三權分置視角下外嫁女宅基地使用權繼承問題研究

2020-05-21 03:33:29陳廣華李鳳興

江蘇農業科學 2020年6期

陳廣華李鳳興

摘要：宅基地“三權分置”將繼受取得宅基地使用權與集體經濟組織成員資格解綁，為宅基地使用權繼承提供法理基礎。外嫁女作為農民群體中的弱勢群體，因集體經濟組織成員資格認定標準不統一、村民自治規范和家戶觀念的影響，使其在宅基地使用權上的繼承權益容易受到損害。分析宅基地“三權分置”對外嫁女宅基地使用權繼承權益保障優勢，提出在構造宅基地“三權分置”制度的同時，通過宅基地使用權期限再造、向外嫁女適當傾斜的宅基地規則原則確立、非本集體經濟組織成員的外嫁女特殊宅基地使用權繼承規則的明確、完善村民自治制度和司法救濟機制，重構外嫁女宅基地使用權繼承權益保障體系。

關鍵詞：外嫁女;宅基地使用權;三權分置;繼承;弱勢群體;村民自治制度;司法救濟

中圖分類號： D922.3;F321.1? 文獻標志碼： A? 文章編號：1002-1302（2020）06-0283-07

2019年中央一號文件《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》中提出，注重保護外嫁女等特殊人群的合法權利。外嫁女來源于我國農村婚俗慣例，理論和實務界對其定義不一：（1）源于農村慣例，即從字面含義上指嫁到村外或本村，戶籍仍然留在本村或遷出本村的成年女性;（2）指嫁到村外，但戶籍仍然留在本村的女性[1]。為研究方便，本研究采用第2種定義。土地權利是農民享有的重要權利，而我國農村傳統“從夫居”的婚嫁制度及外嫁女在娘家無權的普遍社會現象使處于弱勢地位的外嫁女土地權益保護問題成為學界研究的重點、難點。通過對已有研究進行分析發現，學者對外嫁女土地權益的研究主要集中在承包地上，而針對宅基地等其他土地的研究較少，且對宅基地的研究主要集中在婦女宅基地分配權問題上。耿卓提出，打破家戶觀念，確認婦女在宅基地使用權上享有權利[2];張笑寒認為，村民會議或村民代表會議對婦女土地權益的不公平意見使婦女的宅基地分配權益受損[3];向東提出，“一戶一宅”宅基地分配方式及“地隨房走”登記模式等是導致婦女宅基地使用權受損的原因[4]。宅基地是外嫁女的重要生活資源，且新社會成員的生存空間、物質等資源一般需從舊社會成員處獲得[5]。外嫁女能否繼承其父母宅基地使用權與外嫁女“居者有其屋”的社會保障息息相關，但學界對此關注度不足。本研究基于外嫁女宅基地使用權繼承資格，分析外嫁女宅基地使用權繼承權益受損原因，構建外嫁女宅基地使用權繼承權益保障體系。

1 外嫁女宅基地使用權繼承法理障礙

1.1 外嫁女宅基地使用權繼承問題案例分析

因在實務中外嫁女宅基地使用權繼承糾紛案由不一，本研究采用“外嫁女”“宅基地使用權”“繼承”等詞全文檢索中國裁判文書網，共計檢索到48個案例。基于此總結外嫁女宅基地使用權繼承的裁判邏輯，雖難以全面，但可明確基本類型：（1）外嫁女屬于本集體經濟組織成員，并且宅基地上存在建筑物時，通常允許外嫁女繼承農村房屋并附隨確定宅基地使用權份額。但也有其他裁判結果案例，如在廣東省廣州市中級人民法院民事裁定書（2018）粵01民終16548號中一審法院指出，宅基地使用權是基于集體經濟組織成員身份而享有的用益物權不屬個人財產，不得繼承。（2）外嫁女屬于本集體經濟組織成員，但宅基地上不存在建筑物時，因對宅基地使用權能否繼承法院認定不一，裁判結果也不盡相同。如廣東省肇慶市端州區人民法院在民事判決書（2017）粵1202民初500號中提出，宅基地使用權本身不得單獨轉移且不能用于抵押，包括不能進行繼承，因此，即便外嫁女具有成員資格也不得繼承閑置宅基地。但也有法院認為，閑置宅基地可以繼承，如廣東省連州市人民法院在民事判決書（2018）粵1882民初706號中未引用成文法律依據，僅基于便于操作及合理利用宅基地之目的，認可農村房屋之宅基地與閑置宅基地可區分，從而判決黃某1繼承該閑置宅基地。（3）外嫁女非本集體經濟組織成員時，有的法院認為，外嫁女不得繼承宅基地使用權，如安徽省長豐縣人民法院在民事判決書（2016）皖0121民初1495號中以宅基地使用權屬于本集體經濟組織所有且分配集體經濟組織所有財產屬于成員權能而提出，外嫁女不得繼承宅基地使用權。（4）外嫁女雖不享有本集體經濟組織成員資格，但判決其享有繼承權。如在廣東省廣州市番禺區人民法院民事判決書（2016）粵0113民初2304號中，依西三村的村民自治規范，原告郭某乙出嫁后不享有村民待遇，但法院在判決時不受其成員資格的影響，由于其父母未留下遺囑因此按法定繼承確定郭某乙可繼承的農村房屋及宅基地使用權份額。

