超大型城市市政設施管理存在的問題與對策

胡堅良

摘要：市政基礎設施建設對市民日常生活質量乃至整個城市的發展起到至關重要的作用，建設現代化的超大型城市需要與之相配套的基礎設施，從而來創造良好的生活環境，提高城市經濟效益和社會效益。本文通過概述城市市政設施管理內容，分析超大型城市在市政設施管理中存在的問題，圍繞法律法規、管理體系、管理手段等方面探究優化超大型城市在市政設施管理中的途徑，提升市政工程施工水平。

Abstract： Municipal infrastructure construction can play a vital role in the overall development of the city， and will have an impact on the city's strength， urban scale and so on. The construction of a modern， super-large city requires supporting infrastructure to create a good living environment and improve urban economic and social benefits. By outlining the management content of municipal facilities， this paper analyzes the problems existing in the management of municipal facilities in the super-large cities，and explores ways to optimize the management of municipal facilities in super-large cities around laws and regulations， management systems and management means，so as to improve the level of municipal engineering construction.

關鍵詞：市政設施;超大型城市;基礎設施

Key words： municipal facilities;mega city;infrastructure

中圖分類號：F299? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）11-0043-03

0? 引言

城市市政設施與居民生活和城市發展密切相關，優化市政設施管理能力是推進城市化進程和社會經濟發展的一大前提。當前市政設施管理機制等不盡完善，管理水平與投資建設的發展差距較大，同時也無法與超大型城市整體的增容提級相互適應。有必要結合城市的具體情況加強管理，通過明確的管理條例、資金投入、規劃統籌提升城市市政設施管理水平和質量質量，加快超大型城市的發展步伐，優化居民生活和出行品質。

1? 城市市政設施管理概述

1.1 城市市政設施概念

大型城市基礎設施可以直接、間接提升城市的生產效率和水平，屬于城市進行多種社會經濟活動的總稱。市政基礎設施是由國家投資興建，供市民生活和城市生產的公用工程，通常也被稱作市政公用設施。市政設施的重要特征是規模宏大，成本回收的周期性較強，是提升城市承載力、增加城市容量和發展的重要基礎。城市（尤其是超大型城市）的發展進程中，吸引著社會生產力、產業、人口快速向其集中，市政基礎設施的發展展現出大規模、專業化、系統化的特點。

市政基礎設施是基礎性建設、公用事業設施、市政工程設施，因此市政工程設施具備了公共產品屬性，如下水道、隧道、道路、橋梁等結構，并具備消費無償性[1]。

1.2 城市市政設施分類

城市市政基礎設施屬于系統化工程，具體類別如下：其一，城市的供水、排水設施，包括水資源開發和管理、自來水生產、雨水排放、城市中水利用、污水排放和處理等系統。其二，能源供應基礎設施，包含電力生產和輸送、煤氣、汽油、液化氣的生產和供應，熱力生產和供暖管網系統。其三，環衛環保設施，主要包含城市的綠化帶、道路清掃、垃圾收集、污染治理、環境監測等設施。其四，交通運輸設施，其中主要包括城市快速路、高速公路、橋梁、隧道地道、市管道路等設施。

1.3 城市市政設施管理方式

城市市政基礎設施所管理的主體是五要素，即時間、人、物、財、信息。管理系統組成和結構屬于管理體系，包含中央、地方、企業、部門之間的權限職責、利益關系、管理范圍，核心思想是設置管理機構，通過具體的規則、程序、技巧和技術手段完成市政設施管理[2]。

2? 超大型城市市政設施管理存在的問題

2.1 市政設施運營養護的難題

2.1.1 市政設施養護管理“硬件”不足

首先，大部分城市中缺少市政設施維護專業人才，同時施工人員流動性較大，因此對市政設施的養護工作造成威脅。城市市政道路發展速度和維護技術不匹配，存在經驗和技術方面的不足。其次，市政設施運營養護中，投入的機械設備差異性較大，經費分配不均，導致道路施工自動化程度較低。最后，部分基礎設施施工現場缺少安全生產標準，未設置警示標志，影響施工安全性。

