放權(quán)并非“放水”，增效不是增量

日前，《國(guó)務(wù)院關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）公布，在社會(huì)上受到了高度關(guān)注：下放用地審批權(quán)會(huì)影響耕地保護(hù)紅線嗎？房?jī)r(jià)地價(jià)會(huì)上漲嗎？城市會(huì)重走“攤大餅”的老路嗎……對(duì)這類猜測(cè)，一些業(yè)內(nèi)專家強(qiáng)調(diào)，國(guó)務(wù)院決定授權(quán)和委托下放用地審批權(quán)，是為了增效而不是增量，是為了放權(quán)而并非“放水”，其主要用意和目的是要提高工作效率，提升用地審批速度，改變以往土地審批時(shí)限長(zhǎng)的弊端，讓“放管服”改革的成效落到實(shí)處，把審批放下去、把監(jiān)管抓上來。這次國(guó)務(wù)院下放用地審批權(quán)，放出來的是效率和調(diào)整范圍，而不是放開約束規(guī)模和限制指標(biāo)。

非試點(diǎn)省份用地審批權(quán)下放較為審慎

《決定》的一項(xiàng)內(nèi)容是授權(quán)，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項(xiàng)和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的城市在建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，按土地利用年度計(jì)劃分批次將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國(guó)務(wù)院授權(quán)下放給各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。這是一項(xiàng)全國(guó)普惠的授權(quán)，各省級(jí)人民政府均享有。另一項(xiàng)內(nèi)容是委托，將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和永久基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的、其他土地超過七十公頃的土地征收審批事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院委托部分試點(diǎn)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。

對(duì)此，中國(guó)國(guó)土勘測(cè)規(guī)劃院地政研究中心高級(jí)經(jīng)濟(jì)師盧曦表示，具體來看，這兩項(xiàng)內(nèi)容中共涉及四類情形：第一類是對(duì)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的城市在建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，按土地利用年度計(jì)劃分批次將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；第二類是在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍外，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；第三類是將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)；第四類是將永久基本農(nóng)田、永久基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的、其他土地超過七十公頃的土地征收審批事項(xiàng)。前兩類土地審批權(quán)由國(guó)務(wù)院授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，而后兩類土地審批事項(xiàng)由國(guó)務(wù)院委托給部分試點(diǎn)省（區(qū)、市）人民政府批準(zhǔn)，試點(diǎn)期限為一年。

中國(guó)土地估價(jià)師與土地登記代理人協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)岳曉武表示，此次《決定》全面下放了8個(gè)試點(diǎn)省（市）的用地審批權(quán)，包括用地預(yù)審和先行用地審批；對(duì)其他省份則是把《土地管理法》中的授權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行了明確，賦予了省級(jí)自然資源部門部分用地預(yù)審權(quán)。

對(duì)于北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶8個(gè)試點(diǎn)地區(qū)而言，審批權(quán)改革力度確實(shí)比較大，這預(yù)示了今后用地審批改革的方向。試點(diǎn)期限內(nèi)，8個(gè)試點(diǎn)轄區(qū)內(nèi)的所有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，包括“圈內(nèi)”（“圈內(nèi)”即土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的土地）批次轉(zhuǎn)用、圈外單選項(xiàng)目農(nóng)用地及基本農(nóng)田轉(zhuǎn)用，永久基本農(nóng)田和其他超過面積權(quán)限的土地征收等，都由地方人民政府審批，不用再報(bào)國(guó)務(wù)院審批。

對(duì)于非試點(diǎn)省份而言，用地審批權(quán)下放較為審慎。今后8個(gè)試點(diǎn)省份之外的其他省份建設(shè)用地的各項(xiàng)審批權(quán)限可以理解成以下幾部分：一是“圈內(nèi)”批次農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，省會(huì)城市和100萬以上人口城市由省級(jí)政府審批，其他城市由省政府或其授權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，村莊、集鎮(zhèn)批次轉(zhuǎn)用可由省政府授權(quán)的設(shè)區(qū)市政府審批。二是圈外單獨(dú)選址項(xiàng)目農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，涉及永久基本農(nóng)田的，報(bào)國(guó)務(wù)院審批；不涉及永久基本農(nóng)田的，報(bào)省政府審批。岳曉武強(qiáng)調(diào)，由于耕地的80%以上劃入了永久基本農(nóng)田，單選項(xiàng)目實(shí)際上很難避開永久基本農(nóng)田，實(shí)際上絕大部分單選項(xiàng)目，特別是水利、交通等線性工程用地轉(zhuǎn)用仍須報(bào)國(guó)務(wù)院審批。三是土地征收不變，征收永久基本農(nóng)田、超過35公頃耕地或超過70公頃其他土地的，要依法報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。

