澳大利亞高校采購制度：典型特征及啟示

潘驕楊（華中科技大學 采購與招標中心，湖北 武漢 430070）

一、引言

改革開放以來，隨著經濟高速發展，中國高等教育辦學規模不斷擴大，辦學質量也不斷提升，進而推動中國各類高校在基礎設施建設、高校物資設備采購，以及后勤服務采購規模與質量上不斷提升。當前，高校各項物質與服務的采購形式主要是政府集中采購和高校分散采購，其中，政府集中采購是高校各部門將其采購需求委托所在地政府的相關機構進行集中采購，這類采購主要針對高校大型設備和基礎設施等需求而言。單位分散采購是針對高校內部各院系或各部門的采購金額相對較低的貨物或服務而言，由高校設立專門采購機構，在法律規定的框架下制定相應的采購制度，各部門、院系分別按照采購預算和規定的采購程序實施采購。[1]目前這兩類采購在各高校的支出比例不等。2017 年開始，為建設“雙一流”（“世界一流大學”和“世界一流學科”）大學，展開兼具設計性與創新性的實驗，培養兼具高素質與應用型的創新人才，全國各高等院校以全新的高度和力度加大基礎設施工程建設、教學科研儀器設備和各類服務的采購。據不完全統計，近兩年來，教育部政府采購支出數額逐年增加，2017 年度教育部政府采購支出總額為3281611.46 萬元，2018 年度教育部政府采購支出總額高達3594240.67 萬元[2]，增長率高達9.5%。在此背景下，建立一套完整的、規范的、科學的采購管理制度，對于高質量地完成大學采購過程,為教學、科研、實驗等高校事業發展輸送高質量的設備，提供高質量的服務,至關重要。

實踐層面上，我國現行的政府采購體制建立較晚，為適應新時代中國特色社會主義的發展要求，政府采購政策亟待修訂與完善。就中國高校而言，在“放管服”等一系列政策的要求下，采購政策更是需要完善與更新。理論層面上，我國學術界針對高校采購制度的研究相對較少，尤其是研究與借鑒發達國家或地區的高校采購制度體系和案例研究的文獻幾為空白。在發達國家中，澳大利亞的高等教育處于世界范圍內較為領先的水平，2019 年泰晤士高等教育排名中，包括墨爾本大學、澳洲國立大學、悉尼大學、昆士蘭大學、莫那什大學和新南威爾士大學在內的六所澳大利亞大學進入世界百強榜單。高質量的高等教育離不開高質量的采購實踐。有鑒于此，本文通過運用網絡文獻分析和實地調研等方法，以悉尼大學和莫納什大學為例，分析澳大利亞高校采購制度的具體實施具體方法和實踐效果，探討其于中國高校采購制度的可借鑒之處，因而具有一定的現實指導意義。

二、典型澳大利亞高校的采購制度

（一）澳大利亞政府采購法律體系

澳大利亞屬于聯邦制國家，雖然沒有全國統一的政府采購法，但聯邦政府與各州政府、地方政府都設有各自的采購立法、政策和程序，這些制度構成了嚴密的政府采購法律體系。根據其法律效力的不同，澳大利亞的政府采購法律體系主要分為四個層次。法律、政策和相關國際性條例組成第一個層次，其中法律層面包括《澳大利亞聯邦憲法》《1999 年公共服務法》《1914 年犯罪法》和《1997年審計長法》等；政策層面包括公開競爭、政府政策、強制報告等；國際性條例包括澳大利亞—新西蘭政府采購協議，以及與美國、新加坡、中國簽訂的雙邊自由貿易協議等。第二個層次是財務與資源管理法律體系，包括《財政管理和責任法》《聯邦機構和公司法》《2014 年公共治理、績效和責任法》等。第三個層次是政府采購工作的框架性指導規則，規定了采購程序中應遵循的原則，包括《聯邦采購指南》《強制采購程序指導》等。第四個層次政府對采購工作作出具體指導和要求。以2017 年修訂出臺的《2017 年聯邦采購規則》為例，涉及具體的采購方式、采購程序及招標限額等內容。

