破解地方政府融資難問題探析
——基于對某省的走訪調查

徐英軍，馬鴻鑫，李 鵬

（鄭州航空工業管理學院，河南 鄭州 450046）

在我國宏觀經濟進入新常態和國家治理日漸法制化的大背景下，創新和拓展地方政府融資途徑，破解地方政府融資難困境，應對日益凸顯的地方債務風險，關乎區域經濟發展質量和社會的穩定①本文中地方政府債務采用廣義定義，包括地方政府及其職能部門直接作為債務人的融資、地方政府及其職能部門作為有效擔保人的融資、地方政府作為出資人的投融資平臺負債（隱性債務，包括PPP項目、政府購買協議中的回購安排、保底承諾、明股實債、變相舉債等形成的有效債務）。。當前一些地方政府面臨造血能力不足、PPP 項目落地難、融資平臺轉型慢等問題，嚴重困擾地方經濟社會發展。本文基于對某省的調查分析，秉承防范地方政府債務風險、保障地方社會經濟持續發展的宗旨，以當下地方政府融資困境為切入點，探討地方政府如何化解融資難問題，既為市縣級地方政府及其融資平臺創新融資路徑建言獻策，也為省級政府相關政策制定提供前瞻性、可操作的建議。

一、地方政府融資困境的總體狀況

1994 年的分稅制改革對地方財政產生了非對稱影響（儲德銀等，2017）[1]，加上地方政府事權和財權的不匹配，地方政府為應對不斷增長的公共服務剛性支出和地方發展建設需求，以各種渠道籌措資金，舉債方式普遍不規范，積累形成了存量債務。2016 年以來，隨著法律與政策的強約束顯著增強，地方政府籌措資金渠道縮減，面臨著嚴峻的償債融資壓力，融資難問題凸顯。

（一）存量債務償還壓力大，償債能力弱

匯總分析某省公開的財政數據可以看出，雖然近五年地方政府負有償還責任的債務額度逐漸遞減，但由于經濟下行，GDP 增長率下降，導致償債壓力較大。根據新世紀評級公布的數據，從地方政府債務余額與一般公共預算收入規模的比值指標看，2014 年年末該省的地方債務余額是其2015 年一般公共預算收入的1.95 倍，在全國各省區市排名中居第17 位，處于中游水平。但是，2018 年年末該省地方政府債務余額是當年一般公共預算收入的1.74倍，位列全國第25 位。可以看出，倍數和排名均在下降，償債壓力增大。此外，從表1 中顯示的該省政府負有償還責任的債務和或有債務的情況，我們可以看到，2017 年之前兩類債務雖均在不同程度下降，但是在2017 年之后這兩類債務卻大幅增加，尤其是政府或有債務更是出現急速上升的勢頭。這表明政府或有債務的償還壓力更大。

表1 2013 年6 月底以來某省政府性債務余額未來償債情況表（單位：億元）

赤字率是衡量債務風險的重要指標，也是反映償債能力的長期參考指標。國際上通行的赤字率警戒線是3%。我國中央政府2018 年的赤字率為2.6%，2019 年赤字率上升為2.8%，仍低于3%的水平。然而該指標體現的是中央政府的赤字水平，具體到地方政府層面，相應的赤字率水平可能會大大增加。為此，我們匯總了某省各個地市的一般財政預算收入和支出對比以及赤字率的變化情況，結果發現絕大多數地市的赤字率在5% 以上，東部兩地市和南部兩地市甚至均超過了12%。我們認為，造成這些地市赤字率居高不下的原因主要有兩點：一方面是這些地市均為以農業為主，產業結構轉型升級相對滯后，相對而言財政收入增加乏力；另一方面是這些地市均為人口大市，教育、醫療等民生性公共支出較大，且支出剛性較高。這些也是該省省情的典型反映。此外，赤字率僅僅是政府顯性債務的表征，如果考慮到隱性債務，這些地市的債務總額更大，可能進一步加大債務償還的難度。

