勢，協調民間金融內部各組織機構之間的競爭。地下灰色金融機構是在經濟市場發展過程中自發形成的產物，從中建立起溫州民間金融協會，并由各個處于地下的民間金融機構提供自身的信息后交由溫州民間金額協會管理，有利于建立起信息共享平臺，增強監管的透明度。此外，溫州民間金融協會要設立與完善激勵與懲罰機制。

實行溫州民間金融活動的行業自律監管模式的同時，民間金融機構對自身應該不斷加強管理。通過不斷的規范自身的融資行為，完善自身的信譽等推動民間金融自我管理，提高自我約束力，從而逐漸適應民間金融的陽光化發展。在處理地下灰色金融的發展問題時，要形成溫州民間金融的行業自律監管與民間金融的自我管理相結合的監管體系，相互支持與配合，促進民間金融的健康發展。

注釋：

①指我國法律規定的金融市場監督管理者，它由中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會和中國保險監督管理委員會構建而成。

②“逃廢債”是一種民事違約行為，有履行能力而不盡力履行債務的行為就是“逃廢債”。