行政事業單位內部控制建設風險與應對策略

方芳

摘 要 在當前推進國家治理體系和治理能力現代化大背景下，國家對行政事業單位的社會管理能力和公共服務水平提出了更高的要求。內部控制制度作為行政事業單位一項重要的管理制度，應該與時俱進，不斷完善發展，在避免違法違規行為的發生、防范舞弊和預防腐敗方面發揮第一道防線的作用。不斷提高公共服務的效率，強化效果，通過有效的防范和控制風險，促進行政事業單位可持續、健康發展，從而維護國家經濟秩序和社會公眾利益。但目前還存在諸多不足，需要認真解決。本文對此進行研究，在分析行政事業單位內部控制風險管理重要性的基礎上，重點從風險管理的視角分析內部控制存在的問題，并提出對策。

關鍵詞 行政事業單位 內部控制 風險管理

一、引言

隨著行政管理體制改革的不斷深化，行政事業單位的風險也在不斷增加，比如新的《政府會計制度》擴大了資產負債的核算范圍，公共基礎設施、政府儲備物資等行政事業單位控制的資產都納入單位的核算范圍。怎樣準確反映政府“家底”信息，如何控制國有資產管理使用中的風險，怎樣確保財政資金在提供公共服務的過程中達到既定的使用效果，都需要內部控制制度提供有效的控制和防范，保障行政事業單位提高工作質量和社會公共服務效率。

在行政事業單位改革持續深化的新時代，隨著法律法規和政策措施日益完善，行政事業單位內部控制工作也步入了正常軌道。但個別行政事業單位在開展內部控制工作的過程中，還沒有從防范風險的戰略高度入手進行優化和完善。內部控制建設不到位，導致行政事業單位在發展過程中出現更多的問題和矛盾，通過明確管理服務活動目標和風險的對應關系制定合理的內部控制措施，有效地識別風險、量化評估風險、合理應對風險，以持續管控風險的角度去建設行政事業單位的內部控制體系，必然會推動內控制度創新改革。比如，加強對“一把手”的監督，可以更有效地防范和控制可能出現的廉政風險;再比如，構建更加科學和完善的行政事業單位風險點監測機制，可以使風險防范工作步入持續化發展的軌道，進一步優化和完善風險防范體系，進而確保行政事業單位可持續發展。

二、風險管理視域下行政事業單位內部控制存在的問題

（一）內部控制環境不夠優化

現行行政事業單位的內部控制環境相較于企業存在較大的區別。企業“三會一層”的組織架構和靈活的人力資源政策更容易使企業各部門之間形成相互制約、相互協調的工作機制。而行政事業單位的單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責。行政事業單位人力資源控制方面缺乏有效的激勵約束制度和退出機制，從而造成行政事業單位的內部控制環境的優劣更依賴于領導層的重視程度，造成各個單位之間的內部控制環境發展不平衡。有的行政事業單位不重視構建具有科學性、完善性、系統性、全面性的內部控制體系，各個部門之間缺乏橫向聯系，由此出現了信息不對稱的現象。造成內部信息傳遞不通暢、不及時，可能導致決策失誤或相關政策措施難以落實。行政事業單位工作人員的升遷、任免、人員編制、新人招錄等人力資源管理方面的事務都不是本單位自主決定的。各個層級的行政事業單位中風險管理人才匱乏，部分關鍵崗位專業化程度不夠，造成內部控制機制更新進度緩慢。內部控制建設的組織與實施缺乏科學的風險評估過程，崗位設置不合理，不相容職務分離措施不到位等。這樣很難將風險意識融入單位的經濟活動中，影響了內部控制制度在行政事業單位各項經濟活動中防范風險、控制風險的作用，導致內部控制具有一定的形式主義。盡管制定了相關的內部控制制度，但是把內部控制制度重心放在事后監督上面，達不到事前防范、事中控制、事后監督的效果。

（二）內部控制缺乏有效融合

財政部2015年印發的《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》要求，確保內部控制覆蓋單位經濟和業務活動的全范圍，規范單位內部各層級的全體人員。但現狀是很多單位的內控制度是以提高會計信息質量、保障財政資金安全為控制重點。現階段，我國用行政手段配置資源的領域較多，行政事業單位控制著工程建設、土地使用權、礦產資源開采權等稀缺資源的配置權。其作為公共產品的唯一供應方，面臨著濫用公共權力、舞弊和腐敗的風險。內控制度應與本單位的業務工作有效融合，充分發揮約束公共權力、保障資源合理配置、預防腐敗等領域的作用。但目前，有諸多行政事業單位在這方面還沒有引起重視，也沒有構建有效的融合機制。比如，政府采購業務中公開招標的過程中，產生了某些專業“陪標”的公司，使招投標淪為過場，這就是事先沒有識別出舞弊風險，沒有相關的應對策略和控制措施的后果。在財政資金的配置使用過程中，內部控制更多是從“不出問題”的安全角度控制，卻沒有從提高資金使用效率和使用效益方面防范相關風險，缺乏有效的、可操作性強的控制措施。