進(jìn)一步深化“放管服”改革 提升地方用地自主權(quán)

關(guān)于《決定》的作用和意義眾說紛紜：有人說是為了土地財(cái)政，有人說重在鄉(xiāng)村振興，還有人說是為了應(yīng)對(duì)疫情后的基建項(xiàng)目……那么，在業(yè)內(nèi)專家看來，《決定》有哪些意義和作用呢？

“《決定》可能將改變國(guó)家二十多年來的計(jì)劃管理用地模式，使剛性的審批制度轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)柔性的指導(dǎo)性管理制度，進(jìn)一步做實(shí)了深化‘放管服’改革。”在盧曦看來，《決定》有利于管理層更好地調(diào)整職責(zé)。下放一定的審批權(quán)，可以讓國(guó)務(wù)院和自然資源部將工作重心從強(qiáng)化審批轉(zhuǎn)移到強(qiáng)化監(jiān)管上來。同時(shí)也使省級(jí)人民政府擔(dān)起職責(zé)，實(shí)現(xiàn)了審批與負(fù)責(zé)的責(zé)權(quán)統(tǒng)一。“《決定》能充分調(diào)動(dòng)省級(jí)人民政府的積極性和創(chuàng)造性。省級(jí)政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和調(diào)整年度用地供應(yīng)計(jì)劃上有了更大的自主權(quán)，對(duì)優(yōu)化管理流程、提高審批效率、發(fā)揮地方政府效能等都是十分有益的。省級(jí)政府離市縣區(qū)更近一些，能及時(shí)掌握市縣用地情況，也能直接監(jiān)督基層，有利于土地審批由指標(biāo)控制變?yōu)橛猛竟苤疲欣趦?yōu)化各地的空間布局。”

山西省陽城縣自然資源局工作人員趙云雷表示，《決定》能讓國(guó)務(wù)院和自然資源部騰出更多精力從宏觀上作決策，從耕地保護(hù)紅線，生態(tài)保護(hù)紅線，城市邊界線“三線”上嚴(yán)格把控，從督察上促使地方強(qiáng)化監(jiān)管，依法問責(zé)墊后，這樣會(huì)更有利于耕地保護(hù)和地方發(fā)展。他期待這種審批權(quán)的下放，將來能納入法治軌道，依法管理。

岳曉武表示，簡(jiǎn)化用地審批層級(jí)，提高土地審批效率，對(duì)于提升地方用地自主權(quán)、科學(xué)規(guī)范用地等都有積極意義。在規(guī)劃、計(jì)劃等宏觀控制的前提下，將具體建設(shè)用地的審批權(quán)賦予地方，可以讓地方有更自主、合理安排土地利用，同時(shí)減少上報(bào)國(guó)務(wù)院審批的流程，可以提升審批效率，減少程序性違法用地的產(chǎn)生。

還有業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，《決定》將有利于進(jìn)一步消化存量土地資源，提高土地利用效率。存量土地產(chǎn)生的原因比較復(fù)雜，但城市批次建設(shè)用地是造成這一現(xiàn)象的根源之一。近些年來在計(jì)劃指標(biāo)用地制度管控下，一些地方為了不浪費(fèi)稀缺的用地指標(biāo)，在沒有具體用地項(xiàng)目的前提下，每年都通過按土地利用年度計(jì)劃集中分批次，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。因此，便出現(xiàn)了所謂的“批而未用”“批而未供”的土地現(xiàn)象，造成土地閑置問題。這次國(guó)務(wù)院下放用地審批權(quán)至省、自治區(qū)、直轄市人民政府，將有助于盤活存量土地，提高土地管理效率，也可盤活部分存量土地。各地再也不用為了趕進(jìn)度、趕時(shí)間報(bào)批土地了。據(jù)悉，自然資源部最近也提出了改革土地計(jì)劃管理方式，不再采取因素法分解指標(biāo)，實(shí)行土地要素支撐跟著項(xiàng)目走等。這些舉措都將進(jìn)一步助推加大土地的盤活力度。