2.1.2 市政設施運營管理易被忽視

在市政道路建設過程中，極易忽視市政運營管理部分，或者存在多頭管理問題，組織結構不清晰，降低了城市道路建設、養護、管理效率，浪費人力、資金、時間成本。在市政道路運行維護工作中，管理部門職責不清，缺乏固定的運維方案和工作人員，無法滿足超大型城市市政建設需要。

2.2 管理體系存在的問題

其一，管理體系中存在法律體制問題。不完善的城市管理法規會影響執法力度，拖延工程指導工作的進展，無法有效約束不良施工行為。同時，執法監督力量不足會使監察隊伍工作缺少方法和積極性，對于城市市政管理工作造成阻礙。

其二，管理職能的不足?，F代化城市管理體系中，在市政、綠化、環衛、園林等城市維護部門中會存在政事、政企不分的情況。將公共服務和行業競爭相混淆，會使城市精神文明、建設運營、產業化結構等領域無法全面開展，影響管理效率。

其三，管理形式被割裂。市政設施管理有時會存在職能瑣碎、政出多門和多頭管理等問題，管理關系交叉，在檢查和綜合協調工作中無法同時兼顧。當前許多城市的管理權限、管理資源由職能部門決定，但是這些部門精力有限，甚至會出現延遲管理情況，使得管理形式被割裂，影響城市的專業化生產過程，對城市管理和發展效率造成阻礙。

2.3 管理技術存在的問題

首先，市政設施技術理論不夠普及。超大型城市數字化城市的理念在我國的發展時間較短，企業和政府的信息化建設任重道遠。因此，對于數字城市的分析和研究只停留在技術方面，理論基礎和實踐等方面均存在較大問題，導致數字城市的建設無序化，缺少系統的技術指導和框架構建。其次，對市政設施建設的定位不準確。部分數字化城市管理無法滿足工作需求，在采集信息方面出現延遲性。同時在信息采集時過于重視流動性問題，進而忽視了關鍵部分;工作人員對于平臺的操作不夠熟練，問題解決能力較差，單純依靠信息技術應用，忽視了對于人才的培養和開發，不利于超大型城市的發展。因此有必要結合具體信息對城市市政設施進行精準定位，分層制定長期和短期計劃，優化城市管理能力。最后，認知程度不夠。部分政府部門對于數字化城市市政設施的管理存在較大誤區，單純關注信息化建設，盲目引進網格化技術，缺少相關行政、法律、經費方面的支持，且檔案管理機制不夠健全，專業的技術操作人員數量較少，缺少對市政設施的相關管理和操作經驗[2]。

3? 超大型城市市政設施管理問題的解決對策

3.1 完善市政設施法律法規和機制

3.1.1 堅持有法可依、有法必依原則

城市市政基礎設施管理的相關法律法規是保證其基礎設施正常運行和規范化的前提，若想發揮其在市政基礎設施中的正常運行和管理作用，有必要健全基礎設施管理法律法規，當前我國已經出臺關于《水污染防治法》、《環境保護法》、《公路建設監督管理辦法》、《關于加強交通基本建設管理的若干規定》等法律法規，為政府、企業、市民提供優質的市政基礎設施以及法律依據，明確部門和單位的適用權限和范圍，進而確保超大型城市市政基礎設施的正常使用[3]。法律法規在制定中會存在較多遺漏和疏忽，部分群眾的法律意識相對薄弱，因此市政基礎設施管理有必要圍繞“有法可依、有法必依”的原則。若想突出市政基礎設施管理的主體地位，需要制定健全的法律法規，注意突出地方政府職能和主導地位，同時積極鼓勵社會民眾、私營企業參與到城市的市政基礎設施建設工作中，使法律法規為城市市政設施管理的多元化發展提供幫助。

3.1.2 降低改革政策的波動幅度

若想提升城市市政設施管理能力，建議降低政策改革波動幅度。通過對城市市政維護、制度改革等方面的調研，廣泛征集企業和群眾意見，進而調整好改革政策，降低波動幅度，確保城市基礎設施的公平、公正性質。例如，上海市對于城市市政設施管理的要求較高，在城市制度優化試點工作中，圍繞“管養、管干分離”原則，針對市政道路養護作業進行嘗試，摒棄傳統“統管包干”形式，提升城市基礎設施資金使用效率，對設施開展日常維修和項目管理，優化市政基礎設施改革方案，結合城市實際情況將管理模式由被動管理向主動管理靠攏。