（三）內部控制模式有待完善

做好風險管理視域下的內部控制工作，還要求行政事業單位不斷創新內部控制模式，努力增強內部控制有效性，但一些行政單位在如何改革、創新、優化內部控制模式方面缺乏研究。例如，有的事業單位不重視內部審計工作，內部審計機構缺乏獨立性，大部分單位甚至沒有設置內審機構和專業的內審人員。有限的內審工作一般是按照上級的要求開展，很少有行政事業單位為了防范和控制風險而開展內部審計工作，即使有也普遍屬于走形式、過過場，根本無法在防范風險方面發揮作用。有的事業單位則沒有將信息技術廣泛應用于內部控制工作當中，沒有充分利用信息系統之間的可集成性，沒有將內部控制融入業務流程，沒有利用大數據技術開展風險點排查工作，同樣會制約內部控制工作的有效開展，也無法發揮風險防范的積極作用。

三、風險管理視域下行政事業單位內部控制的優化策略

（一）優化內部控制環境

優化內部控制環境首先應增強領導層的風險意識和內控認識，樹立單位負責人責任主體意識，優化單位的組織結構，將決策權、執行權、監督權合理分配，形成三權分立、互相制衡的有效機制。制定合理的組織結構圖、業務流程圖、崗位說明書等，明確細化各部門的權限責任;建立各個部門之間的橫向聯系機制，使內部各部門之間互相制約、互相協調，避免各自為政，確保內部信息傳遞及時、暢通，著眼于解決內部控制信息不對稱而出現風險。優化人力資源管理政策，采用專家援助的方式引進風險管理人才，或通過政府購買服務的方式組建風險評估團隊，確保風險分析準確，評估過程規范，選擇恰當的風險應對策略。在此基礎上制定合理的內部控制制度，同時建立內控人才的培養和儲備機制，加強行政事業單位工作人員教育培訓體制，落實員工績效管理制度，努力使其更具有操作性，激發工作熱情，提高工作效率。加強對工作人員的引導和監督，將內控意識深入人心，努力提升工作人員的風險防范意識以及制度執行力。

（二）抓好內部控制融合

2018年起全面推行的行政執法三項制度（行政執法公示制度、行政執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度）有效地規范了行政執法單位的執法行為。三項制度是國家層面對行政執法行為從源頭到過程到結果的全程控制，將信息公開控制、不相容崗位分離、授權審批等控制措施融入行政執法的全過程，對提高行政執法水平、促進依法行政發揮重要的作用。行政事業單位的內部控制制度建設可以借鑒行政執法三項制度的做法，推進內部控制法治化，約束行政事業單位合理使用自由裁量權，公平公正地行使資源配置權。在辦理業務的過程中，信息該公開的公開，提高業務辦理的透明度，主動接受社會公眾監督，把控制制度融入單位整個業務流程。以風險管理作為內部控制的主線，科學全面地評估業務活動中的風險，確定風險應對策略，綜合運用控制措施，使每項業務的辦理軌跡都有可追溯性。實現內部控制覆蓋經濟和業務活動的全范圍，規范各層級全體人員的行為，促使行政事業單位合規合法地行使公共權力，發揮內部控制在防范舞弊和預防腐敗方面的重要作用。

（三）創新內部控制模式

只有不斷推動內部控制模式創新，才能在防范風險方面取得突破。比如，加強內部審計日常監督的作用，科學合理地設置內部審計機構，保持其獨立性。選擇具備較強專業能力和較好職業道德的人員從事內審工作，與單位的財務部門、紀檢監察部門相互協作，及時發現內部控制制度在設計和運行中存在的問題和薄弱環節，并評價實施效果。對于沒有設置內部審計機構或崗位的單位，成立內部監督聯合工作組的臨時機構，完成內部控制的自我評價和監督;同時，與外部財政部門、政府審計機構、國家監察機關等外部監督實施部門形成合力，及時發現問題并堵塞漏洞，以更好地防范各類風險。重視內部控制的評價結果，強化內部控制信息系統建設，結合單位現有的信息技術水平和管理狀況，將內部控制信息系統與單位原有的財務信息系統、業務信息系統進行提取式和嵌入式的集成;充分利用現代化的信息技術和管理手段，實現本單位內部控制體系建設的持續完善和優化。

四、結語

隨著行政管理體制改革的持續深化，行政事業單位步入了新的發展階段。如何更有效地優化和完善內部管理體制，推動行政事業單位運行機制的優化和完善，是行政事業單位必須考慮的問題。其必須高度重視重大問題，進一步加強內部控制工作，更有效地防范和控制可能出現的各類風險。這就需要行政事業單位不斷拓展內部控制工作領域，特別是要著眼于強化內部控制在風險防范與管理工作中的積極作用，將二者進行全面、深入、系統的融合。重點要在優化內部控制環境、抓好內部控制融合、創新內部控制模式諸多方面取得突破，努力使內部控制工作步入科學化軌道，進而在防范風險方面發揮更積極的作用，推動行政事業單位可持續發展。

（作者單位為濰坊市奎文區綜合行政執法大隊）

參考文獻

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