ECT過境爭端解決機制：研究與展望

張穎

【摘要】以《能源憲章條約》第7條第（7）款為核心的能源過境爭端解決機制在實踐中遭受冷遇，根本原因在于俄羅斯和歐盟之間能源關系的沖突和能源治理模式的分歧，反映出該過境爭端解決機制條款存在模糊性、較原則化和難以彌補俄歐能源利益差異等方面的缺陷。在致力于尋求多邊治理共同利益的背景下，該過境制度和過境爭端解決機制將在區域和全球層面的能源合作中獲得進一步發展，成為調整區域或全球能源過境合作的法律框架之基礎。中國應積極并審慎地參與能源憲章的現代化進程，考慮加入《能源憲章條約》并促其變革，著力推進跨境油氣管道合作的法律制度建設。

【關鍵詞】能源過境? 爭端解決? 《能源憲章條約》

【中圖分類號】D99? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.05.014

能源過境制度被認為是《能源憲章條約》（Energy Charter Treaty，以下簡稱ECT）法律體系中最具創新性和開拓性的制度設計，它是一種結合了非強制性的調解程序與有約束力的爭端解決機制的準司法程序，為過境爭議的解決提供了兼具快捷性和預防性的解決手段。目前中國是全球最大的原油進口國、排名第二的液化天然氣進口國，以中國東北、西北和西南方向的陸上跨境油氣管道和東部海上油氣通道為基礎的油氣管道輸送格局已基本成型，能源過境問題將日益凸顯。隨著中國參與全球能源治理的程度不斷提升，必然引發對能源憲章的現代化進程，以及ECT過境爭端解決機制的改革和未來發展的思考與討論。

ECT過境爭端解決機制的實效分析

在ECT制度下，有關能源過境爭端解決程序的規定涉及兩個條款，即第7條第（7）款、第27條，以及《有關過境爭端的調解行為規則》。其中ECT第7條是有關過境制度的主要條款，其要求締約方根據WTO/GATT所載的過境自由原則，在非歧視的基礎上促進過境。與第7條密切相關的《過境議定書草案》在ECT生效1年后被提上日程，主要目的是提供更詳細的規則以保證ECT下關于過境的原則和有關規定的執行。然而，ECT的過境條款在能源過境爭議實踐中效果不佳，相關的《過境議定書草案》在經歷了長期談判后于2011年被暫停，俄歐雙方圍繞《過境議定書草案》第20條有關REIO條款（regional economic integration organization區域經濟組織一體化條款）的爭議，是導致該談判多次擱置并失敗的關鍵。[1]

俄歐爭議及原因分析。REIO條款爭議的核心是《過境議定書草案》在歐盟各成員國間有關過境爭議的內部適用性。由于每個歐盟成員國都已經以獨立的ECT締約方和作為歐盟成員國的雙重身份簽署/批準了ECT，因此，就產生了ECT的適用范圍是將歐盟作為一個整體還是對各成員國也分別適用的問題。對該條款，俄羅斯反對歐盟將自身作為一個單獨的締約國，強烈堅持《過境議定書草案》的條款應擴展至歐盟各成員國內部跨越兩個國家邊境的能源運輸。俄羅斯認為《過境議定書草案》第20條的REIO條款是不公平的。這將為歐盟是否有效履行《過境議定書草案》中的義務提供借口，迫使俄羅斯服從歐盟的現有及未來有可能修訂的立法，導致俄羅斯受制于歐盟內部市場機制調控的風險。歐盟堅持認為，因其一直在建立共同的內部能源市場，能源“過境”的概念應僅限跨越作為一個整體的歐盟的情形，而不是跨越其個別會員國，即只有能源資源在整個歐盟范圍內的移動才被視為“過境”，如從俄羅斯輸送到法國的天然氣應該結束于歐盟的外圍（目前該區域邊界是波蘭的東部邊界）時方構成過境。REIO條款的實施將對俄歐能源關系和過境爭議處理產生顯著差別：一是隨著歐盟的成員國范圍不斷擴大，俄羅斯對外出口天然氣的輸送點將被深深放置在歐盟領土內。二是歐盟將參與制定擴大歐亞能源市場的通用游戲規則，卻有可能不在自己擴大的領土范圍內實施這些規則。表面看來，REIO條款反映的是俄歐之間對《過境議定書草案》相關規則的法律范圍的爭議，其背后的原因則是雙方對ECT及《過境議定書草案》的期待存在差異，以及雙方在政治觀點和過境治理理念上的本質不同。對于歐盟來說，其希望通過ECT的過境條款將競爭要素納入國際氣體鏈，其關注點在于市場自由化和競爭化，并以此擺脫對俄羅斯的能源依賴，維護歐盟整體利益;對于俄羅斯來說，ECT過境規則的意義在于確保通過烏克蘭長期不間斷地輸送天然氣，其關注點在于運輸鏈的穩定性，并以此維持自己在能源事務方面的影響力。在以競爭模式為主導的治理理念下，歐盟在“優先使用權”和REIO條款等問題上難以與俄羅斯達成一致，而REIO條款更是最終成為阻礙《過境議定書草案》談判通過的障礙。