從裁判案例可知，外嫁女能否繼承宅基地使用權主要與宅基地上是否存在建筑物和外嫁女是否為本集體經濟組織成員有關。有的法院認為，即使外嫁女具備成員資格且宅基地上存在建筑物，也不絕對推導出外嫁女享有宅基地使用權繼承資格，因宅基地使用權僅為本集體經濟組織成員享有。實務中法院常根據外嫁女成員資格和宅基地是否閑置2種情形的不同組合做出不同的判決，雖然同案不同判不絕對等于不公平，但將具有本集體經濟組織成員資格、宅基地上存在建筑物作為宅基地使用權繼承的前提條件，成為了外嫁女宅基地使用權繼承的障礙。

1.2 宅基地使用權繼承法理障礙

以宅基地上存在建筑物作為宅基地使用權繼承的前提條件，是在宅基地使用權限制繼承與農村房屋允許繼承存在矛盾時基于我國“房地一體”原則而作出的妥協。宅基地使用權在《中華人民共和國物權法》用益物權篇中被定義，指農民在依法取得的集體所有的宅基地上建造房屋及附屬設施，并享有的對宅基地占有、使用、有限處分的權利[6]。該定義表明，雖然宅基地使用權屬于用益物權，但因不具有用益物權所應含有的收益權能，所以屬于受限制用益物權。其收益權能受限主要源于宅基地使用權自產生之初便具有保障農民“居者有其屋”的社會福利功能，為防止宅基地大量流轉導致其社會保障和社會福利功能喪失，在我國很長一段時間內都嚴格限制宅基地使用權流轉，繼承屬流轉方式之一因此也受限制。但在我國并未限制農村房屋的繼承，因此在實務中有的法院遵循“房地一體”原則，在判決農村房屋的繼承份額時附隨確定宅基地使用權份額，不會就閑置宅基地進行單獨分割，如廣東省肇慶市端州區人民法院在民事判決書（2017）粵1202民初500號中便依此作為判決依據。

以具備本集體經濟組織成員資格作為宅基地使用權繼承的前提條件，源于《中華人民共和國土地管理法》規定的宅基地使用權僅限于本集體經濟組織成員使用。我國《中華人民共和國物權法》中雖明確規定宅基地使用權屬于用益物權，但未完善相關條文，將宅基地使用權的使用、取得、轉讓等問題交由《中華人民共和國土地管理法》確定，《中華人民共和國土地管理法》又規定了其僅允許本集體經濟組織成員使用，導致非本集體經濟組織成員繼承資格存在障礙。同時，在我國宅基地所有權原歸農民所有，經歷長時間改革才形成了宅基地的所有權歸集體所有，使用權歸農民所有的“兩權分離”制度。因此，宅基地使用權可以說是土地個人所有權消滅后，通過使用權的形式對土地財產權的再造[7]。存量宅基地的使用權是本集體經濟組織成員的宅基地所有權讓渡給集體后獲得的應有補償，而增量宅基地的使用權是本集體經濟組織將其所有的宅基地分配給成員的福利，因此將宅基地使用權限定在本集體經濟組織內。