（二）縣級政府收支矛盾突出，新增債務接續難度大

從財政收入看，收入來源不斷收窄，并且過度依賴土地出讓金。該省成交土地出讓金占公共財政收入比重一直處于高位，基本在50%以上浮動。圖1顯示從2012年至2018年間，該省的土地出讓金占地方財政收入的比重最高為2018年的88.09%，最低為2015 年的36.59%，平均數為56.68%，即平均超過一半的財政收入來自土地出讓金。同時，也可以清楚地看到該省從2015 年以后財政收入對土地出讓金的依賴性逐漸增強。由于我國土地資源有限且不可替代，通過土地財政模式作為政府債務償債來源的弊端開始顯現。一旦出現房價大幅下跌的狀況，土地出讓金可能會大幅減少，進而影響政府財政收入。

圖1 成交土地出讓金占該省公共財政收入比重

從支出方面看，剛性支出居高不下。為了深入了解地方政府財政之客觀情況，我們選取分別位于該省東西南北的5 個縣市進行調研考察，與當地財政局、地方投融資公司負責人進行了面對面訪談。通過與訪談對象深度對話，從中得知在當前經濟新常態和減稅降費的背景下，為保增長和穩民生，地方政府紛紛采取各種措施，極大地推動了地方經濟的逆勢發展，取得了不小成績。但同時脫貧攻堅、民生工程等剛性支出需求很大，出現了地方政府財政普遍吃緊的共性問題，有的地市財政收入基本只夠“三保”支出，即“保工資、保運轉、保民生”的支出，很難有富余資金用于經濟建設。此外，新《中華人民共和國預算法》要求地方政府舉債只能采取在限額內的省級政府發債方式，禁止其他融資方式，又進一步加大了地方政府獲得新融資的難度。

（三）政府投融資平臺融資渠道窄、資金成本高

調查發現，地方政府平臺資金主要來源于財政投資及補貼、銀行貸款融資（主要是政策性銀行和地方商業銀行貸款）、發行債券（2017 年之前發行城投債和當前專項債、中期票據等）、信托融資（信托公司運用信托資金對目標企業進行股權投資）、其他融資（PPP、BOT 等），以及有限盈利資產的經營收益。地方投融資平臺經營性收入少，大部分經營項目效益不佳，在極其有限的收入來源下難以有效化解自身債務，不得不“借新還舊”，債務余額不斷積聚。而隨著金融監管的不斷強化，銀行對地方政府的貸款質量要求趨向嚴格，不僅貸款數量大大減少，平臺公司不得不通過保理、信托或融資租賃等方式開展融資，資金成本普遍偏高（一般在8%—10%左右）。總體上，地方投融資平臺歷史債務基數大，利率普遍偏高，加之經營效率不足，還貸壓力較大。當債務依靠平臺自身無法償還時，多由政府出面協調或代為償還，不斷增加地方政府隱形債務。這些平臺債務通過直接或間接的方式傳導至地方政府，增加了地方債務危機的潛在可能。

二、地方政府融資窘境的成因分析

2015 年新《中華人民共和國預算法》出臺之后，國家陸續出臺十多個文件，遏制隱性債務增量、積極穩妥化解存量隱性債務，但是地方政府融資難問題并未能解決。根據我們的調查所得和學術思考，其原因可歸納為以下幾個方面。

（一）銀行“反哺”財政能力受限

根據該省《2014 年第1 號政府性債務審計結果》，地方政府性債務資金主要流向了基礎設施建設領域和公益性項目，占已支出的政府負有償還責任債務的82.81%，這些項目占用資金量大且期限較長。而政府的負債對象主要是商業銀行和政策性銀行，占比達36.57%，銀行貸款多以中長期貸款居多。但對于商業銀行而言，銀行存款是其資金來源的重要途徑，且大多為短期，很容易產生商業銀行依靠短期存款來為長期貸款融資時的期限不匹配問題。近年來，國家限制地方政府融資的金融杠桿率，防范系統性金融風險隱患，金融機構為了防范自身經營風險，紛紛對貸款項目進行嚴審嚴控，對于沒有穩定還款來源及合法抵押物的項目不予提供貸款，地方政府平臺獲得新增信貸資金的難度越來越大。即使有國務院辦公廳轉發財政部、中國人民銀行和原銀監會聯合下發的《關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續融資問題意見的通知》（國辦發〔2015〕40 號），鼓勵依法合規、積極支持融資平臺公司在建項目后續融資，但地方政府從金融機構輕易獲得巨額資金的歷史不復出現。