ECT過境爭端解決機制的不足。目前作為唯一專門涉及能源過境問題的國際法律規范，ECT的過境制度是一項針對過境活動進行多邊治理的嘗試，該制度的發展經歷了從主動創新到備受爭議的過程。在俄烏爭端的發生和處理過程中，各方均未援引ECT中的過境爭端解決機制來謀求爭議的解決。從這些方面來看，ECT過境爭端解決機制是有缺陷的。一是ECT過境爭端解決條款本身的模糊性導致其實踐操作效果不佳。自ECT生效以來，ECT第7（7）條的過境爭端解決機制條款并未在締約國的過境爭議實踐中得到有效運用。2009年俄烏天然氣沖突集中爆發，曾一度引發關于俄羅斯使用ECT過境爭端解決機制處理其與烏克蘭爭端可能性的爭論。然而，由于ECT第7（7）條規定的爭端解決機制僅適用于因過境而產生的沖突，而不適用于因供應價格等產生的爭議。對ECT過境爭端調解機制的適用范圍的邏輯分析，使俄羅斯拒絕接受該條款的約束有了合理解釋。但事實上，爭端的處理和解決將涉及有關各方權利或利益的具體分歧。對ECT和《過境議定書草案》談判而言，一般意義上的天然氣過境的理解和具體制度之間的結構性沖突，阻礙了ECT過境爭端解決機制的適用。二是缺乏《過境議定書草案》支撐的ECT過境爭端解決制度仍停留在較原則化的水平。俄羅斯和歐盟對《過境議定書草案》中REIO條款的主張截然相反，是導致《過境議定書草案》談判失敗的直接原因。同時，談判的失敗也導致《過境議定書草案》中很多原本已達成一致的內容，如過境可用能力的界定、第三方準入規則、過境稅費規則、意外中斷措施，以及國際能源交換協議等規定都隨之廢棄?，F有的ECT過境爭端解決機制只能由ECT第7（7）條和《有關過境爭端的調解行為規則》這一軟法性質的規則組成。盡管《有關過境爭端的調解行為規則》對爭端解決程序的時間表和調解人的選取、權利與義務等規則都作出了規定，但在缺乏具體過境權利和義務規則支撐的情況下，《有關過境爭端的調解行為規則》恐難于發揮實效，ECT下的過境條款和爭端解決程序都還停留在較為原則和寬泛的水平。三是現有機制難以彌補俄歐能源利益上的差異。作為一項具有法律約束力的國際制度，ECT從成立到簽署以來不斷發展。與在能源貿易、能源投資方面取得顯著進展形成鮮明對比的是能源過境制度的發展進程一再受阻。在俄歐無法就ECT和《過境議定書草案》的相關爭議條款達成一致的表象下，俄歐之間在能源關系和能源利益上的差異是背后更深層的原因。必須看到，現有的ECT過境制度是特定歷史條件下的產物，它已無法填補俄歐雙方能源治理觀念和能源利益方面的溝壑。反過來，這些差異又進一步阻礙了雙方達成新的一致。兩者可謂互為因果，并客觀表現為ECT的過境制度遇冷和受挫。

