新土地法背景下溫州市甌海區閑置農房盤活利用問題研究

黃逸橙

摘 要

新《土地管理法》提出：“鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。”本文在新法背景下，從甌海區農房閑置原因入手，預判農民盤活農房意愿，分析甌海區盤活農房方面的問題，并針對性地提出優化盤活建議。

關鍵詞

新土地法;農房;閑置;盤活

中圖分類號： D922.3 ? ? ? ? ?文獻標識碼： A

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2020.09.077

Abstract

The newly revised Land Administration Law of the PRC puts forward that "rural collective economic organizations and their members are encouraged to make full use of idle homesteads and houses."Under this background， starting with the idle reasons of rural houses in Ouhai District，this paper predicts the willingness of farmers to activate rural houses，analyzes the problems of activating rural houses in Ouhai District，and puts forward suggestions for optimizing the activation.

Key Words

The newly revised Land Administration Law of the PRC;Farmhouses;Utilization

2019年8月26日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議審議通過《中華人民共和國土地管理法》修正案，新修訂的《土地管理法》第六十二條條提出：“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。”{1}農村閑置農房盤活出現新的機遇。

溫州市甌海區經濟發展速度較快，大量農村人口外出謀生，出現大量宅基地（含農房）長年閑置等問題。本文將基于對甌海區農房閑置原因的分析，及新土地法發布后農民處室宅基地意愿預判，剖析甌海區在盤活閑置農房方面的問題，從而提出優化利用的對策。

1 甌海區農房閑置原因分析

1.1 城市化水平不斷提高

隨著甌海區城市化的快速發展，導致大量農民不愿再靠微薄的耕種收入維持生計，大量的農民選擇進城務工甚至定居，出現了農村的“空心化”“農業邊緣化”，形成了工業化和城鎮化過程中工農失衡和城鄉失衡，導致了閑置農房的大量出現。

1.2 農民對農村改造的不合理預期

隨著新農村建設的發展，甌海區城市化水平不斷提高，許多城郊地區房價也不斷攀升。如甌海區麗岙街道城市化水平高，農房也存在著潛在的升值空間和利潤價值，因此，大量農房被閑置，以期有一日被拆遷或征收可變現。2011年，麗岙街道推出宅基地置換政策，許多農民為換取更大面積的樓房，便違規擴大農房面積，增加了閑置農房的面積。

1.3 傳統文化的影響

溫州市甌海區的農村依然屬于熟人社會，雖然許多農房常年沒有人居住，但是每逢春節等重要中華民族傳統節日，在外打拼的溫州人便會回到“祖宅”中團聚。因此，“祖宅”對大部分人來說是感情的寄托，是家族歷史傳承的載體，所以他們寧可閑置農房，也不將其賣出變現。

2 農民處置農房意愿預判

新法鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，政策支持可一定程度上提高農民盤活農房意愿，下文從三種盤活方式分析農民盤活農房意愿：

2.1 農戶個人出租閑置農房意愿

目前甌海區空閑農房多，在甌海區巨溪街道、郭溪街道，不少閑置房屋通過個人途徑出租給了外來人口農房，但月平均租金較低。可見，甌海區的農民對盤活閑置農房有著較強意愿，即使村集體未統一組織盤活，農民也會自發通過出租等形式盤活閑置農房謀利。新法鼓勵盤活閑置農房，若有配套政策、平臺規范閑置農房出租行為，將增強農戶盤活意愿。

2.2 農戶將農房交由村集體統一盤活意愿

由其他地區的優秀經驗可見，由村集體（或合作社）牽頭，統一盤活整村閑置農房是比較有效的方式。但是，農民對村集體統一盤活農房卻有一些顧慮。由于溫州市甌海區山地地形的影響，居民居住呈現分散化特征，這對于農村基礎設施建設具有不利影響，農戶擔心因基礎設施配套跟不上、農民房屋質量不理想、可用房屋布局分散、缺乏相關法律、規劃支撐等，農房交由村集體處理收益將會不佳，且自身將喪失農房處置主動權。因此雖然新法鼓勵，但若無配套激勵政策，此類問題得不到解決，農戶將農房交由村集體統一盤活意愿不強。

