區塊鏈在公共事務中的應用：探索與挑戰

胡象明

【摘要】從公共管理視角看，區塊鏈具有的分布式數據存儲、點對點傳輸、加密算法等技術，具有“去中心”結構、“去信任”架構和“精準化”機制等特征，目前已在稅務、食品藥品質量監管、房地產市場監管、不動產交易和電子民生卡等公共事務中得到廣泛應用，在公共管理過程中體現出效率化、精準化和平等參與、合作共贏等優勢。但此技術自身安全風險的存在為其在公共事務中的應用帶來了隱私安全風險、系統安全風險和安全監管風險。面對區塊鏈在公共事務中應用的迅速發展，應在發揮其優勢的同時防范其風險，為更好地推進我國國家治理體系和治理能力的現代化服務。

【關鍵詞】區塊鏈? 公共事務? 安全風險

【中圖分類號】D630? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.05.003

黨的十九屆四中全會提出了要“推進國家治理體系和治理能力現代化”，現代化的公共治理，除了需要進一步完善現代化的制度體系外，還需要一個強有力的引擎來推進治理變革?？萍歼M步推動了人類社會的第一次工業革命、第二次工業革命和第三次工業革命，同時也推動了與之相應時期的治理進步，包括治理體系的發展和治理能力的提升。區塊鏈技術被視為第三次工業革命以來重要顛覆性技術之一，將不僅會推動人們的生產和生活方式發生重大變革，也會推進國家治理結構轉型和治理能力的提升。2019年1月10日，國家互聯網信息辦公室發布了《區塊鏈信息服務管理規定》。[1]同年10月24日，在中央政治局第十八次集體學習時，習近平總書記強調，“把區塊鏈作為核心技術自主創新的重要突破口”，“加快推動區塊鏈技術和產業創新發展”。[2]這一技術不僅對推動產業創新和發展具有關鍵作用，而且在公共事務領域也具有廣泛應用前景，將會對提高公共管理的高效化、精準化和廣泛參與、合作共贏產生重要影響，對推動國家治理體系和治理能力的現代化，具有重大現實意義。

公共管理視角下區塊鏈的基本特征

區塊鏈最早來源于比特幣的開發者兼創始者中本聰（Satoshi Nakamoto）的《比特幣：一種點對點的電子現金系統》一文，[3]該文指出區塊鏈是比特幣系統的一個底層數據結構，用于記錄比特幣交易賬目歷史。區塊鏈是一種分布式數據存儲、點對點傳輸、共識機制、加密算法等計算機技術的新型應用模式。依據區塊鏈的公開程度，將其分為公有鏈、聯盟鏈和私有鏈三個類別。[4]公有鏈面向所有人公開，所有用戶匿名參與，因此多采用工作量證明機制建設信用體系，而工作量證明機制以能源消耗為基礎，雖然對系統運行效率有一定影響，但保障了公平;聯盟鏈向整個行業或相關組織公開，所有用戶實名參與，因此并不需要能源消耗，就能達到業務共識，實現部分“去中心化”，有限實現了效率和公平的兼顧;私有鏈只針對內部公開，由單個中心節點控制，能保證系統運行的效率。依據區塊鏈的應用程度，可以分為區塊鏈1.0、區塊鏈2.0、區塊鏈3.0。[5]區塊鏈1.0是指區塊鏈用于數字貨幣、虛擬貨幣等虛擬數字貨幣市場;區塊鏈2.0是將區塊鏈技術廣泛應用于金融市場，包括互聯網金融、互聯網票據、網絡借貸以及新的金融領域的發展;區塊鏈3.0則是拓寬區塊鏈應用的領域和范圍，將其拓寬到公共服務、社會保障、信息通訊、人工智能、物流供應鏈等行業中。依據區塊鏈的分類，在公共事務領域區塊鏈的建設普遍采用私有鏈建設方式，目的在于提高效率、保障公共數據安全、保護公民隱私。同時，區塊鏈1.0，區塊鏈2.0以及區塊鏈3.0并非階段性存在，而是同步發展，金融領域的區塊鏈應用需要夯實區塊鏈1.0的技術基礎，保障底層數據運行的安全和順暢，而區塊鏈3.0的應用則需要金融領域成熟的技術體系，為區塊鏈技術在公共事務等領域的應用起到良好的示范作用。