（二）悉尼大學采購制度與實施

1. 采購基本情況

悉尼大學建立于1850 年，是澳洲歷史最悠久的大學，2019 年USNEWS 世界大學排名中全球排名第31 名。悉尼大學每年花費大約3億美元用于除工資以外的非資本類商品和服務采購，包括消耗品性質的辦公用品、辦公室設施、教學和研究設備、設施管理與建設服務、信息和通信技術、承包商和顧問服務，以及機動車等類別。悉尼大學設立了專門的采購服務部門，致力于優化采購流程和節約采購成本。[3]

2. 采購政策與原則

悉尼大學采購政策相關文件有《采購政策》《采購訂單程序》《招標程序》《行為守則》等。《采購政策》適用于大學所有商品與服務的采購，包括但不限于辦公耗材、辦公室、教學和研究設備、設施管理和建設、信息和通信技術、承包商和顧問咨詢、機動車、旅行等，是悉尼大學所有采購活動必須遵守的規定。其采購原則有七條，包括物有所值、質量和效率、誠信與公平、公開透明、有效競爭、環境與可持續性、其他風險管理因素；《采購訂單程序》是對大學采購政策的補充，即從大學外部供應商購買商品和服務時需要完成采購訂單。采購人（大學工作人員）采購合同總值超過20 萬澳元（含稅價，以下提到的澳元金額均為含稅價格，按現行匯率計算約合96 萬人民幣元）的貨物或服務時，需要依據《招標程序》進行招標采購。

3. 采購組織形式與限額標準

在悉尼大學，除了使用大學公司卡或圖書館管理系統采購的商品外，采購額達到1 萬澳元及以上的所有采購項目都需要簽訂由系統生成的大學采購訂單。要簽訂大學采購訂單，必須滿足學校的報價或投標要求。根據采購金額的不同，報價或投標要求不同。悉尼大學《采購政策》規定見表1。

表1 悉尼大學采購限額標準及相應要求

4. 采購方式與流程

悉尼大學的采購一般有三種方式，根據采購金額大小和采購品目的不同可分別使用大學采購訂單、大學公司卡或圖書館信息系統進行采購。小額零星采購可使用大學公司卡，用于購買單筆最高價值為5 千澳元的商品或服務。圖書館信息資源采購（書籍、連續出版物等）需由大學圖書館使用綜合圖書館管理系統進行訂購。其他采購項目，達到1 萬澳元則需使用大學采購訂單進行采購。此外，該校還特別設立首選供應商制度，由采購服務部門為特定商品和服務設立首選供應商，通過招標程序或其他正式的批準程序遴選一批供應商作為首選供應商。

（三）莫納什大學采購制度與實施

1. 采購基本情況

莫納什大學于1958 年在澳大利亞墨爾本成立，是世界百強名校，也是澳洲八大名校盟校成員。莫納什大學設立了首席財務官兼高級副總裁辦公室，為支持大學的教育和研究核心業務提供專業的財務建議與服務，由200 多名員工組成專業的團隊，負責大學的財務會計、計劃與預算、采購、業務戰略、銀行投資和借款等重大項目管理及相關項目財務和法律層面的問題。該辦公室下設立企業融資部、科研與收入會計服務部、采購支付服務部、戰略采購部、財務資源管理部、重大項目部、經營策略部和財務策略部，其中戰略采購部負責協調大學的所有采購活動，制定采購政策和程序，為大學采購商品和服務提供專業知識、流程指南和采購工具，采購支付服務部作為大學采購的主要聯絡點，為大學提供有關供應商選擇以及商品購買的建議和支持，具體負責采購請求與收貨、發票與付款、供應商數據庫、倉庫與庫存維護等。[4]