外嫁女獲得宅基地使用權繼承資格的前提為宅基地上存在建筑物或外嫁女為本集體經濟組織成員，這皆源于宅基地使用權具有的人身依附性。宅基地使用權與成員身份的捆綁，使得非本集體經濟組織成員的外嫁女對宅基地使用權的繼承存在障礙。為實現本集體經濟組織成員的社會保障，國家在制度層面上將宅基地使用權的流轉限制在本集體經濟組織內部，使得宅基地使用權單獨繼承存在障礙。

2 “三權分置”下外嫁女享有宅基地使用權繼承資格? 2018年中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》提出，宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，適度放活宅基地和農民房屋使用權[8]。“三權分置”對繼受取得宅基地使用權進行去身份化，使其成為完整的用益物權，賦予外嫁女宅基地使用權繼承資格。

2.1 宅基地使用權應為完整的用益物權

“兩權分離”下宅基地使用權僅允許本集體經濟組織成員無償從土地所有權人處取得并使用宅基地[9]。具備本集體經濟組織成員資格既是獲得宅基地使用權的前提，也是持有宅基地使用權的必須條件，一旦農民喪失成員資格，便不得繼續使用宅基地使用權，毋論將宅基地使用權流轉于本集體經濟組織之外。宅基地“三權分置”的目的在于“轉”，通過對宅基地使用權流轉范圍的適當放寬，解決收益權能落空的問題。“三權分置”將宅基地使用權中身份性內容分離為宅基地資格權，使得宅基地資格權成為宅基地使用權的取得條件，但又與使用權分離，指成員有權要求本集體經濟組織無償分配宅基地且無償使用。宅基地使用權的去身份化，允許其適度流轉于本集體經濟組織之外，從而補足宅基地使用權的收益權能使其成為完整的用益物權。

宅基地使用權的去身份化不意味著宅基地使用權與成員資格完全脫離，需區別初始取得與繼受取得。初始取得宅基地使用權仍需滿足成員資格，即僅本集體經濟組織成員有權申請宅基地使用權。這是由于農民處于弱勢群體地位，宅基地是其重要的生活資料，承擔成員“居者有其屋”的社會保障功能。宅基地所有權為成員加入公社而讓渡給本集體經濟組織的權利，宅基地使用權則是來源于成員的權利返回成員的體現。另外，成員在享受權利的同時，也必須承擔相應成員義務，如遵守村民自治規范中約定的各項義務，若允許城鎮居民或非本集體經濟組織成員初始取得，又無法要求其承擔相應的成員義務，并不公平。但宅基地使用權一旦被本集體經濟組織成員獲得后，就脫離成員身份得以成為財產性權利，如何利用財產性權利是財產權人的自由，在“理性經濟人”假設下，財產權人傾向于利用財產獲得最大化經濟利益，將宅基地使用權通過轉讓、出租、抵押、繼承等方式流轉于本集體經濟組織內部或外部皆是基于經濟利益最大化的考慮。因此，“三權分置”并非對宅基地使用權完全去身份化，初始取得時仍需滿足成員資格，但繼受取得無需限定在本集體經濟組織內部，即宅基地使用權可流轉于本集體經濟組織之外。

2.2 外嫁女宅基地使用權繼承正當性

“三權分置”后外嫁女宅基地使用權繼承資格不再受集體經濟組織成員資格和宅基地上是否存在建筑物的影響。首先，基于宅基地使用權用益物權性質。用益物權設置的目的為通過允許非所有權人對物使用，實現財產價值最大化。如“2.1”節中所述，“三權分置”后宅基地使用權成為完整的用益物權。由于宅基地使用權為用益物權，依《中華人民共和國繼承法》規定屬于遺產，因此單獨繼承不存在法理障礙。同時，繼承屬于宅基地使用權的繼受取得[10]，對繼承取得宅基地使用權身份性的剔除，使得外嫁女在繼承宅基地使用權時無需為本集體經濟組織成員。