（二）社會資本參與地方建設積極性較弱

為了提升地方投融資平臺經營效率，國家積極引導民間資本參與合作，積極推動PPP模式發展，以作為緩解地方政府財政壓力、化解地方融資平臺債務風險、化解地方債務的重要途徑（張薇和羅黎平，2016）[2]。然而，與國內多數省份一樣，該省也存在社會資本對參與地方經濟信任度不高、長期參與縣域經濟發展熱情不足的問題，影響了PPP 模式的順利推進。一方面，地方政府存在“重融資、輕運營”的傾向，為引入社會資本，往往給予保底收益承諾進而扭曲了政策初衷，出現PPP 模式明為股權合作實為借貸的問題。在我們調查的代表性的案例中，某縣共有6 個項目進入了省項目庫，但這些項目大多為難以產生現金流的非經營性項目，并沒有引入外部資金的活水，僅有1 個項目引入社會資本，卻仍然存在保障收益的約定。另一方面，PPP 市場機制尚不成熟，透明度、公開性較低，一些PPP 項目的信息公開并沒有統一標準和規范程序，公眾無法知曉其經營情況、財務狀況和融資行為，這增大了社會資本對項目識別的難度，降低了規范管理獲得投資回報的信心，有的畏懼地方平臺巨量存量債務背后所蘊藏的風險，不敢投資于PPP項目。

（三）地方政府金融運作意識有待提高

部分地方政府的金融意識不夠，為盲目推進基建項目，導致原本緊張的建設資金被不當分散，項目持續施工和接續經營能力不足。調研中發現，一些地方政府仍把融資途徑放在銀行貸款上，甚至不惜違規提供擔保。對利用資本市場進行融資不夠重視，對于項目資金運作計劃可采取的公司債券、產業基金、結構化融資、資管產品等專業技術性較高的金融知識基本不具備，難以預測潛在風險，進而制定出科學的、合理的融資發展策略。

（四）地方政府融資平臺的市場化能力偏低

長期以來，地方融資平臺更多時候承擔為地方政府籌資融資的功能，存在經營不自主、經營效率低等問題，市場化“造血”功能不足。首先，由于融資平臺股東是地方政府、地方政府下屬的其他融資平臺或地方國有企業，通常被視為政府的外部融資工具，其經營活動和平臺管理深受政府掣肘（高哲理，2018）[3]。融資平臺在投資決策上存在自主性弱、市場反應遲緩和造血能力差等弊端；業務內容主要服務于地方城改、民生公用設施建設，承擔了地方政府的公共職能，項目盈利能力差；經營業務上過于粗放、計劃性差，容易錯失增值機會。其次，地方融資平臺成立之初往往存在資本不充足等問題，可市場化運營的資產較少。調查中發現，一些地方政府在成立地方融資平臺時受財力所限，在注入融資平臺公司的資產中，現金資本金數額所占比例較少，大部分出資為不產生未來現金流量的市政公益性資產，少部分資產則為一些公用事業企業股權或國有土地使用權等，使地方政府融資平臺公司雖然資產規模較大，但資產結構不合理、資產質量不高，盈利能力弱。再次，當前地方融資平臺市場化經營人員匱乏，沒有合適的運作項目和明確的轉型發展方向，平臺公司不斷衍生分設也不利于資產規模積聚，從而影響其信用評級，最終制約其融資能力，個別地方融資平臺甚至出現資產重復使用，“一女多嫁、多頭融資”的現象。