區塊鏈技術的出現，不僅很快在金融領域獲得使用，而且在公共事務中也得到廣泛應用，有可能為公共管理帶來深刻挑戰。這種深刻影響主要體現在以下幾個基本特征上。

“去中心”結構。以政府為代表的現代公共管理體制建立在科層制基礎之上，而現代科層制結構是典型的金字塔型中心化結構，存在一個指揮中心，也是公共管理組織體制有效運轉的必要前提。然而，區塊鏈具有的分布式數據存儲則沒有“中心結構”，在區塊鏈中，各個節點地位平等，能夠共享區塊鏈中的數據并且進行記錄和更新，若部分節點遭受到攻擊并不會影響到整體的系統穩定和數據安全;點對點傳輸是基于“去中心結構”的存儲方式，節點之間可以互聯進行直接傳輸，區塊鏈結構更加扁平化。單從區塊鏈的技術特征看，它為現代公共管理組織結構的扁平化創造了條件，向傳統的公共管理組織體制提出了新的要求。

“去信任”架構?，F代公共管理仍然建立在人與人之間相互關系的基礎之上，公共管理者的權威以管理者與被管理者的相互信任為前提。然而，在區塊鏈架構中，無需如此前提。區塊鏈數據塊上的信息隨時可以被拿出來考證，在任何一個區塊鏈上的節點，參與者都無法偽造，兩個陌生人之間的交易無需信任機制，這就是區塊鏈的“去信任”架構?；诖?，區塊鏈能夠有效完成價值轉移和信用轉移。整個系統中的多個參與方無須互相信任就能夠完成各種類型的交易和協作，而這恰恰是目前為止傳統互聯網最薄弱的一項。[6]“去信任”架構有助于解決公共管理中“信任的不確定性”難題，當然這把“雙刃劍”同時對公共管理的權威性提出了一種新的挑戰和新的思路。

“精準化”機制。如何實現公共管理的精準化，對于現代公共管理而言十分重要，而區塊鏈技術的出現，為解決類似問題提供了重要啟示與技術支持。區塊鏈具備的分布式存儲通過不同節點的備份、更新，對數據進行精準管理和公開，既能保證數據的真實性，也能保證數據的安全性。點對點傳輸是實現精準管理的關鍵，改變既有金字塔式的層級節制，每個節點之間可以直接進行互聯、傳輸、交流，所有權責信息落實到節點，并且在區塊鏈內進行公開，既能實現對節點權責的精準定位、精準獎懲，也能實現區塊鏈范圍內的精準監督，進一步擴大管理范圍，提升治理效能。區塊鏈的加密算法是一種非對稱加密方法，使用互相匹配的公鑰（Public Key）與私鑰（Private Key），其中公鑰在區塊鏈中公開，私鑰由用戶自身妥善保管且只能用戶本人持有，只有公鑰和私鑰配對成功，用戶才能夠得到相應數據信息，否則僅持有公鑰也是徒勞。這樣，區塊鏈就有效解決了運行過程中的精準化問題。當然，如何將區塊鏈這一精準化思路和技術應用于公共管理，實現公共管理的精準化，還需要進一步探索。

區塊鏈應用于公共事務中的有效探索

2016年10月，由工信部發布的《中國區塊鏈技術和應用發展白皮書（2016）》呈現了區塊鏈技術相對成熟應用的場景，包含金融、供應鏈、教育、公益、智能制造以及文化娛樂等。隨著區塊鏈技術的成熟和應用場景的拓展，區塊鏈技術早已運用到社會發展的方方面面，直接或者間接影響人們的生產和生活。李克強總理多次指出，目前我國信息數據資源80%以上掌握在各級政府部門手里，“深藏閨中”是極大浪費。充分利用區塊鏈的技術優勢，挖掘政府數據資源的現實價值，這對于提高國家治理效能具有特殊關鍵的意義。近年來，我國一些地方政府對區塊鏈技術在公共事務中的應用進行了有效探索，取得了良好效果，有待于我們認真總結和思考。限于本文篇幅，以下僅舉幾例予以說明。

