地區(qū)間橫向帶動：實現(xiàn)共同富裕的重要途徑

韓文龍　祝順蓮

摘要：地區(qū)間橫向帶動是解決地區(qū)發(fā)展不平衡不充分問題，進(jìn)而實現(xiàn)共同富裕的重要路徑。新中國成立以來，以“對口支援”為主要形式和顯著特征的地區(qū)間橫向帶動實踐，在經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)領(lǐng)域和收入分配領(lǐng)域以及發(fā)展能力和發(fā)展環(huán)境等方面，對欠發(fā)達(dá)地區(qū)和特殊困難地區(qū)形成了系統(tǒng)化、全方位的帶動體系，體現(xiàn)了中國特色社會主義國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢。目前中國地區(qū)間橫向帶動實踐中還存在一些問題與不足，應(yīng)通過地區(qū)間橫向帶動體系和機(jī)制的不斷完善，促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化：堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，增強(qiáng)全體人民“先富帶后富”的自覺意識，改善府際、政企關(guān)系，以提高人民生活水平為目標(biāo)，調(diào)動更多經(jīng)濟(jì)主體積極性，提高資源配置效率，完善制度建設(shè)，規(guī)范項目和資金管理。

關(guān)鍵詞：地區(qū)間橫向帶動;共同富裕;對口支援;制度優(yōu)勢;國家治理現(xiàn)代化;閩寧模式;新安江模式

中圖分類號：F061.3;F120文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1674-8131（2020）01-0019-12

一、引言：地區(qū)間橫向帶動是實現(xiàn)共同富裕的必然選擇

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大進(jìn)步，綜合國力不斷增強(qiáng)，人民生活水平顯著提高。但是，受地理位置、資源稟賦、自然氣候、發(fā)展戰(zhàn)略等因素的影響，地區(qū)之間的發(fā)展差距還相對較大。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”[1]其中，地區(qū)間發(fā)展的不平衡是當(dāng)前社會主要矛盾的主要內(nèi)容之一，促進(jìn)地區(qū)間均衡發(fā)展是實現(xiàn)共同富裕的重要任務(wù)和有效途徑。

共同富裕既是社會主義的本質(zhì)要求，也是新時代中國特色社會主義的價值目標(biāo)和實踐追求。共同富裕的實現(xiàn)是一個動態(tài)的過程，需要在不同階段以現(xiàn)實為導(dǎo)向，立足于社會主要矛盾采取不同的應(yīng)對策略。從實現(xiàn)地區(qū)共同富裕的角度來看，中國是遵循著“一部分地區(qū)先富起來到區(qū)域間均衡發(fā)展再到共同富裕”的路徑來進(jìn)行的。鄧小平曾說過，“我們允許一些地區(qū)、一些人先富起來，是為了最終達(dá)到共同富裕，所以要防止兩極分化，這就叫社會主義。”[2] 改革開放初期，中國采取的是區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，大力支持東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這是特定歷史階段在落后生產(chǎn)力條件下做出的必然選擇，也為中國實現(xiàn)共同富裕奠定了堅實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。現(xiàn)階段，中國社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變，地區(qū)間發(fā)展的不平衡不充分問題尤為突出。因此，縮小地區(qū)差距、推動區(qū)域均衡發(fā)展已經(jīng)成為中國在實現(xiàn)共同富裕道路上不可回避的難關(guān)，也是新時代中國特色社會主義發(fā)展的必然要求。