（五）省級統籌支持地方債務化解的力度不夠

地方債務的化解重點在于存量債務化解，對于增量債務，嚴格執行《中華人民共和國預算法》量入為出原則，全部通過國家允許方式增加，風險基本可控。對于存量債務，各地也在積極尋求多種方式予以化解，諸如委托經營模式、整合上市模式、出售地方資產以及債轉股模式等都有不同的嘗試。由于縣域地方政府經濟發展水平有限，資源稟賦和自身積累能力一般較弱，即使有強烈的轉型發展欲望，但自身造血機制不足，與央企、國企和社會資本進行混合所有制改造和項目合作方面的能力欠缺。因此，化解地方債務風險不能僅靠地方政府自身化解，更需要省級政府統籌規劃，為地方紓困解危。目前，該省省級平臺公司雖然已經參與到了地方的平臺公司項目中，但在商業化操作模式下，往往通過“明股實債”等多種方式優先保證項目收益，實際上間接拉高了項目融資的成本，無法緩解地方平臺公司的債務風險。

三、地方政府融資模式創新的可選方案

當前，地方政府已形成了“存量債務規模大，新增債務規范，且存量債務以地方投融資平臺為主”的債務結構現狀。市縣級政府及平臺公司應在現有監管政策框架下，靈活選用適合本地的方式途徑，有效利用各類金融機構和律師、會計師等專業人士，針對存量債務的化解和新增債務的接續兩方面開展融資模式創新。

（一）存量債務化解的融資模式選擇

1.債轉股模式

該模式是指平臺公司債權人以其債權轉為對企業的股權，從而將其對平臺公司所享有的合法債權依法轉變為對平臺公司股權的投資行為。2016 年10 月，國務院出臺《關于市場化銀行債權轉股權的指導意見》，提出要遵循法治化原則，按照市場化方式有序開展銀行債權轉股權，開啟了市場化的債轉股進程。所謂市場化操作是指由市場主體自主協商確定各類交易的價格與條件并自擔風險、自享收益，發揮市場在資源配置中的決定性作用（李廣子，2018）[4]。2018年1月，國家發改委發布《關于市場化銀行債權轉股權實施中有關具體政策問題的通知》，其中明確支持各類所有制企業開展市場化債轉股，降低企業杠桿率，增強企業營運資本，提高資金周轉的靈活度。與20 世紀90 年代末期的債轉股不同的是，此輪債轉股的根本目的由主要“救銀行”轉為主要“救產業”，出發點和落腳點恰恰是“去杠桿”（周曉波，2018）[5]。

2.資產證券化模式

該模式指將政府平臺公司具有現金收益的經營性項目（主要是基礎設施使用權、收益權等）通過組合打包或財政補貼后能夠形成穩定收益的準公益性項目進行資產證券化，通過定向募集、公開發行有價證券等開展融資，將融入資金投入到其他基礎設施或公共服務項目建設中。資產證券化的途徑模式主要是專項資產管理計劃和資產支持票據，它能有效盤活存量資產，尤其是基礎設施使用權、收益權，對于平臺公司存量債務的還款付息具有重要意義。

3.債務重組模式

該模式指在作為債務人的地方政府平臺公司發生財務困難的情況下，債權人按照其與債務人達成的協議做出削減債務的讓步，如果能夠引進具有資金、技術、管理、市場、人才優勢的戰略投資者進行重組則更好。引入戰略投資者主要有兩種方式，公司股權層面可通過混改的方式進行，而項目層面可通過項目合作的方式進行。

4.公益性資產置換模式

該模式是指以優質資產置換公司的非優質資產，從而使得公司的資產結構得以調整，資產狀況得以優化。除確需政府償還的公益性項目債務通過政府債券置換外，平臺公司可以剝離剩下的公益性資產，同時政府將其實際控制的國有資產和城市資源注入，增強了平臺公司主體信用資質，實現存量債務化解。通過公益性資產置換，政府資產注入雖沒有現金的流入，但潛在增強了城投平臺的信用背書。