ECT過境爭端解決機制的發展前景

能源過境的跨國性特點決定了其是一項多邊挑戰，需要多邊解決方案。隨著能源憲章的現代化進程給多邊能源治理的發展帶來機會，國際能源治理的組織化、條約化趨勢日益明顯。ECT的過境制度和過境爭端解決機制，將在區域和全球層面的能源合作中獲得進一步發展。

成為區域能源過境合作制度的基礎。盡管由于俄歐之間的嚴重分歧阻礙了ECT的多邊進程，但在俄歐相互依賴，卻又不相對稱的能源關系背景下，以俄歐兩國為核心的區域能源合作迫切需要一個堅實的國際法律框架，[2]而該法律框架有三種建立路徑可供考慮。一是歐盟現行法的輸出，即將歐盟的共同內部立法輸出給歐盟以外的國家，尤其是俄羅斯。二是擬定新的雙邊或多邊能源合作協議，俄羅斯提出的《能源安全公約草案》就是這一途徑的嘗試。三是使用ECT的制度本身作為這種法律框架的基礎。與前兩種截然相反的路徑相比，以已經生效了十多年的ECT過境制度作為開展過境合作的多邊法律基礎可能是更實際的。[3]尤其是自2014年歐盟正式提出建立能源聯盟（Energy Union）的構想后，通過新的雙邊協議或修改原有法律框架，并解決ECT在未來的作用成為協調俄歐能源合作的最迫切的問題。盡管俄羅斯對ECT的公平性及其某些有可能損害能源生產國利益的規定提出質疑，但雙方最終還需要商定一個爭議較小的方法來解決棘手的問題。在致力于尋求多邊治理的共同利益的背景下，如果雙方的利益關切和公平問題能夠得到有效解決，那么ECT的過境制度將最有可能成為調整俄歐能源關系和區域能源過境合作的法律框架的基礎。

向“能源資源過境的多邊框架協議”過渡。ECT的過境制度及其過境爭端解決機制是一項開展多邊治理的嘗試，雖然這項制度在各成員國的能源過境實踐中操作效果不佳，但以辯證的思路來看，排除對地緣治理因素的考慮，這反而是暴露現有制度的不足并對制度本身進行修改和完善的機會。隨著《國際能源憲章》的簽署和能源憲章的現代化進程的推進，國際能源憲章組織對能源過境制度的重視不減反增。“能源資源過境的多邊框架協議”這一議題是國際能源憲章組織2018年以來的重點工作之一，以該任務為核心構建能源過境制度是國際能源憲章組織重塑制度優勢，推進全球能源治理的重要內容。而ECT的過境制度則與其一脈相承，相關的過境條款、過境爭端解決制度和《過境議定書草案》等，必然成為擬起草案和簽訂的“能源資源過境的多邊框架協議”的基礎。

對中國的啟示

盡管中國尚不是ECT的正式締約方，但當前的能源憲章轉型和中國在全球能源治理領域的訴求十分契合。中國希望積極參與全球能源治理，而能源憲章轉型給中國進一步參與全球能源治理提供了一個很好的機會。[4]隨著“一帶一路”能源基礎設施建設的推進，多項油氣管道的建設布局正在研究論證，未來中國將成為亞洲油氣網絡格局上的過境國之一，有可能因為過境中斷、過境費用等問題而成為過境爭議解決機制的被訴方。且我國作為發展中國家，在能源法律制定、能源環境治理等方面有待發展，這些都可能導致我國未來面臨過境爭議風險的增加。