其次，基于外嫁女居住保障功能的實現。宅基地承擔著保障農民“居者有其屋”功能，外嫁女作為農民中的弱勢群體，宅基地亦需保障外嫁女居住。但 “兩權分離”下若外嫁女被認定為非本集體經濟組織成員，因受宅基地使用權嚴格限制流轉的影響，她往往無法繼承宅基地使用權。雖然外嫁女出嫁后可享有夫家宅基地，但因在農村婚俗習慣中，外嫁女之配偶在結婚之前便申請了宅基地使用權并建造房屋，因而在此情形下，外嫁女是否享有夫家的農村房屋所有權需依據《中華人民共和國婚姻法》之規定，而若該農村房屋被認定為男方婚前財產，依據“地隨房走”的原則，外嫁女難以獲得宅基地使用權份額。外嫁女若與其配偶離婚，可能會出現既難獲得夫家宅基地使用權份額，又無法繼承父母宅基地使用權，而產生無地可居的困境。允許外嫁女繼承宅基地使用權，即使外嫁女因為婚姻之變動喪失集體經濟組織成員資格，使其通過繼承父母宅基地使用權，保障其“居有定所”。

最后，基于農民自身意愿的考慮。宅基地使用權的限制流轉使宅基地使用權成為“沉睡的巨大資本”，不符合社會發展規律。法律禁止未能完全阻止宅基地使用權繼承，事實上的宅基地使用權繼承行為不在少數，如在廣東省佛山市中級人民法院民事判決書（2016）粵06民終5263號中，吳細九、吳某丁便獲得集體建設用地使用權證，而其中載明宅基地的權屬來源為繼承。因缺乏上位法的規定，使因繼承導致宅基地面積超標、外嫁女被剝奪繼承權等亂象頻發。土地制度政策有別于其他法律制度，因直接關系到農民切身利益，必須扎根于農村，在長期鄉土實踐中發展。與其嚴格限制宅基地使用權繼承，導致事實上的繼承行為對外嫁女等弱勢群體的權益產生損害，不如在充分保障各方利益的基礎上，完善宅基地使用權繼承的相關規定。

3 “三權分置”對外嫁女宅基地使用權繼承權益的保障? 雖然“三權分置”使外嫁女宅基地使用權繼承具有正當性，但外嫁女集體經濟組織成員資格的認定標準不統一、村民自治規范對外嫁女權益的漠視、家戶制度對外嫁女個體利益的掩蓋，使外嫁女宅基地使用權繼承權益易受損，“三權分置”可解決上述問題，實現對外嫁女宅基地使用權繼承權益的保障。

3.1 外嫁女宅基地使用權繼承權益受損原因

3.1.1 外嫁女集體經濟組織成員資格認定標準不統一按照法律規定，集體成員資格認定標準本應由《中華人民共和國立法法》規定，但事實上卻沒有任何一部法律對此進行明確規定，實務中多交由村民委員會、村民大會決定。各地常以本村傳統觀念及當地實際情況確定，多以戶籍為主要因素，輔之以性別、年齡、是否依附于該宅基地生存、是否履行義務等為認定標準。不同農村的集體經濟組織成員認定標準不完全一致，造成橫向不平等。外嫁女作為弱勢群體因婚嫁被村民委員會、村民大會等排除在本集體經濟組織之外的現象并不少見[11]。有的村民自治規范明確規定，外嫁女領到結婚證后3個月內必須遷出戶口，即便不遷戶也不得享受村民待遇;有的村民自治規范則認為，外嫁女非本村村民，不得享有村民待遇。在“兩權分離”，下部分法院在判決外嫁女能否繼承宅基地使用權時，要求其具有本集體經濟組織成員資格。外嫁女集體經濟組織成員資格認定標準不統一且容易被剝奪，使外嫁女的權益相對其他農民群體更容易受損。

3.1.2 村民自治規范對外嫁女宅基地使用權繼承權益的漠視村民自治規范包括村民自治章程、村規民約以及村民會議、村民代表會議決議。法律賦予村民自治權力，甚至允許村民自治規范中存在違背法律法規的內容，實務中常出現損害外嫁女土地權益的村民自治規范，除有些村民自治規范規定外嫁女不享有集體成員資格外，有的甚至規定外嫁女不得繼承父母遺產，而有時法院的判決也會受村民自治規范影響。如在云南省昆明市中級人民法院民事裁判書（2016）云01民終3036號中，一審法院因該地存在外嫁女不參與家庭財產分配的風俗，認可了當事人按照該風俗擬定的分家協議。在我國宅基地等土地權益的分配及方案確定交由集體經濟組織或村民委員會通過決議而決定，因此外嫁女能否參加會議與其宅基地使用權繼承權益的享有和行使直接相關。但實務中部分農村以外嫁女非本村村民為由，將外嫁女排除在村民自治之外。即使有外嫁女出任村民委員或村民代表，但少有外嫁女擔任主任、副主任等職務，因此嚴重損害外嫁女宅基地使用權繼承權益的決議有時也會因反對力度不足而被通過[12]。此外，村民自治規范只有受到嚴格監督，才能在出現侵害外嫁女宅基地使用權繼承權益的決議時對其產生約束力，但在《中華人民共和國村民委員會組織法》及相關法律中未明確規定村規民約監督機關，僅規定村規民約需報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案，發現存在與法律沖突的內容時，鄉（鎮）人民政府可責令改正，因缺乏相應的強制措施，難以對村民自治規范產生約束力。