從中國發(fā)展現(xiàn)狀來看，在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展方面，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間存在著很大的差異[2]。總體而言，東部地區(qū)發(fā)展水平明顯高于其他地區(qū)[3]。為實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展，國家實施了“西部開發(fā)”“中部崛起”“東北振興”“長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)”等戰(zhàn)略，采取了一系列措施來促進(jìn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展，但區(qū)域間發(fā)展的不平衡不充分問題依然比較突出。如何進(jìn)一步縮小地區(qū)之間的發(fā)展差距？相關(guān)研究給出了多種策略，大致可以分為三個層面：一是國家層面。比如，中央政府應(yīng)該對中西部地區(qū)實施傾斜性的財政政策，中西部地區(qū)的財政政策以縮小區(qū)域差距為目標(biāo)，東部地區(qū)則以效率優(yōu)先為目標(biāo)[4];取消中央稅收返還，并將其作為中央可支配財力全部用于均衡性撥款[5];進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，以均等化撥款為基礎(chǔ)，增加對于中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善投資環(huán)境，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展[6];等等。二是欠發(fā)達(dá)地區(qū)層面。比如，中西部地區(qū)應(yīng)該加強(qiáng)自身建設(shè)，發(fā)揮比較優(yōu)勢[7];加強(qiáng)中西部地區(qū)自我積累、自我發(fā)展的造血功能[8];西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明試圖通過向欠發(fā)達(dá)地區(qū)大量轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展的道路是行不通的，需要在國家的幫助下增強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)自身的發(fā)展能力[9];中西部地區(qū)應(yīng)加大對外開放力度，積極承接國際、國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策由外在推動向內(nèi)生驅(qū)動的轉(zhuǎn)變[10];等等。三是區(qū)域合作層面。比如，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)和相對落后的地區(qū)應(yīng)積極發(fā)展區(qū)域之間多領(lǐng)域、多層次、多形式的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合與協(xié)作[11];可以通過再分配手段來縮小地區(qū)差距，建立一種富裕地區(qū)援助貧困地區(qū)的穩(wěn)定的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，最終實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展[12];等等。

綜上所述，發(fā)達(dá)地區(qū)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的橫向帶動對于縮小地區(qū)差距具有十分顯著的作用本文未使用相關(guān)文獻(xiàn)常用的“支援”“支持”“援助”“幫助”等詞，而采用“帶動”一詞，不僅因為其更契合“先富帶后富、共同富裕”的思想，還由于其更能反映中國國家制度和治理體系的顯著優(yōu)勢（后文有進(jìn)一步的說明）。 。現(xiàn)階段，除了欠發(fā)達(dá)地區(qū)強(qiáng)化自身發(fā)展以及中央政府加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縱向支持和轉(zhuǎn)移支付力度外，地區(qū)間橫向帶動也是實現(xiàn)共同富裕的重要途徑。事實上，新中國成立以來，地區(qū)間的橫向帶動就從未間斷，以“對口支援”為主要形式和顯著特征的橫向帶動有效促進(jìn)了地區(qū)間均衡發(fā)展，取得了顯著成效，充分體現(xiàn)了中國特色社會主義的制度優(yōu)越性。同時，也應(yīng)看到，中國的地區(qū)間橫向帶動實踐并不僅僅是“對口支援”，而是多模式、多領(lǐng)域、全方位的。目前學(xué)界“對口支援”的研究比較深入和全面，但對地區(qū)間橫向帶動的系統(tǒng)性研究不足。有鑒于此，本文基于中國地區(qū)間橫向帶動實踐的系統(tǒng)性探悉其所體現(xiàn)的中國特色社會主義制度優(yōu)勢，并基于目前地區(qū)間橫向帶動實踐中存在的問題提出完善地區(qū)間橫向帶動體系和機(jī)制的思路，以促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

