中國古代監察制度的基本特征(上)

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中國古代監察制度是封建社會國家機器中的一個重要“部件”。隨著歷史的發展，它也在不斷調整和變化，具有以下一些基本特征。

一、監察機構隨著皇權的加強而不斷強化

中國古代監察制度形成于秦朝，最高監察長官是御史大夫，地方上有監郡御史。機構設置的情況，史書中沒有記載，大約比較簡單。漢承秦制，但也有變化，御史大夫和丞相、太尉合稱三公，三公處于國家政權的核心地位。東漢光武帝把御史的官署從皇宮里搬了出來，并入蘭臺（收藏和管理宮中典籍的機構），御史的長官叫御史中丞，他辦公的地方叫御史臺，也叫憲臺，因為御史負責觀民風、正吏治，也稱風憲官或蘭臺，但習慣上還是叫御史臺。御史臺也成為古代監察機關的代名詞。東漢御史臺名義上隸屬于九卿之一的少府（掌管宮中服務性事務的部門）。三國曹魏時，御史臺脫離了少府，這是體制上的重大改革，從此御史臺成為獨立的監察機構，地位更重要了。唐承隋制，在中央設三省六部，三省的長官都是宰相。同時在御史臺下設三院，即臺院（御史臺本部，處理臺內日常事務）、殿院（在宮廷舉行重大儀式的時候負責糾察）和察院（主管負責彈劾百官），監察機構進一步完善。到了明代，朱元璋廢除宰相制度，改御史臺為都察院，突出了唐代察院的職能，這說明御史的工作重點更加明確。六科的設置是對中央主要部門監察工作的細化，監察機構進一步得到加強。中國封建社會政治的一大特點是相權不斷被削弱、皇權不斷加強，監察機構正是為適應這一趨勢而不斷被強化的。

二、監察官是皇帝的“御用工具”

《欽定臺規》明確指出，監察機構是“天子耳目風紀之司”。監察官是皇帝的耳目，他們的根本任務是為了維護和保障皇權。東漢末年，掌權的曹操為了樹立威信，特設了校事一職，執行監察和軍事執法的任務。校事的職位很低，權力卻很大，完全聽從曹操的旨意行事，是典型的鷹犬與爪牙。此外，在反腐敗的問題上，也能體現出這一點。古代官吏的貪污腐化是一個普遍現象，那么，反誰不反誰呢？最終的權力不在監察官而在君主手里。封建帝王對臣下的要求首先是忠，其次才是廉。而忠與廉的標準是由皇帝說了算的，就像雍正帝說的那樣，“朕說你好，你就好”。這樣，監察官的工作就失去了客觀評判的依據，一切都要以帝王的是非為標準。說到底，古代監察官是為皇帝提供政治保障的。到了封建社會中后期，監察官在工作關系上往往直接對皇帝負責。宋代中央的御史臺直屬于皇帝，地方的監司和通判也是如此。明代的都察院和六科都歸皇帝直接領導。清代以法律的形式規定：監察官的考選、差遣、內升以及外轉都由皇帝決定。這些都體現了監察官御用的性質。這種御用性質從根本上決定了古代監察官在一定程度上不可能站在公正的立場上去履行職責。

三、一般監察官秩低權重，以小監大

古代統治者對監察官職級的設定是十分微妙的，顯著的特點是高級監察官的職級越來越高，而一般監察官（負責具體工作的監察官）的職級不高，但卻可以監督、彈劾高級干部，即所謂以小監大。高級監察官指御史大夫和御史中丞。前者在隋代為從三品，宋時為從二品，到了元代為從一品;后者在隋代為從五品，宋時為從三品，到了元代為正二品。明代的左、右都御史均為正二品。但負責具體工作的監察官，其職級卻一直不高。漢武帝派出的刺史，論職級只有六百石（當時沒有品），只相當于一個中下等縣令的級別，卻能監察職級二千石的郡國守相，權力很大。漢成帝即位后，有人上奏說，按照祖宗之法應該以貴治賤，不能以卑督尊。幾經爭論后，終于將刺史升格為州牧（職級提高了）。可后世的帝王們卻沒有這么做，隋代的監察人員為從七品，宋時為從七品，元代為正七品，明代的十三道監察御史也是正七品，而他們彈劾的對象則是從一般官吏到宰相。

這種設計可謂用心良苦。清人趙翼的一句話道破了其中的奧秘，他說“官輕則愛惜身家之念輕，而權重則整飭吏治之威重”，也就是說官位低則顧忌少，可以大膽工作，同時也聽從命令，便于管理。至于他們手中的權力，皇帝說它有多大就可以有多大，這是由監察官的御用性質決定的。

監察御史的職級是較低的，但他們的領導（如御史大夫、御史中丞，以及明清的左、右都御史等）的職級卻很高，部門的級別也很高，比如元朝的御史臺與中書省、樞密院并列，明清時的都察院與六部并重。監察長官的地位也很尊貴，東漢的御史中丞、司隸校尉在朝會時與尚書令單獨坐在一起，被稱為“三獨坐”。南朝的御史中丞出門時有供自己行走的專道。當然，監察御史干得好，提升得也快，這是配套的激勵機制。封建社會等級森嚴，以小監大違背了這一原則，但古代帝王就是用這種非常規的方式，維護著常規的統治。從實踐效果看，還是較為有效的。