3.1.3 家戶制度對外嫁女個體利益的掩蓋我國宅基地分配標準為“一戶一宅”[13]，能夠成為宅基地使用權主體的只能是家戶，但立法上尚未明確宅基地使用權人及內部人員的財產共有關系。有的法院認為，在我國物權登記具有權利推定效力，在沒有充分的證據加以推翻的情況下，應推定登記權利人為真實權利人，因此以登記證上的姓名為宅基地使用權人，如廣東省佛山市中級人民法院在民事判決書（2016）粵06民終5263號中所述。因外嫁女在家戶中處于弱勢地位，多數情況下以家中父兄名義申請宅基地，外嫁女則會因未在登記證上顯名而使初始取得份額受損。還有的法院認為，雖然外嫁女享有初始取得份額，但出嫁后能否繼續享有則由家戶內部分家析產時決定，如廣東省肇慶市中級人民法院在民事判決書（2018）粵12民終1841號中所述。外嫁女宅基地使用權初始取得份額的不確定，會對其最終繼承的宅基地使用權份額產生影響。

3.2 “三權分置”對外嫁女宅基地使用權繼承權益的保障優勢

3.2.1 保障非本集體經濟組織成員外嫁女宅基地使用權繼承資格 “三權分置”對繼受取得宅基地使用權進行了去身份化，使得是否為本集體經濟組織成員不會對宅基地使用權繼承資格產生影響。雖然在實務中外嫁女本集體經濟組織成員資格被剝奪的情形不少見，但“三權分置”后外嫁女能否享有宅基地使用權繼承權益與其成員身份無關，充分保障了外嫁女“居者有其屋”的權益。此外，宅基地“三權分置”改革也會促進集體經濟組織成員資格認定標準的明確，因僅本集體經濟組織成員可享有申請宅基地的權利，如何確定本集體經濟組織成員與非本集體經濟組織成員的邊界便顯得尤為重要，它的確定有利于避免宅基地使用權流失及確定宅基地資格權主體。

3.2.2 提高外嫁女對村民自治規范的影響力 “三權分置”后外嫁女可因享有的宅基地使用權繼承資格對村民自治規范施加影響力。首先，村民自治規范以外嫁女非本集體經濟組織成員為由，認為其不得繼承僅成員享有的宅基地使用權，排除外嫁女的繼承資格。“三權分置”下繼受取得的宅基地使用權不受本集體經濟組織成員身份限制，村民自治規范中的類似規則不再適用。其次，因實務中集體經濟組織成員資格認定標準由村民委員會、村民大會等決定，并非所有外嫁女皆可認定為本集體經濟組織成員。享有成員資格的外嫁女因經濟實力提高，提升其在村民大會、村民委員會中的政治地位，保障其參政議政的權利。非本集體經濟組織成員的外嫁女雖因不具有成員資格而不得直接參與村民自治規范制定，但若其享有宅基地使用權繼承資格，可類比《中華人民共和國公司法》中優先股股東權利的設定，當村民自治規范中存在涉及宅基地使用權繼承權益的內容時，對涉及其宅基地使用權繼承權益事項行使表決權。