2.3 農戶將農房交由社會資本統一盤活意愿

將農房交由社會資本盤活也是較為常見的盤活方式，是否能獲得可觀利益是農戶將農房交由社會資本統一盤活的關鍵因素。如大羅山盤垟村村民就是與浙江奧美立文化發展有限公司投資、浙江隱墅鄉村旅游開發有限公司簽下15年的房屋租賃合同，由上述兩公司進行對村里的農房進行修復、設計并提升改造，打造創意村。但大多數情況下，部分村民認為流轉期限較長，租金收益不高，希望參與分紅，而由于農民對合同契約誠信度不夠現象普遍存在，因反悔而出現的經濟糾紛時有發生，社會資本一般不愿意讓農戶入股或參與分紅。因此出臺政策調節引導其中矛盾，提高雙方利益，保護雙方權益，是促進農戶將農房交由社會資本統一盤活的有效方式。

3 甌海區在盤活閑置農房方面存在問題

3.1 農房確權難度大

甌海區許多農房建設年代久遠，因歷史原因，諸多房屋存在權屬不清情況。部分農民物權意識淡薄，對“產權證”價值和作用認識不到位，對確權認證的主動申請方面意識不強。農房確權率低，會為今后的流轉、盤活埋下許多問題。且宅基地確權職能剛剛由區資規局劃轉到區農業農村局，在工作上還存在銜接不暢的問題，如雙方都對目前的農房基數、閑置情況掌握不精確，加之農業農村局宅基地確權人員隊伍比較薄弱，確權工作開展難度較大。

3.2 農戶意愿有待加強

閑置農房盤活多以租賃形式，總體溢價不高，部分村民認為流轉期限較長，租金收益不高，且第三方并不十分樂意讓村民入股。第三方在投資閑置農房的合作洽談中，存在著第三方租賃意向價格與部分村民租賃期望價格差距較大的問題。

3.3 配套設施不到位

甌海區目前許多閑置農房在社會資本等主體的改造下，盤活為民宿或眾創空間。此類農房盤活方式要實現可持續發展，需要農村整體環境及旅游資源的支持。發展規模擴大后，還需要政府建設各種基礎設施作為保障，比如盤山公路、停車場、游客中心、文化陳列館等。如甌海區大羅山盤垟村由第三方社會資本整村盤活閑置農房為“盤云谷文化創意村”，通過眾創的方式開設大量民宿，然而上山道路等配套設施不完善，旅游宣傳力度不大等問題導致“盤云谷文化創意村”項目收益不佳。

3.4 盤活用途較為同質化

就目前盤活情況看，改造為鄉村民宿、餐飲娛樂（多為農家樂），因缺乏頂層設計和統一規劃，風格樣式和發展定位存在同質化問題，特色不突出，缺乏獨特的文化性，在區域休閑旅游需求有限的情況下，會造成無序競爭，難以實現可持續性發展。如甌海區大羅山區域就有近30間民宿，但大多是在農房基礎上翻新改造，形式較為單一，且較少與特色文化相融合，且沒有形成產業鏈與規模效應，可持續發展能力較弱。

3.5 缺少有力產業支撐

如上文所述，目前大多宅基地盤活方式為發展民宿或農家樂等鄉村旅游產業，存在同質化現象。若想多形式發展，需有康養產業、文創產業、農產品加工業等相關產業相配合，但目前情況是甌海區農村產業較為單一，并未發展多種需要大量閑置農房支撐的產業。

3.6 配套政策有待完善

新版《土地管理法》省市兩級的具體實施細則還未發布，甌海區在閑置農房盤活方面還缺乏具體政策指導。目前，雖然甌海區已經發布《溫州市甌海區民宿管理辦法》等相關文件，促進農房盤活，但還存在農房（宅基地）的流轉渠道還不夠通暢;流轉后農房的改建審批方面還存在諸多限制;民宿開發等項目在工商登記辦不了相關證照，消防審核上還存在不少難題;部分新興業態，如短租公寓，還處于不合法經營狀態。