二、中國地區(qū)間橫向帶動實踐：系統(tǒng)化、全方位的帶動

新中國成立初期，為了支援邊疆建設(shè)，國家出臺政策調(diào)撥東部沿海地區(qū)工人、技術(shù)骨干到西部支援，為后來實行“對口支援”打下了基礎(chǔ)。隨后，一系列“對口支援”政策的持續(xù)實施[13]包括“對口支援”“對口幫扶”“對口協(xié)作”“對口合作”“對口扶貧”等，本文按習(xí)慣說法將其統(tǒng)稱為“對口支援”。 ，使“對口支援”成為中國最具特色、最為主要的地區(qū)間橫向帶動模式，絕大多數(shù)關(guān)于中國地區(qū)間相互支持的文獻(xiàn)也主要集中于對“對口支援”的研究。但是，由于“對口支援”的實踐多種多樣，缺乏統(tǒng)一的模式，不同的學(xué)者基于不同的研究視角和目的對其有不同的定義和分類[14-16]比如，趙明剛（2011））將“對口支援”分為邊疆地區(qū)對口支援、災(zāi)害損失嚴(yán)重地區(qū)對口支援和重大工程對口支援三種形式[14];李曦輝（2019）將“對口支援”分為特殊民族地區(qū)全面性對口支援、重大工程實施地區(qū)補(bǔ)償性對口支援、貧困地區(qū)發(fā)展性對口支援、基本公共服務(wù)落后地區(qū)專項性對口支援、嚴(yán)重災(zāi)害地區(qū)應(yīng)急性對口支援等五類[15];此外，還可以分為省際對口支援和省內(nèi)對口支援[16];等等。 。同時，中國的地區(qū)間橫向帶動是系統(tǒng)化、全方位的，不僅有發(fā)達(dá)地區(qū)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的帶動，還有對特殊困難地區(qū)（如受災(zāi)、疫情、環(huán)境治理等）的帶動，具體的項目涉及社會發(fā)展經(jīng)濟(jì)的各領(lǐng)域、各方面，相關(guān)政策和實踐并不局限于“對口支援”。

如何系統(tǒng)總結(jié)中國地區(qū)間橫向帶動實踐是一個難題。在開放條件下，一個地區(qū)財富的積累不僅取決于其自身經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)系統(tǒng)的運行，還受其發(fā)展能力和環(huán)境的影響，同時地區(qū)間的收入分配也是重要影響因素。因此，本文嘗試從經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)領(lǐng)域、收入分配領(lǐng)域、發(fā)展能力和發(fā)展環(huán)境四個方面分析發(fā)達(dá)地區(qū)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)（或特殊困難地區(qū)）經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全面帶動，進(jìn)而探悉中國地區(qū)間橫向帶動體系所體現(xiàn)的制度優(yōu)勢。本文做這樣的劃分是為了體現(xiàn)中國地區(qū)間橫向帶動的系統(tǒng)性，但也帶來交叉性問題，收入分配領(lǐng)域的地區(qū)間橫向帶動主要是指財政資金的橫向轉(zhuǎn)移支付需要說明的是，不同于多數(shù)“對口支援”相關(guān)文獻(xiàn)中的廣義“轉(zhuǎn)移支付”（即幾乎包括所有的“對口支援”項目），本文的“轉(zhuǎn)移支付”是狹義的（即只是財政資金的轉(zhuǎn)移支付）。 ，而財政資金的轉(zhuǎn)移支付在其他方面（經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)領(lǐng)域、發(fā)展能力和發(fā)展環(huán)境的帶動）也是存在的。為解決這一問題，考慮到財政資金橫向轉(zhuǎn)移支付在對特殊困難地區(qū)的帶動中具有更突出的作用，本文主要通過對特殊困難地區(qū)帶動的實踐說明收入分配領(lǐng)域的帶動與對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的帶動類似，對特殊困難地區(qū)也有經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)領(lǐng)域、發(fā)展能力和發(fā)展環(huán)境的帶動。 ，主要通過對欠發(fā)達(dá)地區(qū)帶動的實踐說明經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)領(lǐng)域、發(fā)展能力和發(fā)展環(huán)境的帶動與對特殊困難地區(qū)的帶動類似，對欠發(fā)達(dá)區(qū)也有收入分配領(lǐng)域的帶動。 。

1.經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)領(lǐng)域的帶動：產(chǎn)業(yè)扶持與就業(yè)對接

地區(qū)間經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)領(lǐng)域的橫向帶動主要是通過資金、技術(shù)及人力資本等生產(chǎn)要素的跨區(qū)域流動和配置，實現(xiàn)發(fā)達(dá)地區(qū)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶持，進(jìn)而促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和就業(yè)增長，直接提高當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖牒蜕钏健＿@方面的政策和實踐很多，其中“閩寧模式”便是成功的典范。