3.2.3 突破家戶對外嫁女個體利益的掩蓋在家戶觀念下宅基地使用權主體為家戶，造成對個體利益的遮蔽。“三權分置”明確宅基地使用權確權登記制度，外嫁女等的個體權益需在登記證上體現。因宅基地使用權登記證上多以家戶為登記單位或是僅登記其父兄姓名，外嫁女等的個體利益未必能在登記證上顯現，為后續個體權益的實現埋下隱患。在推進宅基地使用權確權登記頒證工作時需明確對個體利益的保護。2011年國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部聯合下發的《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》第六條第一款中已明確規定，非集體經濟組織成員若因繼承農村房屋而占用宅基地使用權的，可對其發證。由于“三權分置”對繼受取得的宅基地使用權進行了去身份化，因此外嫁女可繼承宅基地使用權并可進行登記。同時，“三權分置”不要求宅基地使用權持有期間必須具備本集體經濟組織成員資格，因此外嫁女因出嫁喪失成員資格并不當然喪失宅基地使用權的初始取得份額。

4 “三權分置”下外嫁女宅基地使用權繼承權益保障體系的重構? 目前，宅基地“三權分置”的相關權能構造和制度設計尚停留在政策層面，且適逢農村宅基地使用條例的起草和《中華人民共和國物權法》的修訂，宅基地使用權繼承權益的保障需對宅基地制度進行再造，可借此機會將外嫁女宅基地使用權繼承權益保護融入其中，構建保護外嫁女等弱勢群體權益的法律制度。

4.1 確立保護外嫁女繼承權益的宅基地使用權規則原則

我國立法中尚未明確外嫁女能否繼承宅基地使用權，雖然《中華人民共和國繼承法》明確規定，外嫁女享有與男子平等的繼承權利，《中華人民共和國婦女權益保障法》第三十二、三十三條也規定，婦女在宅基地使用方面享有和男子平等的權利，但因立法模糊使得實務中外嫁女能否繼承宅基地使用權存在較大司法裁量權。因此，需在立法中明確規定外嫁女宅基地使用權的繼承資格不受其集體經濟組織成員身份的影響，并強調享有與男子平等的繼承權利。一方面在立法上明確對外嫁女宅基地使用權繼承權益的保護，指導村民自治規范的制定，以減少損害外嫁女宅基地權益內容的產生。另一方面，可為司法裁判提供指導，排除損害外嫁女宅基地使用權繼承權益的村民自治規范對司法裁判的干擾。此外，在起草農村宅基地使用條例時，要明確條文制定所遵守的男女平等原則不是簡單權利義務的一致性，而是在制定宅基地使用權繼承規則時向外嫁女適當傾斜，給予其特殊保護，以實現實質公平[14]。

4.2 明確外嫁女繼承所得宅基地使用權的期限規則

“三權分置”應將無期限使用的宅基地使用權改造為有限使用。在限制宅基地使用權繼承、流轉的“兩權分離”背景下，宅基地使用權是否存在使用期限并不重要，僅在戶內最后1位本集體經濟組織成員死亡或是喪失成員資格時由集體收回。但在允許宅基地使用權繼承背景下，宅基地使用權應存在固定使用期限。因此，確定宅基地使用權期限不僅是確保集體土地所有權權能回復性、防止集體財產流失、保護集體成員合法權益甚至是維護集體公有制的要求，而且是確定宅基地使用權轉讓價格、抵押價值，彰顯其財產功能、完善流轉機制的需要[15]。宅基地使用權受期限限制是繼承的前提，如果宅基地使用權沒有固定使用期限，只要戶內還存在本集體經濟組織成員，宅基地使用權依舊由戶內成員所有，不得為遺產。只有當宅基地使用權存在使用期限時，剩余期限的宅基地使用權才可作為遺產繼承，外嫁女可在剩余期限內繼承并使用宅基地。宅基地使用權的使用期限規定可參考建設用地使用權的使用期限，即以70年作為上限，各地可根據實際情況進行修改。同時，宅基地使用權劃為遺產范疇后，可能導致實務中“一戶多宅”、宅基地使用權面積超標情況頻發，為防止宅基地利益過分集中形成的不對等，需加強對人均宅基地使用權面積的控制。若外嫁女因繼承使其擁有的宅基地使用權面積超標時，可要求其將超出部分歸還集體經濟組織。