（二）增量負債的融資模式選擇

1.采取靈活的合作方式，利用社會資本開展基礎設施建設

（1）TOT模式。即“移交—經營—移交”，可以吸引更多社會資金投向城市基礎設施建設，并引進市場競爭機制，推動基礎設施經營單位改善管理，提高生產效率。（2）ROT 模式。即“改建—經營—移交”，是指特許經營者在獲得特許權的基礎上，對過往的舊資產或者項目進行改造，并獲得改造后一段時間的特許經營權，特許權期限屆滿后，再移交給政府的一種模式。（3）BOT 模式。即“建設—經營—移交”，主要用于收費公路、電廠、廢水處理設施等基礎設施項目，但由于最終經營權仍屬于政府，所以對社會資本的吸引力有限。（4）EPC+F模式。即“工程總承包+融資”，由政府授權的大型工程施工企業統一負責項目設計、采購、施工建設并牽頭籌集全部或部分建設資金，可以充分發揮大型工程承包企業的優勢，相比PPP 模式可簡化審核手續、縮短項目周期。（5）ABO模式。即“授權—建設—運營”，地方政府通過競爭性程序或直接委托方式授權相關企業作為項目業主，并按約定給予一定財政資金支持，獲得授權的企業負責提供項目的投融資、建設及運營，合作期滿負責將項目設施移交給政府方，理論上不受不得超過一般公共預算支出10%等紅線的限制。

2.創新融資模式和途徑，擴大資金來源

（1）發行債券。地方融資平臺針對資金用途的不同可以細化出很多品種，如短期融資券、超短融、中票票據、公司債、資產證券化、收費公路專項債券等。重點推薦中國人民銀行支持力度較大的綠色債券，包括綠色短融、綠色中票、綠色公司債等，優點是審批較快，認購者較多，發債成本更低。（2）信托融資。城投類企業需要包裝集合信托產品或私募產品，借助信托公司向高凈值客戶發行信托計劃產品以募集資金。（3）保險融資。保險資金用途靈活，沒有受托支付限制，沒有按照工程進度及資本金投入比例放款的要求，可用于置換存量債務，資金用途不做實質性資金監管；資金來源是保險、年金等機構資金，不受銀行信貸政策影響；提款條件簡單，相關合同簽署后即可放款；本金償還要求較為靈活，一般是協商確定，可分期償還，沒有每半年或者每季度必須償還部分本金的強制要求。但準入門檻高，需要AAA 評級主體或擔保，少量保險資金可以適度放寬到AA+。

四、省級政府破解地方政府融資難的政策建議

在市縣級地方政府積極創新融資模式的同時，省級政府更要重視部分地方政府的債務風險和融資困境，主動統籌施策，在全省范圍內整合和發揮信息、資產、人才等資源優勢，優化治理體系和提升治理能力，為區域政治穩定、經濟發展、社會安寧提供政策支持和保障。

（一）建立三級融資平臺互通共濟機制，扶持困難縣市

一方面，面對多年來存在著區域發展差距大、影響整體質量的現狀，省政府在財政資源分配機制上應切實轉變理念，注重提高發展的平衡性和協調性，更加突出公平性和普惠性。不僅要建立以“促均衡”為目標的均衡性轉移支付制度，發揮“激勵先進、鞭策后進”效能，更應系統構建有利于區域財力分布均衡的差異化轉移支付體系，將資金向人口規模大、支出負擔重、自身財力困難的地區傾斜，夯實其加快發展的財力基礎，支持推動全省經濟社會高質量發展。另一方面，針對區域經濟發展不平衡的現實，以及未來可能出現持續分化的預期，建議省政府對各地市政府的債務總量、債務結構等進行統籌管理，合理分配調用有限資源。省政府應盡快構建省、市、縣三級融資平臺的互通共濟機制，利用省市級平臺尤其是省政府直管的投融資平臺的資源優勢，統籌全省資源，助力地方政府破解融資困難的局面。同時，各地市政府融資平臺之間應加強合作，定期交流經驗，針對各自存在的風險難題重點討論，共同尋求解決策略，推動平臺健康有序發展。