例一：2018年3月，深圳市稅務局著手研發“區塊鏈+電子發票”的試點實施方案?！跋刃邢仍嚒遍_展“區塊鏈+電子發票”的實踐創新，將資金流和發票流進行結合，實現“交易即開票”，并且結合實名制，減少發票少開、漏開、不開的行為，規避偷稅漏稅逃稅的不法行為。同時，將發票業務的全流程實現線上操作，減少企業開具發票的行政程序，加速企業現金流的運作和交易周期的再循環。不僅如此，基于區塊鏈技術的發票管理可以強化對發票的實時監管，對發票的開具、流轉和報銷進行全過程監管，并且設置點對點的額度預警，精準監管開票企業的發票額度留存狀況，實時預警，將管控風險從事后提至事前。[7]

例二：2019年1月30日《人民日報》報道，重慶市渝中區食品藥品監督管理局將區塊鏈技術應用于食品藥品質量監管。區塊鏈應用于食品安全監管，在食品的生產環節就進行上鏈，對食品的每一道工藝、每一項流程進行上鏈記錄，將每一條記錄信息都用密碼加算到下一步的工序上，環環相扣，記錄下該食品的所有生產信息。并且在包裝、運輸和售賣環節進行多次掃碼檢驗，通過密鑰驗證以確保食品安全和規避假冒偽劣產品。[8]一旦發現食品出現問題也可以利用區塊鏈技術及時追溯、查明癥結、追究責任，提高食品安全監管的聯動性和應急效能。同樣可以應用區塊鏈對藥品的生產和銷售進行全流程監管，并追溯藥品生命周期和采取防偽措施，確保藥品的質量和安全。

例三：2019年12月中旬，筆者去煙臺市調查獲悉，煙臺市稅務局選取人民群眾的痛點、難點——房地產市場作為重點監管對象，對房地產行業進行一體化管理，采用“一事一議”方式，按照項目進行上鏈，記錄房地產項目的地理位置區域、項目負責人、建設進度和具體情況等數據，并通過衛星探頭進行區域監控，對煙臺市的所有房地產項目進行數據上鏈，形成全覆蓋的鏈式結構。不僅如此，將房地產項目的上下游企業的數據也全部進行上鏈、系統監管，包括監管房地產物料的來源以及數量，對成本數據、企業數據依據項目進行列表，清晰反映整個產業鏈的運行，點對點進行精準監管。同時，實時更新房地產項目的房源存量，精準把控房地產產業鏈的監管風險。

例四：2020年1月14日《經濟日報》報道，北京市以區塊鏈為基礎進行信息共享制度改革，并將區塊鏈廣泛應用于公共事務領域。自2019年5月以來，有關部門已經應用區塊鏈技術共辦理不動產交易1560筆，每筆材料核驗時間由15分鐘縮減至2分鐘。海淀區開展不動產交易區塊鏈應用試點，已實現國家級和市級12類數據共享，大幅縮減辦理時間。此外，在“互聯網+政務服務”方面，北京推動“一網通辦”。市、區兩級90%以上的政務服務事項實現網上可辦，通過“北京通”APP、微信、支付寶、百度等渠道可辦理的服務事項均超過600項。在不動產登記、企業開辦等領域探索區塊鏈技術應用已初見成效。2020年北京市將計劃在不動產登記、一證辦電、辦理建筑許可、電子民生卡、房屋租賃、公證、積分落戶等20余個領域推進區塊鏈技術的應用，以推進政務工作的科學化和現代化。[9]

以上案例表明，區塊鏈在公共事務中的應用可行、有效，并且發展前景非常廣闊。第一，就可行性而言。從比特幣發展而來的區塊鏈技術，最早應用在金融領域，構建金融領域的信用體系，發展金融行業的票據市場。由于公共財政領域（包括稅收）與金融領域相似，因而區塊鏈技術可直接在公共財政領域得到應用，區塊鏈技術對公共財政的影響直觀反映在稅務管理和行業監管等方面。由于稅務管理和行業監管涉及到公共事務諸多領域，決定了區塊鏈技術具有廣泛應用性。第二，就有效性而言。上述案例中，深圳稅務局開展“區塊鏈+電子發票”的實踐創新，不但極大地提高了辦稅效率，而且極大地降低了偷稅漏稅的風險;重慶市渝中區食品藥品監督管理局使用區塊鏈技術對食品藥品質量實施監管，對于提高食品藥品監管效率和效果起到十分重要的作用;煙臺市稅務局用區塊鏈解決對房地產市場的稅務監管問題同樣收到良好效果;北京市海淀區開展不動產交易區塊鏈應用試點，大幅縮減辦理時間，提高了辦事效率。第三，就發展前景而言。所引案例顯示，區塊鏈不僅在金融、稅務、食品藥品質量監管、房地產市場監管、不動產交易等方面得到廣泛應用，而且將在一證辦電、辦理建筑許可、電子民生卡、房屋租賃、公證、積分落戶等20余個領域發揮有效作用，足以表明其應用前景的廣泛性。