“閩寧模式”是福建省對口支援寧夏回族自治區(qū)的簡稱，是中國地區(qū)間橫向帶動的成功范例。1996年福建省與寧夏回族自治區(qū)建立對口扶貧協(xié)作關(guān)系，為“閩寧模式”的發(fā)展拉開了序幕。1998年，福建省利用改革開放的新鮮經(jīng)驗以及資金、人才、技術(shù)等要素，開始在寧夏發(fā)展資源開發(fā)型、勞動密集型農(nóng)產(chǎn)品加工項目，如菌草產(chǎn)業(yè)等。2001年，寧夏回族自治區(qū)閩寧鎮(zhèn)成立閩寧鎮(zhèn)是寧夏回族自治區(qū)銀川市永寧縣下轄的一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政單位，2001年12月正式成立，是福建和寧夏合作示范鎮(zhèn)，也是扶貧小鎮(zhèn)。 。近年來，隨著兩地協(xié)作領(lǐng)域的不斷拓寬，閩寧鎮(zhèn)已經(jīng)形成了“特色種植、特色養(yǎng)殖、勞務(wù)產(chǎn)業(yè)、光伏產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)”五大產(chǎn)業(yè);6.6萬貧困地區(qū)的移民群眾通過陽光培訓(xùn)和勞務(wù)對接等項目從大山走到平原，居民工資性收入不斷提高，近年來，每年可獲得的勞務(wù)收入總量超過2.5億元;在閩寧模式的推動下，2016年底，提前三年實現(xiàn)了脫貧目標(biāo)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實現(xiàn)了優(yōu)化升級[17]。據(jù)國家統(tǒng)計局永寧調(diào)查隊的統(tǒng)計，建鎮(zhèn)初期農(nóng)民人均可支配收入僅500元，2017年已達(dá)12 855元數(shù)據(jù)來源于永寧縣統(tǒng)計局（2018年2月）。 ，17年翻了近26倍。

二十多年來，“閩寧模式”一直在不斷創(chuàng)新，從一開始基礎(chǔ)的財政援助到人才、資金、技術(shù)幫扶，再到進(jìn)一步的產(chǎn)業(yè)合作，實現(xiàn)從“輸血式扶貧”到“造血式扶貧”的偉大跨越，有效地推進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作向更深層次發(fā)展，創(chuàng)造了發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)互動發(fā)展、互惠雙贏的全新模式，不但促進(jìn)了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長，還有效提升了其發(fā)展能力。“閩寧模式”是中國縮小地區(qū)之間差距、實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展的成功案例，該模式不僅減少了中央政府的財政壓力，解決了欠發(fā)達(dá)地區(qū)因貧困而引發(fā)的一系列問題，而且充分利用并結(jié)合了兩地的優(yōu)勢資源，充分顯現(xiàn)了“先富帶后富”的成效。2016年7月19日，習(xí)近平總書記在寧夏視察期間專程到閩寧鎮(zhèn)實地考察，并作出重要指示：“閩寧鎮(zhèn)從當(dāng)年的‘干沙灘變成了今天的‘金沙灘，探索出了一條康莊大道，我們要把這個寶貴經(jīng)驗向全國推廣。”

發(fā)達(dá)地區(qū)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)在生產(chǎn)領(lǐng)域的帶動，不僅在于產(chǎn)業(yè)扶持，還體現(xiàn)在就業(yè)方面的對接與援助等方面。由于信息不對稱、就業(yè)觀念等原因，中國就業(yè)市場一度出現(xiàn)“東部招工難，中西部就業(yè)難”的形勢。面對這種情況，上海市開展“就業(yè)扶貧”項目，通過與西部地區(qū)政府之間的配合與協(xié)作，上海市中小企業(yè)技術(shù)人才引進(jìn)服務(wù)中心（簡稱“上海企服中心”）負(fù)責(zé)聯(lián)系上海企業(yè)，并與西部省份尤其是云南省的部分高職學(xué)校建立合作機(jī)制，將中西部的高職畢業(yè)生引入上海企業(yè)就業(yè)。除了“對口引進(jìn)”的就業(yè)方式，上海還采取增加投資的方式改善中西部就業(yè)情況。在滬企業(yè)積極參與對中西部就業(yè)扶貧項目，如上海電氣集團(tuán)、上海大眾、上海聯(lián)華制藥等企業(yè)在云南實施了戰(zhàn)略性投資，白貓、匯麗等上海大型企業(yè)集團(tuán)則分別投資大量資金在三峽庫區(qū)建廠。發(fā)達(dá)地區(qū)通過引入勞動力、投資建廠等方式，緩解了地區(qū)就業(yè)市場不均衡的現(xiàn)象，促進(jìn)了地區(qū)間勞動力資源的合理分配，實現(xiàn)的雙贏。尤其是對欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，不僅緩解了就業(yè)難問題，增加了居民收入，而且提高了人力資本水平，增強(qiáng)了自我發(fā)展能力。