（二）設立省級紓困償債基金，支持地方債務化解

省級紓困償債基金旨在幫助陷入難境的市縣提供臨時性救助。償債基金可以為兩種形式：一種是綜合性償債基金，另一種是專項償債基金。綜合性償債基金忽略債務類別，優點是覆蓋面廣，可以更靈活地應對債務風險，增強綜合還貸能力，且一次性還款額要遠低于償債的支出，能夠集中資金辦大事，降低債務負擔。專項償債基金可彌補綜合性償債資金的不足，但是要求當地政府財政收入充足和管理層次可續（董亮，2013）[6]。省政府可根據各地區發展情況進行分類指導，選擇合適的融資和償債模式，在相對經濟落后地區可以嘗試先使用綜合償債基金，未來向專項償債基金模式靠攏，在發達地方可以優先考慮專項償債基金。

（三）規范PPP模式，發揮社會資本積極作用

為保障PPP模式順利推進，推動社會資本、民間資金與政府間的互動和有效合作，建議從以下兩方面予以改進。其一，糾正政府在PPP 模式中的不規范行為，規范政府增信行為。按照國家相關規定，監督和防止地方政府以PPP 項目名義舉債，或為社會資本或項目公司提供融資擔保，或以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金等。其二，提高項目披露信息質量，調動社會資本積極性。應完善全省PPP 綜合信息平臺項目庫，及時充分披露項目信息，主動接受社會監督，未按規定及時充分披露項目信息或披露虛假項目信息，嚴重影響行使公眾知情權和社會知情權的項目，應進行限期整改。

（四）借鑒“鎮江模式”，發揮省級政府機構的組織協調作用

目前全國各省份對地方政府債務化解已進行了一些探索和嘗試，主要有鎮江模式（政策性銀行介入+債務重組）、山西模式（行業整合+平臺化債）、海口模式（嚴控規模+消化存量）、陜西模式（規范平臺運作+聚焦公益類國企）、湖南模式（區域平臺整合+嚴控項目融資）等。其中“鎮江模式”將存量高成本債務置換為低成本債務的做法，極大地減輕了地方政府債務壓力，具有較大的借鑒價值。具體而言，由省級國家開發銀行提供化解地方隱性債務專項貸款，提供長期貸款用于債務化解，將利率設置在基準利率水平左右。同時，由該省各地市財政局下屬的資產管理公司或類似機構作為承接主體，通過普通借款方式投放到轄區各平臺，主要用于置換納入隱性債務中的高成本非標債務，降低地方政府債務的付息成本，以時間換空間，滾動消化存量債務，化解債務風險。這需要發揮省級金融監管機構的政策指導與組織協調作用，協調和促進政策性銀行或商業銀行等金融機構與地方融資平臺的溝通互信，支持金融機構制定個性化信貸支持方案，引導地方金融組織發揮好補位功能。

（五）推進融資平臺分類管理與市場化運作，增強造血能力

由于地方政府融資平臺的較多融資項目主要依托政府信用的隱性擔保，多數項目為公益性項目，并不具有充足現金流。因此，為保障融資平臺持續運營，有必要采取“平臺分類改革+項目市場化運作”的改革趨向。一是對平臺“分類管理，區別對待”，將不同平臺公司根據公司治理結構、業務經營與管理水平以及所蘊含的風險高低，分為“支持、維持、壓縮”三類，采取不同的政策、措施分別治理。二是區分現有平臺項目，推進平臺的市場化經營，將純公益性、不能以市場化模式運作的政府投資項目（如公共基礎設施等項目）從融資平臺剝離出來。要在融資平臺與政府之間建立防火墻，阻斷地方政府對地方融資平臺債務的無限連帶償還責任；地方政府不要干預地方融資平臺的各項信貸業務，不能對其提供各種形式的擔保；平臺應積極創新融資模式，利用股票市場、債券市場進行融資。