3.2 創新市政設施管理體系

3.2.1 營造市政設施管理共贏氛圍

市政設施管理新目標應摒棄傳統“政府-社會”、“政府-市場”兩分式思維形式，并擺脫雙方對立情況，將“善治”作為政府、社會、市場合作共贏的原則。結合市政設施管理目標，優化組織體制，積極引進市場機制與社會公眾力量，形成中心治理結構。我國超大型市政基礎設施的管理需要具備全能政府特征，成為市政設施建設、管理、養護的主體。同時，政府應抓緊法規、規劃的決策權，重點治理社會失靈、市場失靈問題。此外，建議實現多種主體合作治理模式，由于市民對于公共服務的要求較高，設施建設需要籌集大量的資金，在固定財政收入情況下，提升公共服務供給水平十分關鍵，因此應加強政府和市場、社會相互間合作治理力度，提供設施產品和服務相關供給決策，將施工建設生產和市場機制相結合，交由非營利組織、私人部門負責和具體實施，突出公共管理重點[3]。

3.2.2 引導公眾參與監督市政管理

公眾參與是設施管理的基本要求，城市生活的主人是居民，城市發展意義是提升人民的生活質量[4]。因此，城市的市政設施管理需要圍繞“以人為本”原則。鼓勵居民對城市建設設置期望，而政府則對公共期望進行實現。同時，在設施管理工作中應采集、分析、滿足公眾需求，結合具體情況完成決策工作，鼓勵公眾參與項目監督，將大眾參與模式轉變為政策引導，得到更多群眾和市民的接受。此外，對于居民反對的政策議程，建議通過公眾參與形式加強居民對該政策的理解力，借助熱線電話、在線對話、公眾論壇、民意調查、價格聽證、決策聽證等公眾參與形式，優化超大型城市設施管理的質量。

3.2.3 延伸電子政務模塊使用范圍

電子政務模式一般采用保密性、安全性較強的政府內部中央網絡數據庫，結合先進的信息技術實現政府和其他機構之間的資源共享和交流[5]。新時期，現代化信息技術是促進城市創新發展的動力，是構建責任政府和透明政府的主要手段。因此建議管理部門使用電子政務系統，促進信息資源的快速傳播和共享，提升政府和其他機構相互合作和互動頻率，優化政府行動效率、辦事質量。先進的電子政務模式還可以減少行政成本、信息傳遞成本，向城市居民提供便捷的公共服務，使其隨時可以獲取政府相關信息。

3.2.4 實行市政設施管理全面市場化

創新城市市政設施管理需要圍繞“大部門體制”、“服務型政府”的標準，對行政組織和部門完成替換，具體管理模式的對比包含以下方面：部分發達國家如日本城市市政職能主要圍繞社會監管、公共服務開展，政府主要職能是給予公共服務和社會服務，矯正市場失靈情況，為社會治理、市場運行提供良好的制度環境。我國城市體系中政府擔負著發展經濟、經營城市的重要任務，對于基礎設施的管理主要集中在社會控制、發展導向層面，在公共服務領域的重視度不足。因此，建議政府貫徹落實“政事分開、政企分開”原則，將經濟發展交給企業，政府則負責完成市場監管、調節經濟和社會管理工作。此外，可以構建非營利組織，支持中介機構加入社會服務供給體系中，如日本東京下設了10個非營利服務機構，我國也擁有強大的市政設施管理機構。

3.2.5 推行信息平臺網格化管理

城市信息化發展滿足了基礎設施安全運行需求，為監控及現代化服務提供數據資源，積累運行數據。為了加強對城市基礎設施的安全監控，建議構建網格化信息管理系統。信息化安全監控平臺可以對城市中道路、橋梁、照明等設施實現全面覆蓋，突出城市運行的預測作用。例如，海南省于2020年1月建設基礎設施信息管理平臺，融合大數據、互聯網技術，將全省范圍內不同運營商的基礎設施與省級平臺相連，完成統一管理。