2.收入分配領(lǐng)域的帶動：災(zāi)后重建與生態(tài)補(bǔ)償

這里主要分析在實踐中取得顯著成效的“災(zāi)后救援和重建”和“流域橫向生態(tài)補(bǔ)償”兩種專項財政資金橫向轉(zhuǎn)移支付方式。

自然災(zāi)害的發(fā)生將嚴(yán)重?fù)p害地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，受災(zāi)地區(qū)災(zāi)后的救援與重建不能僅僅依靠中央政府撥款的方式來解決，需要社會各界的參與和支持。作為社會主義國家，中國對受災(zāi)地區(qū)向來是“一方有難，八方支援”。在中央的統(tǒng)一部署下，各未受災(zāi)地區(qū)設(shè)立專項財政資金，并組織社會機(jī)構(gòu)、慈善資金等幫助對口受災(zāi)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，并建立長效合作機(jī)制，不僅妥善解決受災(zāi)群眾的基本生活問題，而且積極幫助受災(zāi)地區(qū)重建家園、恢復(fù)生產(chǎn)。

以“汶川地震”的災(zāi)后救援和重建為例。汶川位于川西地區(qū)，地形復(fù)雜、交通不便，災(zāi)難不僅造成了大量的人口死亡、物資損失，也使得救援工作變得格外困難。災(zāi)區(qū)重建更是一項龐大而艱巨的工程，除了資金問題外，災(zāi)區(qū)重建的人員、技術(shù)等都是極度缺乏的。為此，中央建立橫向?qū)谥г畽C(jī)制，東中部省份對口支援災(zāi)區(qū)各縣市，分別用其上一年度財政收入的1%援助一個重災(zāi)縣，為災(zāi)區(qū)群眾修建臨時住所，協(xié)助災(zāi)區(qū)政府進(jìn)行災(zāi)區(qū)重建、恢復(fù)和發(fā)展，并及時向災(zāi)區(qū)提供人員支持、技術(shù)指導(dǎo)等。據(jù)統(tǒng)計，在地震后的一年時間里，各對口支援省市的總投資金額達(dá)584.81億元，重建項目共計2 376個;其中，已開工對口支援項目1 530個，占對口支援項目總數(shù)的64.39%;已建成對口支援項目354個， 占對口支援項目總數(shù)的14.9%數(shù)據(jù)資料引自《四川省對口支援辦公室關(guān)于2009年上半年18個省（市）對口支援工作進(jìn)展情況的報告》（川對援辦〔2009〕29號）。 。對口支援項目涵蓋了基礎(chǔ)設(shè)施、教育、文化、醫(yī)療等多個領(lǐng)域，同時在特色產(chǎn)業(yè)、文化建設(shè)、生態(tài)旅游等方面也達(dá)成了交流與合作。以北京市為例，“汶川地震后”，北京協(xié)助災(zāi)區(qū)建設(shè)了100多個援建項目，涉及民生、基建、新農(nóng)村等多領(lǐng)域，并在發(fā)展教育、產(chǎn)業(yè)合作、家園重建等方面設(shè)立專項資金，促進(jìn)了兩地之間的深度合作。