區塊鏈在公共事務中應用的優勢與風險

鑒于上述分析，當前區塊鏈在我國公共事務中的應用不僅可行、有效，發展前景廣闊，而且各級政府及其部門作出積極回應。區塊鏈應用于公共事務，對提高管理效率、實現管理精準，對管理過程中的平等參與、合作共贏，均具備天然優勢。

第一，區塊鏈應用于公共事務有助于提高公共管理效率。追求效率是公共管理的重要目標之一，管理主義尤其將公共管理的效率置于十分突出的地位，主張將私人部門的管理經驗和方法應用到公共部門以推動公共部門管理效率提升，這一理念在當今公共管理的理論界和實踐界具有重要影響。其實，提高公共管理效率，除了體制、方法和經驗外，科學技術的發展和應用舉足輕重，它不但推動著管理方法的變革，還可能推動管理體制的變革。一般而言，管理學視域影響管理效率的關鍵因素是管理幅度和管理層級，在一定組織規模范圍內，管理幅度和管理層級成反比，管理層級的多少對管理效率具有制約作用，更多的管理層級會降低管理效率。區塊鏈的“去中心”結構，采用“點對點傳輸”方式，改變了既有官僚體制的“層級節制”，使管理層級更加扁平化。減少管理層級，有利于管理效率的提高。

第二，區塊鏈應用于公共事務有助于實現公共管理的精準化。隨著現代科學技術的發展和公共管理制度日益完善，精準化越來越成為公共管理的價值理念和目標追求。黨的十八大以來，精準扶貧政策及其理念深入人心，將對我國公共管理追求精準化的理念和價值產生重大影響。區塊鏈技術的產生和發展很快受到我國公共管理實踐界與理論界的關注，很大程度上由于這一技術為公共管理的精準化提供了可操作性的技術基礎。在調查中我們發現，區塊鏈技術在公共稅收中應用的落腳點在于精準化管理，如它能實現對房地產行業的全產業鏈及其全稅種的監管，稅務發票全過程、全線上的實時監控等，通過分布式記賬和點對點傳輸的技術機制實現監管的精準化。同樣，將區塊鏈應用于食品藥品安全監管、不動產交易登記，有助于實現監管的精準化。在當前的“放改服”改革中廣泛應用區塊鏈，有助于實現公共服務的精準化。如廣東佛山禪城區打通了部門之間、條塊之間、平臺之間、層級之間的數據通道，建設“一門式”的服務模式，打通了“最后一公里”，做到“讓數據多跑路而讓群眾少跑腿”。不僅如此，還可以串聯公眾的出生證、學歷、護照、結婚證、病歷本、駕照等數據，整合成為一個完整的區塊鏈結構，通過手機等便攜式終端的響應，將個人的真實信息與持有人相匹配，可以進一步省略“繁文縟節”，促進服務效率的提高。

第三，區塊鏈應用于公共事務有助于實現公共管理的平等參與。平等參與是現代治理理論中的重要理念，并被應用于現代公共管理之中，強調公共事務是廣大公民的事務，公共管理應體現公共性、民主性和參與性，而根據人民主權原則參與到公共事務中的公民地位也就應當是平等的。區塊鏈的“去中心”結構采用分布式記賬方式，每個節點之間處于“平等”地位，因此在區塊鏈“游戲”中，每位參與者地位平等。“分布式記賬”所預設的“地位平等”保證了各個節點的參與資格，而每個節點能夠存儲、更新和發布數據保障了每個節點參與的活躍性。區塊鏈中的數據會在不同節點進行備份，保證了數據的安全可靠，進而實現共同參與和共同監管。由此，區塊鏈應用于公共事務之中，實際上為公眾平等參與公共管理提供了一個有效的技術途徑。