4.3 明確非本集體經濟組織成員外嫁女的宅基地使用權繼承規則

當外嫁女非本集體經濟組織成員時，需對其繼承所得宅基地使用權的使用用途進行限制。由于實務中對外嫁女成員資格的認定標準并不統一，因此需明確外嫁女集體成員資格認定標準。對此，可采用最大利益和最密切聯系原則，以實際生活狀況為依據，同時借鑒江蘇省揚州市中級人民法院在民事判決書（2018）蘇10民終1682號中的表述，外嫁女出嫁前取得的集體經濟組織成員資格即使出嫁也并不當然喪失。即當外嫁女出嫁后但生活主要依靠原居住地，或新居住地因土地調整無法給予其承包地份額時，她仍然享有原集體經濟組織成員資格時;當外嫁女出嫁后獲得新集體經濟組織成員資格時，則喪失原集體經濟組織成員資格。若根據實際生活狀況無法進行判斷時，需賦予外嫁女選擇權，以避免其擁有雙重身份或喪失身份。

自1999年起，國家為維護農村集體土地秩序，嚴格禁止城鎮居民購買宅基地、農村住宅。對此，有學者提出，繼承人如果不是本集體經濟組織的成員，則不能自由使用宅基地使用權，而只能通過轉讓繼承宅基地使用權所具有的經濟價值[16]。在宅基地“兩權分離”下，為不突破宅基地使用權不得流轉于本集體經濟組織之外的限制，雖允許非本集體經濟組織成員的外嫁女繼承宅基地使用權，但僅允許其享有將繼承所得宅基地使用權轉讓于本集體經濟組織內部獲得的經濟收益，既保護非本集體經濟組織成員的外嫁女的繼承權益，又保護村社共同體利益。“三權分置”后繼受取得的宅基地使用權不應受本集體經濟組織成員資格限制，非本集體經濟組織成員的外嫁女享有對繼承所得宅基地使用權的處分權，不再必須將其轉讓給本集體經濟組織內部。

為減少宅基地使用權財產化改革引發的不良后果，考慮到宅基地所具有的社會保障功能，非本集體經濟組織成員的外嫁女轉讓繼承所得宅基地使用權時，存在優先購買權問題。具體而言，在購買條件相同時，家庭內部成員具有優先購買權，將繼承所得宅基地使用權份額轉讓于家庭內部成員既可維護家庭穩定性，又可減少因宅基地使用權分割引發的農村住房被迫拆除而增加的重建成本，第2順位應是本集體經濟組織及符合宅基地申請條件的本集體經濟組織成員，以保障本集體經濟組織宅基地數量。此外，宅基地是農民的生活資料，因此必須遵守生活用途，不得用于房地產開發、建設別墅大院和私人會館等，以防止宅基地數量銳減對農民權益造成損害。

4.4 完善注重保護外嫁女宅基地使用權繼承權益的村民自治制度

村民自治規范是保護外嫁女宅基地使用權繼承權益的重要防線，在完善村民自治制度時需注意對外嫁女宅基地使用權繼承權益的保護。首先，要保障外嫁女參政議政權利。不得以任何理由拒絕享有本集體經濟組織成員資格的外嫁女參加村民大會、村民代表會議等，同時可在村民自治規范中確定村民大會中外嫁女所占比例，并要求不得低于男性。村民委員會中也必須有外嫁女擔任主任等職務、副主任，具體標準可由各省制定。在決議規則上，涉及一般事項時，經1/2以上外嫁女同意即可，但涉及外嫁女的宅基地使用權繼承問題等關系外嫁女重要權益的事項時，除需經2/3以上本集體經濟組織成員的外嫁女同意外，還應經過2/3以上雖非本集體經濟組織成員但享有宅基地使用權繼承資格的外嫁女同意。

其次，在立法中明確村民自治規范的審查權。明確縣、鄉2級人民政府對村民自治規范的審查義務，由鄉（鎮）人民政府負責對村民自治規范進行日常監督檢查，對提請備案的村民自治規范制定程序和內容進行合法性審查，當發現損害外嫁女宅基地使用權繼承權益的內容時，可在限定時間內要求村民委員會將其廢止或修改。縣級人民政府負責對村民自治規范進行抽查，可在確定期間內隨機檢查所屬區劃內的村民自治規范，當發現鄉（鎮）人民政府存在未履行監督職責的情形，要求鄉（鎮）人民政府立即履行職責。