災(zāi)后救援和重建專項資金的大力支持，充分體現(xiàn)了在面對自然災(zāi)難或危機(jī)事件時地區(qū)間互相支援的民族情懷和團(tuán)結(jié)共進(jìn)的奮斗精神。而隨著社會生產(chǎn)力水平的快速提升，人類社會發(fā)展面臨的資源環(huán)境約束日益趨緊，這就需要一些地區(qū)為了保護(hù)整體的生態(tài)環(huán)境而犧牲自身的經(jīng)濟(jì)利益，這種犧牲理應(yīng)得到受益地區(qū)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，即橫向生態(tài)補(bǔ)償。目前，中國的橫向生態(tài)補(bǔ)償實踐主要集中在流域生態(tài)補(bǔ)償，其中“新安江模式”取得了顯著成效，并在2018年入選中國“改革開放40年地方改革創(chuàng)新40案例”。如今，“新安江模式”已在中國其他5條流域和多個省份推廣[18]。

發(fā)源于黃山市休寧縣的新安江，干流總長359公里，自西向東流經(jīng)皖浙兩省。2011 年 9 月，財政部、環(huán)保部正式印發(fā)《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點實施方案》，拉開了中國跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點的帷幕。“新安江模式”的顯著特點是“縱橫結(jié)合，雙向補(bǔ)償”，即中央財政的縱向補(bǔ)償與地區(qū)間的橫向補(bǔ)償相結(jié)合，橫向補(bǔ)償具有雙向性（最終補(bǔ)償方向由生態(tài)環(huán)境治理結(jié)果決定）：2012—2014年的首輪試點，中央政府和安徽、浙江兩省以水質(zhì)“約法”，共同設(shè)立環(huán)境補(bǔ)償基金，中央財政每年出資 3 億元，安徽、浙江兩省每年分別出資 1 億元;年度水質(zhì)達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，浙江省撥付給安徽省 1 億元，反之安徽省撥付給浙江省 1 億元;中央財政 3 億元全部撥付安徽省。2015—2017年的第二輪試點，安徽、浙江兩省的出資金額增加為2億元。通過兩輪試點，“新安江模式”基本形成了一套可復(fù)制、可推廣的水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗做法，入選全國十大改革案例，寫入中央《生態(tài)文明體制改革總體方案》，新安江的生態(tài)環(huán)境獲得了顯著的改善[19]，新安江已經(jīng)成為全國水質(zhì)最好的河流之一[20]。

3.發(fā)展能力的帶動：人才和智力支持

一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，除自然資源稟賦外，人力資源是關(guān)鍵的決定因素之一。然而，越不發(fā)達(dá)的地區(qū)人力資本往往越薄弱，而較低的人力資本水平制約了欠發(fā)達(dá)地區(qū)后發(fā)優(yōu)勢的發(fā)揮，極易增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的不平衡性。因此，要培育欠發(fā)達(dá)地區(qū)自身的發(fā)展能力首先必須提高其人力資本水平。新中國成立以來，發(fā)達(dá)地區(qū)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人才和智力支持從未間斷過，極大地促進(jìn)了發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展能力的提高。其中，在教育、醫(yī)療領(lǐng)域的人才支持顯著提升了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人力資本積累能力和水平，干部及管理人才的援助和交流顯著提升了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會治理和經(jīng)濟(jì)管理能力和水平。