第四，區塊鏈應用于公共事務有助于實現公共管理中消除“信任不確定性”基礎上各參與方的合作共贏。合作共贏的前提是基于對彼此的信任。吉登斯（Anthony Giddens）將信任解讀為個體對一個人或一個系統之可依賴性所持有的信心，而這種信心所能建構的一種通行的指標是“信用”。[10]以信用為基礎的“共識機制”是實現“合作共贏”的前提。區塊鏈的“共識機制”則是以低成本的密碼學理念解構傳統社會意義的“信任”，利用工作量證明機制、授權股份證明機制以及權益證明機制建構區塊鏈中的“信用”體系，依據工作量證明、授權股份證明、權益證明表現節點的信用價值，節點之間根據對應節點的信用價值決定是否進行合作。區塊鏈“分布式記賬”和“點對點傳輸”，采用“非對稱保密算法”，通過公鑰和私鑰的配對，各個節點無法篡改區塊鏈中的數據，信用指標真實可用，能夠保證消除“劣幣驅逐良幣”的風險，從而保證節點之間的傳輸安全可靠，建立起“去信任”的框架，消除社會中信任的不確定性，形成新的共識機制，從而為公共管理參與的各方實現“合作共贏”提供新的技術手段和渠道。

區塊鏈技術作為一種新型技術，自身還存在一定安全風險。在應用于公共事務過程中，雖發揮以上優勢，但難以避免其安全風險。主要表現在以下幾個方面。

一是隱私安全風險。區塊鏈的核心價值是數據的開放分享，并且數據會在多個節點進行備份，天然地對用戶隱私安全形成威脅。隱私安全風險是區塊鏈技術應用的主要瓶頸。比如電信詐騙等因隱私信息泄露而造成諸多社會隱患的悲劇時有發生。同時，區塊鏈技術的非對稱保密算法是基于公鑰和私鑰的唯一匹配，并且私鑰掌握在當事人手中，無任何備份。所以，一方面，當事人的私鑰一旦丟失和遺忘，其信息安全將難以保障;另一方面，丟失和遺忘的私鑰想要補回必然要將所有信息進行修改或處理，而那些無法被修改或處理的信息將難以保證隱私安全。

二是系統安全風險。這是區塊鏈技術自身所具有的，一方面，當節點掌握全網超過51%的算力就有能力成功篡改和偽造區塊鏈數據，[11]隨著計算技術逐漸優化，量子計算將可能實現當下算力的跨越式提升，因而“超過51%的算力”將成為可能。另一方面，由于區塊鏈的“去信任”機制，可以將篡改和偽造區塊鏈數據的節點“拉黑”，而篡改的數據大抵無法帶來客觀收益，基于“成本收益”的思維否定了利用區塊鏈技術“作案”的可能。然而不能忽視的是，在風云詭譎的電子時代，“收益”或許并非簡單基于成本的貨幣計算，很有可能“破壞”就是篡改者和偽造者的“收益”。

三是安全監管風險。區塊鏈技術作為一個新興領域，缺乏成熟的法治體系對其進行約束，缺乏可靠的監管體制對其進行規范，因此容易形成制度性風險。當下流行的“Code is Law”（代碼即法律）[12]的觀點意圖將區塊鏈的法律監管進行網絡代碼轉譯，實現科技化監管，但事實上具有公共價值的法治體系在轉譯的過程中已經可能產生風險，況且轉譯是將內容復雜的文字轉譯成機器可以識別的代碼，該過程本身就存在極大難度。更進一步，如果轉譯代碼無法與現行法律相適配，那么安全監管風險所帶來的危害將無法預知。

對于以上安全風險，應當引起將區塊鏈應用于公共事務中的管理者和管理部門的高度重視，并建立相應防范與化解機制，盡可能把安全風險降到最低。

結? 語

在推進國家治理體系和治理能力現代化的時代背景下，區塊鏈技術在公共事務中的應用將成為必然趨勢。由于區塊鏈技術所具有的分布式數據存儲、點對點傳輸、共識機制、加密算法等技術特點，應用在公共事務中有助于更好地推進公共管理的效率化和精準化，實現公共管理過程中公眾的平等參與以及各參與方的合作共贏。同時，在充分發揮區塊鏈應用于公共事務中優勢的同時，還應有效防范和化解其安全風險，為推進我國國家治理體系和治理能力現代化更好地服務。