（六）制定引進金融專才政策，構建省、市、縣三級人才調配機制

金融專才是地方政府債務風險管理的核心要素，是激活金融資源的重要抓手。政府債務問題專業性強，離不開金融專業人才的參與和支持。當前，該省的金融人才主要集聚在省會等經濟相對發達的地區，人才資源配置錯配嚴重，且金融專才的合理流動機制尚未建立。應在該省《中長期人才發展規劃綱要（2010—2020 年）》基礎上進一步強化各類金融專才的培育、引進、流動配置和激勵保障等措施。由于多數地市經濟相對欠發達，對優秀金融專才的吸引力較弱，甚至產生了“虹吸效應”，大量金融人才反而從地市大量流出，聚集到經濟相對發達的城市。在市場機制下，各地方政府難以聚攏優秀的金融專才。在此背景下，省級政府應該統籌對全省金融人才隊伍的管理，通過統一選調的方式，以委派等方式將優秀金融專才派駐到地方政府，制定科學的考核機制，建立有競爭力的薪酬體系，定期考核和輪換，在派駐期間的業績表現可以作為后續提拔等重要依據，以形成良好的正向可持續的激勵機制。此外，通過創造優越的政策環境，如對政府聘用的金融專才提供住房補貼、落戶和解決子女教育等福利待遇，鼓勵金融機構以股權、期權等形式給予其金融機構高級管理人員和突出貢獻人員獎勵等，為金融人才提供良好工作和生活條件。

（七）制定科學的指標體系，定期評估地方政府債務風險

地方政府的融資規模擴張必須以償債能力為依托，在管控債務規模增長的同時關注償債能力的變化。為了落實各省份出臺的《政府性債務風險應急處置預案》，建議參考裴育和歐陽華生（2006）[7]、沈雨婷和金洪飛（2019）[8]等學者的研究成果，構建由債務規模、償債能力和經濟發展水平等方面指標構成的融資風險評估指標體系，每季度定期進行評估，并進行公布，以加強債務風險的預警。在債務規模方面，進一步區分直接負債和或有負債，以反映不同債務的不確定性。直接負債是指任何情況下都會產生的責任，相對比較確定，而或有負債是基于或有事項而產生的責任，事項發生的可能性以及相對應的履行責任難以預測。在償債能力方面，區分短期和長期的不同償債能力，以反映債務償還的穩定性。在區域經濟發展方面，應將投資增長狀況、創新能力和金融發展水平納入指標體系，以反映整體經濟環境對債務風險的影響。具體的債務風險評估體系見表2。

需要指出，在債務風險評估時還需要高度重視隱性債務的變化。在2017 年7 月的中央政治局會議上，首次提出“堅決遏制隱性債務增量”。但是對于地方政府隱性債務，由于其隱蔽性強和地區差異明顯，統一界定口徑相當困難。隱性債務是政府可能承擔償還責任而未納入債務預算管理體系的債務，主要包括三個方面：政府對債務提供擔保而實際承諾用財政資金償還的債務；應該歸屬政府擔保但沒有統計及管理的政府擔保債務；為購買服務而做出的償還支付承諾。這就需要地方政府需要根據各自的實際情況厘清隱性債務的統計口徑，并做好動態管理（鄭潔和昝志濤，2019）[9]。此外，地方政府債務還具有明顯的順周期性，需做好對地方政府債務逆周期監管（陳放，2019）[10]。最后，隨著我國區域經濟一體化趨勢的愈發明顯，不同地區間的債務風險可能出現高度關聯性，形成風險網絡體系。因而，在評估地方政府債務風險時，還需考慮地方政府債務之間的關聯傳染影響，防范地方政府債務的系統性風險（王周偉等，2019）[11]。

表2 地方債務風險評估指標體系

五、結語

“郡縣治、天下安”，地方經濟健康發展是我國整個宏觀經濟穩定的基石。當前地方經濟建設中面臨的政府融資困境破解問題，需要綜合而治，多管齊下，這也是踐行黨的十九屆四中全會決議要求，推進國家治理體系和治理能力現代化的具體體現。一方面，國家層面要繼續深化中央與地方的財權和事權的分權改革，平衡地方政府的收支缺口；另一方面，省級政府應主動統籌施策，加大市場化改革力度，激發地方經濟主體活力，擴大地方政府的財源渠道，合理調配財政資源，出臺針對性的政策措施，逐漸以增量資金化解存量債務，力求在滾動發展中有序消解債務負擔。