4.5 建立保障外嫁女宅基地使用權繼承權益的司法救濟機制

首先，針對實務中原居住地村民委員會對外嫁女宅基地使用權繼承權益的損害，建立縣級土地調解機構。雖然村民委員會、村民大會等村組織本應為外嫁女宅基地使用權繼承權益的保護主體，但也存在因制定損害外嫁女宅基地使用權繼承權益的村民自治規范而成為施害者的情況。為避免保護者與施害者身份統一帶來的救濟乏力困境，并對村民委員會、村民大會等村組織產生約束力，可設立中立的土地調解機構。外嫁女可自愿選擇在宅基地使用權繼承權益受到村民委員會、村民大會損害時申請調解，這既可保障外嫁女權益，又可避免因矛盾擴大化影響外嫁女家庭社會關系。

其次，農業行政部門應健全土地仲裁機構，設定區別于一般仲裁的土地仲裁規則。將保障外嫁女土地權益作為仲裁原則之一，合法、合理、高效地解決糾紛。

最后，考慮到裁判邏輯混亂，可由中華人民共和國最高人民法院（以下簡稱最高人民法院）出臺相關司法解釋，規范外嫁女宅基地使用權繼承糾紛的裁判規則。對地方法院存在的有利于外嫁女宅基地使用權繼承權益保障的創新措施，如海南省高級人民法院確定，外嫁女與其他村民獲得分配的土地征用補償款數額相等，邢臺市中院給予外嫁女同等村民待遇等，通過最高人民法院發布意見在全國各級人民法院間推行。此外，鑒于目前外嫁女維權意識弱、能力差的現狀，可積極探索外嫁女土地權益的公益訴訟。以公權力保障權益救濟，既能減輕法院裁判壓力、便捷審理類似案件，又能減輕外嫁女訴訟壓力。

5 結語

2018年中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》提出，放活宅基地及農房使用權，通過將資格權從宅基地使用權中剝離，使繼受取得宅基地使用權得以實現去身份化，而劃為遺產范疇。宅基地“三權分置”剔除了外嫁女集體經濟組織成員資格對其宅基地使用權繼承資格的影響，提高了外嫁女對村民自治規范的影響力，突破了家戶制度對外嫁女個體利益的遮蔽，有利于緩解外嫁女宅基地使用權繼承權益受損情況。綜上所述，外嫁女等弱勢群體的土地權益因為現有制度上的粗放規定未能得到圓滿保護，宅基地使用權繼承權益僅是外嫁女土地權益的一部分。因此，為完善外嫁女其他土地權益保護需要，在土地制度制定時應注意對特殊群體的傾斜保護，最為重要的是需要細化規定并落實。

參考文獻：

[1]張勤. 股份合作制下“外嫁女”土地權益糾紛的解決——以珠三角S區為中心的實證研究[J]. 江蘇社會科學，2018（2）：245-253.

[2]耿卓. 家戶視角下的婦女土地權利保護[J]. 法學，2016（1）：115-124.

[3]張笑寒. 村民自治背景下農村婦女土地權益流失問題研究[J]. 中國土地科學，2012，26（6）：10-14，34.

[4]向東. 農業女性化背景下農村婦女土地權益問題——基于自由發展觀下的性別法律分析[J]. 河北法學，2014，32（2）：84-91.

[5]費孝通. 鄉土中國生育制度[M]. 北京：北京大學出版社，1998：241-243.

[6]翟全軍，卞輝. 城鎮化深入發展背景下農村宅基地流轉問題研究[J]. 農村經濟，2016（10）：10-17.

[7]李鳳章，李卓麗. 宅基地使用權身份化困境之破解——以物權與成員權的分離為視角[J]. 法學雜志，2018，39（3）：68-76.

[8]鄭風田. 讓宅基地“三權分置”改革成為鄉村振興新抓手[J]. 人民論壇，2018（10）：75-77.

[9]溫世揚，梅維佳. 宅基地“三權分置”的法律意蘊與制度實現[J]. 法學，2018（9）：53-62.

[10]陳振，羅遙，歐名豪. 宅基地“三權分置”：基本內涵、功能價值與實現路徑[J]. 農村經濟，2018（11）：40-46.

[11]王曉莉，李慧英. 我國農村土地政策與實踐分析——聚焦農村婦女土地權益問題[J]. 科學社會主義，2014（1）：116-120.