2. 采購政策與原則

莫納什大學采購政策相關文件有《采購政策》《采購程序》《公司信用卡政策》等。2018 年12 月，莫納什大學校長執行委員會通過最新《采購政策》，并于2019 年1月2 日開始執行，該政策的適用范圍為不論資金來源的所有莫納什大學的支出；《采購程序》進一步對《采購政策》做補充說明，于2019 年開始執行。上述政策均基于誠實、競爭、公平和透明等原則，明確采購相關部門與人員的具體職責和采購所需的詳細流程[5～6]。

3. 采購組織形式與限額標準（招標、報價）

莫納什大學《采購政策》規定了采購限額以及相應的報價或投標要求。相關要求見表2。

表2 莫納什大學采購限額標準及相應要求

4. 采購方式與流程

莫納什大學的采購一般要求使用報價和招標的方式。其一，對于報價方式而言，報價流程的采用原則是簡單便捷，首先詳細描述采購商品或服務的需求，隨后向能滿足需求的供應商發出報價邀請，戰略采購部門或采購專員收到供應商響應后根據采購需求與物有所值原則評估響應，最后確定成交供應商，提交采購申請并附上所有報價文件。第二，對于招標方式而言，首先編制一份采購計劃，采購計劃中需指定一個招標評估小組，并制定評估計劃。采購計劃需提交給相關授權代表審批，采購額在40 萬澳元至200 萬澳元之間，采購計劃需提交戰略采購部門總監或其授權代表審批；采購額超過200 萬澳元，采購計劃需提交采購委員會或其授權代表審批。授權的采購代表通過e-Tendering 門戶網站發布招標文件，收到的響應文件將分發給招標評估小組進行評估，提出一個候選名單，并且提名一個首選供應商。再由指定人員進行談判和協商合同，最終確定成交供應商并簽訂合同。除了報價與招標之外，還可以從經過批準的供應商庫中選擇指定供應商直接進行采購。

除了使用報價、招標和入庫供應商方式的采購，購買與大學的官方商業活動相關的商品和服務時，還可使用莫納什大學公司信用卡。另外，大學還會遇到以下的特殊采購情況：入庫的供應商不能提供所需的商品或服務；所需技術要求具有獨特性，市場上只有一家供應商能滿足；由不可預見的情況引起的時間緊迫事件；存在商業或機密事項等，這時可根據采購項目實際需要進行采購，不受采購政策中的報價或投標要求限制，但必須得到首席財務官或其代表的批準。

（四）澳大利亞高校采購制度的典型特征

1. 采購原則

從悉尼大學和莫納什大學的采購政策來看，兩所典型大學都有一個共同的采購原則——物有所值。同時，兩所大學都在保護大學聲譽的同時，將效率、誠信、公平、公開透明、有效競爭和技術先進性作為采購活動的重要原則。在采購過程中，采購者必須考慮采購物品或服務的質量、規格、服務、交付標準、可靠性、正規性、環境問題，以及社會采購的總成本等問題，同時也要具備道德上負責任的態度。以技術先進性為例，如西悉尼大學為了向學生提供更加靈活的學習方案，不斷尋求與微軟等科技行業領軍企業的深度合作，于2016 年通過設備采購流程，購買5000臺Surface3，成為澳大利亞首批為學生提供頂尖智能設備的大學。類似這樣的采購行為，也很好地闡釋了效率原則，同時還體現了悉尼大學在采購過程中的首選供應商制度。

2. 限額標準

根據調研，兩所澳大利亞高校的采購限額標準都設置相對寬松，但也略有不同。對比悉尼大學，莫納什大學的招標采購限額設置更高，為40 萬澳元，而悉尼大學設置為20 萬澳元。莫納什大學40 萬澳元以下的采購僅需進行報價流程，而悉尼大學超過20 萬澳元則需進行招標流程，20萬澳元以下進行報價流程。但對于1 萬澳元以下的采購，悉尼大學比莫納什大學更便捷，無強制性報價要求，而莫納什大學則需提供一份報價才可完成采購流程。從限額標準的設置上可見澳大利亞社會誠信基礎的堅實性，同時也體現了其采購原則上的道德與倫理規范。