4 優化甌海區盤活閑置農房相關建議

4.1 積極引導閑置農房合理盤活

政府發揮引導農民正確盤活閑置農房的主體作用，主要做好以下三點：一是確保被盤活農房合規合法。盤活利用閑置農房應以該農房（宅基地）合法合規為前提，農房的總體規劃和土地利用總體規劃需符合規范，產權歸屬必須清晰且已經有關部門確權登記，防火抗震等安全要求需達標，并需在經過村集體同意后盤活利用。二是禁止違規違法交易宅基地。新法允許農民依法自愿有償退出宅基地，應嚴防宅基地非法交易，禁止違規翻修宅基地為別墅或私人會所。三是嚴禁無序盤活農房。在盤活農房時，多需對農房進行翻修改造，此類行為需符合總體規劃，嚴禁以盤活利用農民閑置房屋的名義私自加蓋農房、擴大農房面積等等。

4.2 加強政策聯動培育鄉村新產業

在鄉村振興的背景下，盤活閑置農房，讓“沉睡”資產變為“活躍”資產，不僅要在制度層面加快探索農村宅基地“三權分置”制度改革，還應從鄉村振興的重點產業興旺去謀求出路，畢竟只有興旺的產業才能帶得動閑置的資源。將盤活閑置農房和農村土地制度改革任務、美麗鄉村建設項目、農業產業化聯合體培育試點等相結合，發揮政策合力，鼓勵社會資本立足地區資源稟賦和產業特色，利用閑置農房發展庭院經濟、民宿經濟，發展農旅、康養、文創、電商等鄉村新產業新業態。比如甌海區澤雅鎮充分發揚“紙山文化”，文旅融合，通過開展“紙山文化旅游節”等活動帶動鄉村旅游業、康養業、文創業發展，一大批民宿、康養基地等形成合力，達到品牌效益，帶動了閑置農房盤活。其他各區可借鑒澤雅鎮作法，挖掘區域文化，帶動各產業聯動發展，刺激閑置農房盤活。

4.3 系統分類待盤活閑置農房

加快推進閑置農房摸底調查工作，優先盤活“真”閑置和長期閑置的農房。甌海區各村應抓緊統計長期閑置農房和短期閑置農房的數量及閑置宅基地面積，按閑置原因進行分類統計，建立臺賬，從村級層面摸清農房的閑置現狀和閑置原因。在此基礎上，判斷閑置農房中哪些有修繕保存價值、哪些經拆除后復墾為耕地、哪些在拆除后轉用作村級公共設施用地、哪些可以就地重建新宅等，初步探析閑置農房的盤活潛力。

4.4 正確處理不同盤活主體關系

正確處理好農民、村集體和社會資本三者之間的利益關系，保障各主體的合法權益，做到互利共贏。一是充分尊重農民意愿。不能為了整村盤活，強迫農民搬離農房或同意授權盤活。應確保房屋盤活合作合同期滿后，房屋所有權仍歸原農民所有，消除農民心中顧慮。二是充分發揮村集體作用。如上文所述，村集體統一盤活農房是較好方式，村集體應發揮牽頭作用。因農民缺乏法律知識，由村集體牽頭，與社會資本統一簽訂合作協議，可有效保護農民權益。村集體也可通過提供服務，收取合理的經營收益和管理費用，提高集體經濟實力。如甌海區澤雅鎮外水良村股份經濟合作社就與印象紙山文化發展公司正式簽約，村內閑置農房打包開發民宿。三是吸引優質社會資本。充分盤活利用閑置農房需要實力強大的社會資本介入，可根據各地區實際，出臺相關優惠政策，吸引社會資本。并在社會資本與村民、村集體前期溝通時予以協調，在盤活過程中予以正確引導、規范行為，在后期完善基礎設施保障。

注釋：

{1}《中華人民共和國土地管理法》[Z].2019.

參考文獻

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