3.3 完善市政設施管理手段

3.3.1 優化交通基礎設施管理體制

完善基礎設施建設過程中決策、監督、執行、咨詢等制度，構建部門科學、權責明晰、操作有效的基礎設施行政管理體系。通過設置勘察設計處、城市建設處、發展規劃處、重點項目處等機構，構建市政委、建委、園林局的統一性市政行政主體。對基礎設施工程的交易、質量監督、招投標、造價管理、安全管理過程進行系統化的管理，進而優化市政設施建設的質量。如日本東京在民航、鐵道、水路、公路等交通管理方面的制度較為統一，而當前我國公路的管理和建設主要是依托公路局、國土交通局、道路管理局的三級化垂直管理機制。通過借鑒其他國家的交通管理規定，得出以下建議：從日本交通管理體系的轉變和發展規律分析，其管理體系由分散向集中發展，因此集中化是交通運輸業發展的必經之路。建議構建統一的交通基礎設施管理機構，提升道路建設管理統籌、協調能力，實現政策、法規、規劃的統一，加快超大型城市市政交通發展步伐。

3.3.2 加強對交通基礎設施的投融資管理

交通基礎設施建設市場的快速發展使得投融資管理成為主要內容，投融資管理的關鍵之處包含以下幾點：其一，編制短、中、長期計劃、制定年度交通基礎設施建設的財政資金投入方案。其二，結合交通基礎設施的項目進度、建設規劃制定經費投入方案。其三，科學選擇政策工具，并進行合理應用，突出市政設置建設的效率和公平性。其四，與設計部門合作，一同審計交通基礎設施的相關項目經費。其五，設定專項資金，按照投資政策、資金標準，對市政設施建設工作進行監督。

3.4 穩固市政發展環境

當對超大型城市進行設施規劃和資源保護時，需要圍繞四條線管制模式開展工作，具體主要包含以下內容：綠地系統監管，禁止一切侵犯綠地系統的行為;紫線管制，對保護區進行管制，將歷史建筑、遺跡歸入紫線保護區范圍中，對其進行科學的保護，防止其受到損壞;藍線管制，即城市的水系設施管理，良好的水系管理手段有助于優化生態環境，防治環境污染;黃線管制，對城市市政基礎設施中用地規劃完成科學管制，針對城市市政基礎設施的用地進行合理規劃與分配，進而滿足城市的發展需求，提高民眾的生活質量。

例如，東京政府圍繞城市規劃法，將城市分成控制區和發展區兩種。由于東京的城市密集度較高，包含赤坂、池袋、霞關、丸之內、銀座等市區，因此通過優化政策，圍繞“升級舊區、優化土地應用、建設副中心”原則進行用地規劃。由于日本經常會發生地震災害，因此可以結合防災規劃進行管理，如設置避難基地進而切斷火勢;建造人工高地，避免洪水侵襲。此外，東京政府推出“綠地、藍天設想”，主要建設目的是形成多點類型的城市設施結構，屬于新城建設類型。例如多摩新城中47%屬于住宅用地、11.3%是公園綠地、道路用地占15.9%、商業設施用地占3.7%、教育建設用地占10.4%，另外的11.7%屬于其他公共福利設施用地[6]。

4? 結論

因此，對于超大型城市市政設施建設管理中存在的不足，政府市政機構、規劃設計、建造施工、運營管理等單位需要緊密銜接配合，補齊市政設施管理的短板、提升城市服務功能，為滿足現代化城市發展需求，不斷制定和調整多種階段和時期的策略，構建城市市政基礎設施的現代化管理體系，使人們的生活質量與現代城市發展相契合。

參考文獻：

[1]孫夢敏.甘肅省城市公共基礎設施投資的效應探究[D].蘭州財經大學，2019.

[2]王坤.城市建設中市政設施管理養護工作[J].地產，2019（22）：85.

[3]肖旻.淺談市政設施規劃建設與管理[J].河南建材，2019（05）：156-157.

[4]趙立鋒.關于加強市政工程設施工作的養護管理[J].建材與裝飾，2018（28）：155-156.

[5]高金平.中小城市市政設施管理存在的問題與對策[J].住宅與房地產，2018（16）：154.

[6]中共北京市委黨史研究室課題組，王錦輝.像繡花一樣“繡北京”——超大型城市如何實現精治[J].前線，2018（05）：70-72.