放權(quán)并非“放水”用地規(guī)模并未放寬

《決定》出臺(tái)后，有些人擔(dān)心土地供應(yīng)會(huì)“放水”，會(huì)影響耕地保護(hù)紅線，城市會(huì)重回?cái)偞箫灥睦下罚瑢?duì)此，岳曉武認(rèn)為，放權(quán)并非“放水”。《決定》明確各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要按照法律、行政法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定，嚴(yán)格審查把關(guān)，特別要嚴(yán)格審查涉及占用永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)區(qū)的用地，切實(shí)保護(hù)耕地，節(jié)約集約用地，盤活存量土地，維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益，確保相關(guān)用地審批權(quán)“放得下、接得住、管得好”。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府不得將承接的用地審批權(quán)進(jìn)一步授權(quán)或委托。岳曉武進(jìn)一步分析，這意味著用地審批的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)并未發(fā)生變化，地方政府在審批用地時(shí)，仍要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)土空間規(guī)劃和土地利用計(jì)劃，嚴(yán)格控制占用農(nóng)用地特別是永久基本農(nóng)田，嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)紅線，嚴(yán)格維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益，因此，不能像一些人那樣過度理解或曲解文件意思。

盧曦認(rèn)為，獲得試點(diǎn)權(quán)的省（市）是在調(diào)整永久基本農(nóng)田的布局位置上，得到相對(duì)大一些的權(quán)限，為能夠高效及時(shí)使用土地帶來一些便利，為支撐高質(zhì)量發(fā)展提供了一些服務(wù)，絕不是放大了建設(shè)用地的增量和數(shù)量。雖然國(guó)務(wù)院將用地審批權(quán)下放，但是國(guó)務(wù)院也將建立審批工作評(píng)價(jià)機(jī)制，根據(jù)土地管理水平綜合評(píng)估結(jié)果，動(dòng)態(tài)調(diào)整試點(diǎn)省份。因此，各省（區(qū)、市）在執(zhí)行方面應(yīng)認(rèn)真對(duì)待，嚴(yán)格保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地，適度把控工作尺度。同時(shí)，也須增強(qiáng)土地管理工作水平，特別是在基礎(chǔ)性工作建設(shè)上要更加重視。如加強(qiáng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)建設(shè)、衛(wèi)片影像存儲(chǔ)、變更調(diào)查數(shù)據(jù)更新及有效提取工作等。綜合評(píng)估將倒逼地方加大投入，建立健全基礎(chǔ)工作平臺(tái)，為用好管好稀缺的土地資源服好務(wù)、站好崗。“不能一管就死，也不能一放就亂，地方亟待提升用地審批能力，否則也不排除出現(xiàn)審批不如以前快的可能性。”盧曦說。

具體來說，放權(quán)并沒有放寬用地“規(guī)模”。一些人擔(dān)心會(huì)影響保護(hù)18億畝耕地紅線，會(huì)重新刺激土地財(cái)政等都是多慮了。在下放審批權(quán)試點(diǎn)中，并未放開建設(shè)用地指標(biāo)，用途管制還在繼續(xù)堅(jiān)持。

耕地保護(hù)是用途管制的基本任務(wù)和核心目標(biāo)。《土地管理法》規(guī)定，國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途。地方各級(jí)政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)，耕地保有量不得低于上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)。這些沒變，基本任務(wù)和核心目標(biāo)就沒變，用途管制還得繼續(xù)堅(jiān)持。

與此同時(shí)，耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)考核不變。可以說，無論什么地區(qū)、什么項(xiàng)目，耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)還是硬任務(wù)。依據(jù)現(xiàn)有的耕地占補(bǔ)平衡規(guī)定，占用耕地后，需要做相應(yīng)的補(bǔ)充。非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍?/p>

此外，房地產(chǎn)項(xiàng)目難以受益。《決定》中，對(duì)土地指標(biāo)要優(yōu)先用于國(guó)家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的表述，等于把房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目排除在外了。目前房地產(chǎn)項(xiàng)目在各地也都不能列入重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目范疇。所以，人們需要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，理解《決定》精神，懂得國(guó)家對(duì)永久基本農(nóng)田保護(hù)和嚴(yán)格控制耕地占用的基本方針并沒改變。防止過度依賴房地產(chǎn)發(fā)展的政策導(dǎo)向并沒改變。（中國(guó)自然資源報(bào)）