3. 采購方式

采購方式與形式在這兩所大學中的體現是多樣的，既可以選擇首選供應商，又可以使用大學公司卡，還可以通過報價或招標流程進行采購。根據不同的品目分類和特殊的采購情形，還可通過圖書館資源管理系統采購，或是在特殊情況下發起單一供應商采購流程。雖然兩所大學的采購方式并不完全相同，但其共同點在于這些不同的采購方式都有與之對應的具體采購情形，每種采購方式的劃分都十分詳細具體。根據采購的實際情況進行分類采購，可以提升采購質量，提高采購效率。

三、澳大利亞高校采購制度對我國高校采購的啟示

我國高校可借鑒澳大利亞高校教育采購的經驗，重視采購過程中的公平、效率、誠信、物有所值、技術先進性等原則，加強采購程序中的創新管理，發揮高校采購應有的引領作用。

（一）高等教育改革對高校采購制度的推進作用明顯

自1985 年《中共中央關于教育體制改革的決定》頒布以后，中國政府推出了一系列高校采購政策，相關政策推動高校采購制度的改革，為落實文件精神，全國各所高校陸續出臺了新的采購制度，放權于采購人，賦予采購人更 大的采購自主權，提升科研儀器設備等采購效率。

（二）高校采購實踐推動采購制度不斷完善

高校采購工作實踐從宏觀框架和微觀操作兩個層面檢驗采購制度的完善性，并通過日常工作中的查缺補漏推動采購制度的修改與健全。以華中科技大學為例，近年來，該校采購限額逐年提升，合同起簽限額從1 萬元調整到5萬元，校內分散采購限額也調整至科研儀器設備限額50萬、非科研類貨物與服務限額20 萬、工程類采購限額50萬元，教師采購自主權的提升，激發其更大的科研熱情和創造性。另外，該校采購方式也向多樣發展，由一開始以招標采購方式為主發展為招標與非招標采購方式并行，并在2018 年底印發《華中科技大學定點采購實施細則（試行）》，針對采購政府采購限額標準以下的小型工程項目施工及相關服務、會計服務、審計服務、資產評估服務等采購需求頻繁、且在一定時期內相對固定的采購項目，公開遴選定點采購供應商、簽訂定點采購協議，校內采購人根據工作需求按照定點采購實施細則規定選擇定點采購供應商進行采購。通過為采購人提供定點供應商，進一步簡化采購程序，提高采購效率。2019 年印發《華中科技大學詢比采購管理實施細則（試行）》，結合采購實際情況和校內采購人的需求，評審小組對供應商遞交的響應文件進行比較和綜合評審，供應商進行一次性報價，最終采用綜合評分法進行評審。該采購方式規定其采購公告期限不少于3 個工作日，切實縮短采購周期，同時提高采購質量，維護學校權益。

（三）不斷探索和嘗試可持續的采購模式

澳大利亞高校的采購活動對環境和可持續采購非常重視。高校的主體是大學生，可持續采購首先應關注大學生所需要的住宿和學習環境、水、能源、可循環利用的紙張等，為打造綠色校園做出貢獻；其二，考慮所采購的設施在未來使用過程中的運營成本和維護成本的最低化；其三，考慮上述設施在使用期間的碳排放問題。當前，高校在采購這類貨物時，通常是在采購文件中做出要求，簽訂合同后完成交付驗收，但驗收后這些物品的使用情況、質量環保等指標再無詳細記錄。采購的真正周期不應該只到簽訂合同為止，其后續驗收及使用直到該物品報廢都應該被記錄，采購物品的生命周期也應當作為衡量與評估采購質量的一個標準，也是更科學合理、綠色地使用經費進行采購的可持續采購模式。