ECT過境爭端解決機制能夠為中國和相關國家的能源過境提供統一的爭議解決方案，其適用于因中斷或減少過境流量而引發的過境爭議調解程序比仲裁更為便捷。這將有助于中國與周邊國家增進互信、進一步發揮現有國際合作機制的作用。[5]然而，鑒于以ECT為核心的能源憲章對中國是一把雙刃劍，中國應積極又審慎地參與能源憲章轉型，考慮加入ECT并積極推動其改革，在未來構建《國際能源憲章條約》中發揮重要作用。在考慮加入ECT的問題上，應著手進行以下準備：一是在加入ECT時可將自己列入附件ID（不允許投資者依第26條在較晚階段重新向國際仲裁機構提出相同爭端的締約方名單）中，并在列入附件時對中國的政策、慣例和條件予以說明，為中國跨國能源企業開展境外能源投資合作提供國際法規則方面的保障。二是改善國內法律環境，做好國內法上的準備工作。深入研究ECT的相關法律義務，在準備加入國際能源憲章組織的過程中，清理、完善國內能源法律法規，做好ECT的規則、制度與我國國內法的接軌和融合。將ECT的原則嵌入中國的能源改革和產業升級中，提高國內能源市場透明度，以此為契機構建更加公平公正的法律標準，改善中國國際能源軟實力與國際形象。三是做好能源過境制度的重啟與談判準備。目前，《過境議定書草案》的談判因遭受挫折而被終止，但與能源過境相關的制度擬定工作并未停止。如果中國加入ECT，就有權參與相關規則的制定，未來ECT下能源過境法律制度的重建對中國意義重大，作為“一帶一路”能源通道上的進口國、出口國和過境國，應積極做好能源過境機制的談判準備，為加強中國與中亞等國家的能源合作提供法律基礎和制度保障，為“一帶一路”下的能源貿易和過境提供國際條約保護。

結語

能源憲章組織已經開始倡導共建全球架構以應對全球能源過境領域的新挑戰，而ECT仍是目前唯一的直接解決與能源過境有關的復雜政治、經濟和法律問題的多邊協議。在“一帶一路”的區域融合背景下，ECT的過境治理經驗將為中國構建全方位的能源過境管理制度提供借鑒。中國認同全球能源治理在應對能源供應結構調整和環境外部性治理等共同挑戰方面的重要作用，并已明確表述加深參與程度的意愿。作為全球能源發展格局中的新興力量，中國應以負責任的大國姿態積極參與能源憲章的改革進程，做好參加ECT這一多邊能源治理機制的法律準備和談判準備，著力推進跨境油氣管道合作的法律制度建設，實現提升能源影響力、促進經濟實力和能源發展相適應的宏偉目標。

（本文系國家社會科學基金一般項目“跨國能源管道過境運輸的國際法問題研究”階段性研究成果，項目編號：17BFX156）

注釋

[1]Andrei V Belyi， Ulrich G Klaus， "Russia's Gas Exports and Transit Dispute Resolution under the ECT： Missed Opportunities for Gazprom or False Hopes in Europe？"， Journal of Energy & Natural Resources Law， 2007， 25（3）， pp. 205-224.

[2]Georgiou， Natasha A， Andrea Rocco， Energy Governance in EU-Russia Energy Relations： Paving the Way towards an Energy Union， University of Birmingham， 2017， pp. 1-23.

[3]Konoplyanik， Andrey， "A Common Russia–EU Energy Space： The New EU–Russia Partnership Agreement， Acquis Communautaire and the Energy Charter"， Journal of Energy & Natural Resources Law， 2009， 27（2）， pp. 258-291.

[4]程春華：《能源憲章轉型與全球能源治理：歷程、原因及影響》，《社會科學》，2015年第11期，第62頁。

[5]楊澤偉：《中國與周邊能源共同體的構建：法律基礎與實現路徑》，《武大國際法評論》，2017年第5期，第31頁。

責 編/肖晗題