在教育人才支持方面，突出體現(xiàn)在各地區(qū)高等院校間的對口支援上。以北京大學(xué)對口支援新疆石河子大學(xué)為例。石河子大學(xué)是一所位于新疆維吾爾族自治區(qū)石河子市的綜合性大學(xué)。由于教學(xué)水平、資金投入、師資力量、科研實力的限制，該校的教育水平相比其他高校而言較為落后。2001年，教育部指定北京大學(xué)對口支援石河子大學(xué)。17年來，北京大學(xué)先后派出數(shù)百名教師前往石河子大學(xué)講授課程、舉辦講座、指導(dǎo)課程建設(shè)、支教等，大大提高了石河子大學(xué)的教學(xué)質(zhì)量。為解決石河子大學(xué)師資力量薄弱問題，建立了北京大學(xué)新疆研究生培養(yǎng)基地作為師資儲備基地，培養(yǎng)高層次教師。除此之外，兩校建立長期交流機(jī)制，石河子大學(xué)每年選拔優(yōu)秀本科生進(jìn)入北京大學(xué)插班學(xué)習(xí)，增進(jìn)兩校友誼，促進(jìn)兩校學(xué)生間的學(xué)習(xí)交流，提高學(xué)生的培養(yǎng)質(zhì)量。在北京大學(xué)的支援與幫助下，石河子大學(xué)在教學(xué)水平、師資力量、學(xué)生素質(zhì)等方面取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，實現(xiàn)了多學(xué)科的跨越式發(fā)展，也大大提高了新疆地區(qū)的人才培養(yǎng)和人力資本水平。

在醫(yī)療人才支持方面，以北京市醫(yī)療人才對口支援西藏為例。北京市對西藏地區(qū)的醫(yī)療援助是從新中國成立初期便開始的。20世紀(jì)50年代初，藏區(qū)物資匱乏、醫(yī)療水平低，北京市選派了大批優(yōu)秀的醫(yī)務(wù)人員進(jìn)藏，協(xié)助藏區(qū)人民建立衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)，改善藏區(qū)的醫(yī)療質(zhì)量。1994年，黨中央正式實施“對口支援西藏”政策后，北京市進(jìn)一步對口支援拉薩市。2014年，北京市選派百余名醫(yī)療骨干進(jìn)藏，大大提高了拉薩地區(qū)醫(yī)療水平的軟實力。2015年，北京市進(jìn)一步創(chuàng)新醫(yī)療人才支援機(jī)制，采取“醫(yī)療人才組團(tuán)式”對口支援的方式，選派30余名醫(yī)療骨干組建成援藏隊伍對口支援薩拉市人民醫(yī)院，團(tuán)隊成員既包括專業(yè)技術(shù)人才，也包括綜合管理人才。除此之外，還設(shè)立了援藏考核評價機(jī)制、導(dǎo)師制等，積極開展專家講座和討論，大大提升了拉薩市醫(yī)療隊伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高了醫(yī)療服務(wù)能力和效率。2017年，拉薩市人民醫(yī)院順利通過三甲醫(yī)院預(yù)評審，醫(yī)院的各項評價指標(biāo)均達(dá)到較高水平。

在干部人才支持方面，“援藏干部”“援青干部”即是典型代表。從“進(jìn)藏建設(shè)”到“輪換進(jìn)藏”再到“定期輪換援藏”[21]，已有九批“援藏干部”進(jìn)藏，各行各業(yè)、成千上萬的優(yōu)秀干部人才為西藏的繁榮發(fā)展作出了不可磨滅的巨大貢獻(xiàn)。“援藏干部”不但想方設(shè)法幫農(nóng)牧民增收致富，還帶來了先進(jìn)的行政管理、經(jīng)濟(jì)管理、社會管理理念和技術(shù)，極大提升了當(dāng)?shù)氐闹卫砟芰桶l(fā)展能力。同時，還采取“請進(jìn)來授課”“派出去培訓(xùn)”和“結(jié)合援藏崗位帶徒弟”等方式提高當(dāng)?shù)馗刹康墓芾砟芰Γe極培養(yǎng)“不走”的干部隊伍。比如，南京市采取“干部出去學(xué)”的方式，截至2014年選派墨竹工卡縣 113 名黨政領(lǐng)導(dǎo)干部赴南京輪訓(xùn)、39 名黨政干部赴南京掛職鍛煉、78 名村干部赴南京參觀考察;遼寧、河北等援藏工作隊組織受援地基層干部、專業(yè)技術(shù)人員和農(nóng)牧民致富帶頭人、行業(yè)發(fā)展領(lǐng)頭人到內(nèi)地學(xué)習(xí)培訓(xùn)[22]。