四、對地方官的監察，割裂了監督者與被監督者的利害關系

這種做法始于漢武帝，他把全國分為十三個監察區，稱十三部，每部派一名刺史進行巡察。巡察時“乘傳（公家驛站和馬車）周流”，年底回京匯報。刺史工作的特點是流動式的，這樣可以割斷刺史與地方官在利害關系上的聯系，保證監察工作具有實效。唐代在地方劃分十道（監察區），由中央派出十道巡按使在各自的監察區內巡視，擔任巡按使的可以是監察御史，也可以是行政官員。明代在地方設十三道（按省劃分），配置十三道監察御史，再從他們中間選派巡按御史出巡地方。

中國古代對地方的監察，這種巡視方式實行的時間最長，影響也最大，它的成功之處就是把監察官與行政官的利害關系割裂開來，使監察官能夠妥善履行職責。這個理論的創始者是戰國時期的商鞅，他說過一段很經典的話，意思是：雖然官員很多，但他們擔任同一類職務，站在同一個立場，讓他們彼此監督是不可能的，他們的利害關系一致，容易互相包庇，比如讓馬夫監督馬夫就行不通。假如馬兒能夠說話，就可以監督馬夫，因為馬兒與馬夫的利益關系是相矛盾的。按照他的觀點，只有確立利益的鉗制關系，才能使監督真正發揮作用。我們概括成一個公式，就是“流動的方式一割斷監督者與被監督者之間的利害關系一馬兒說話”。這里“馬兒說話”是關鍵，讓馬兒開口，機制是割斷監督者與被監督者之間的利害關系，而割斷這一層關系的途徑是采用流動的方式。漢、唐、明等朝代的統治者是商鞅監察理論的踐行者，并且在實踐中又有所發展。比如監察官要定期輪換，漢代刺史任期為九年，唐代巡按使縮短為兩年，明代巡按御史一年一輪換。這些做法所包含的合理內容，至今仍有借鑒意義。

五、在府縣一級不設監察機構

元代以前，地方上沒有固定的監察機構。到了元代，先后在行省這一級設立了幾個行御史臺（如江南行臺和陜西行臺）。行臺之下有諸道肅政廉訪司，是地方正式的監察機構。元代的地方建置，行省之下依次為路、府、州、縣，道是在中央的中書省、地方的行省和路府之間設置的監察區劃。也就是說，在州縣（大致和今天的縣相當）一級是不設監察機構的。

明代地方行政建置是承宣布政使司（習慣上仍稱行?。?，其下是府、縣兩級地方區劃。明朝初年，朱元璋只在行省一級設置了提刑按察司，主管監察工作。洪武十五年（1382）九月，有人反映府、縣長官貪污不法的現象很嚴重，于是朱元璋又在府、縣設立了按察分司，他一次派出了儒士王存中等531人為試僉事（按察分司的長官），安排他們每一個人負責兩個縣的監察工作。這在當時是一支龐大的監察隊伍，朱元璋把監察全國府、縣官吏的希望都寄托在了他們身上?？闪钪煸巴葱牡氖?，這些試僉事沒有履行好自己的職責，有些人甚至有違法亂紀的行為。皇帝一怒之下，將王存中等人統統召回，府、縣一級的按察分司全部撤銷，此后再也沒有恢復。按察分司存在的時間前后不過半年左右，可謂曇花一現。

到了清代，地方機關有省、道、府、縣四級。省一級保留了明代的按察司，道（包括守道和巡道）這一級是個創新，有點像現代行政區劃中的地區行署，因與監察有關，勉強可以算是監察機構。但道以下的府、縣卻沒設監察機構。

這種現象值得深思。我國封建社會后期的元、明、清三代，都是版圖遼闊的大一統國家。由于疆域廣袤，在地方上設置固定、專門的監察機構成為必然之舉，但問題是地方監察機構設在哪一級更為合適。在省一級設立監察機構的必要性無須贅言，省以下或者確切地說在府、縣一級是否要設立呢？朱元璋曾試圖這樣做，但很快就打消了這個念頭。朱元璋為什么撤回了府、縣的試僉事？因為他們沒能履行好自己的職責。朱元璋為什么在撤人的同時廢除了按察分司？因為他覺得根本問題不是出在531個試僉事身上，而在于按察分司本身。朱元璋并不一定有多么成熟的理性認識，但他在實踐中看到此法是行不通的。他給后人留下了這樣一個問題：為什么在古代府、縣一級設立監察機構不能達到預期目的？按照商鞅的理論，有效監察的前提是割斷監察者與被監察者的利害關系。相對來說，中央的監察官與省一級行政官員的利害相異，中央監察官在省里是“置身事外”的，易于行使監察權;省一級監察官與同級行政官員雖然藕絲難斷，但對下一級的行政官員卻是“置身事外”的，也能較好地發揮作用;但作為地方行政建制最低一級的府、縣監察官來說，他們沒有“置身事外”的余地。中國古代監察的一個突出特點是自上而下的單向監督。如果一個監察官無法擺脫與監察對象的利害關系，就不能指望他會卓有成效地完成工作。明初在府、縣設立監察機構之所以失敗，原因就在這里。

（作者為青島大學歷史學院教授）