4.發(fā)展環(huán)境的帶動：基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)改善

一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，除了受制于自然生態(tài)環(huán)境外，還受到經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會環(huán)境的影響。欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)方面也處于落后狀態(tài)，要帶動其經(jīng)濟(jì)起飛，必須改善其發(fā)展環(huán)境。在地區(qū)之間的對口支援中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給往往是重要的內(nèi)容，實踐中也取得了顯著成效。

發(fā)達(dá)地區(qū)幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的例子不勝枚舉。比如，上海市推行的“溫飽試點村”項目。“溫飽試點村”是上海對口支援中西部地區(qū)的一大創(chuàng)新。1998—2000年，上海市以改善貧困地區(qū)基本生活條件為目標(biāo)，通過“小額貸款”等經(jīng)濟(jì)手段，在云南省紅河、文山、思茅等地州的22個國家重點扶持的貧困縣建立了401個“溫飽試點村”[23]。“溫飽試點村”建設(shè)涵蓋了學(xué)校、衛(wèi)生室、沼氣池、特色產(chǎn)業(yè)多個子項目，形成了一批具有特色的鄉(xiāng)村，如“沼氣普及村”“生態(tài)環(huán)境村”“養(yǎng)豬示范村”“特色甜瓜村”等。

在教育服務(wù)方面，地區(qū)間的對口支援促進(jìn)了教育資源的合理分配和區(qū)域均等化。以新疆為例，2011年到2015年19個對口援建省市共計規(guī)劃投入教育援疆資金82.22億元，援助內(nèi)容包括建設(shè)學(xué)校、完善教育硬件設(shè)施，資金規(guī)模占對口援疆資金總額的12.87%[24]。除此之外，發(fā)達(dá)地區(qū)還通過多種方式支援新疆的教育建設(shè)，如“援疆學(xué)科建設(shè)”和“對口支援西部高校計劃”等高校對口支援項目，安排對口招生計劃，疆內(nèi)教師和管理人員赴內(nèi)地培訓(xùn)以及疆內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的援助等。發(fā)達(dá)地區(qū)對新疆的教育援助在很大程度上促進(jìn)了新疆教育事業(yè)的發(fā)展和人力資源的開發(fā)。

三、地區(qū)間橫向帶動體系：中國特色社會主義制度優(yōu)勢的顯著體現(xiàn)

“對口支援”是中國地區(qū)間橫向帶動的主要形式和顯著特征，早期的一些研究認(rèn)為，“對口支援”實質(zhì)上是一種橫向財政轉(zhuǎn)移支付行為，應(yīng)將其改進(jìn)為規(guī)范的橫向財政轉(zhuǎn)移支付[25-26];另一些研究則認(rèn)為中國不具備建立橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度的條件，“對口支援”不宜制度化為橫向財政轉(zhuǎn)移支付[26-27]。從上述分析可以看出，中國的地區(qū)間橫向帶動是系統(tǒng)化和全方位的，并不局限于“對口支援”，更不僅僅是橫向財政轉(zhuǎn)移支付。發(fā)達(dá)地區(qū)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)和特殊困難地區(qū)為表述的方便，下文將“欠發(fā)達(dá)地區(qū)和特殊困難地區(qū)”統(tǒng)稱為“欠發(fā)達(dá)地區(qū)”。 不但有專項財政資金轉(zhuǎn)移支付，還在經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)領(lǐng)域有直接的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)促進(jìn)，也在發(fā)展能力和發(fā)展環(huán)境上有顯著的提升和改善（參見表1）。同時，各方面的帶動并不是孤立的，而是相互融合和支持的，比如“對口支援”就包括了財政轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)業(yè)和就業(yè)扶持、人才和智力支持以及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)改善等方方面面。因此，不同于西方一些發(fā)達(dá)國家（如德國）僅限于地方間財政資金劃撥和分配的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，中國地區(qū)之間的援助不是僅僅為維持社會穩(wěn)定的“平均主義”，也不是某些學(xué)者認(rèn)為的“政治性饋贈”[28]，而是要帶動欠發(fā)達(dá)地區(qū)和困難地區(qū)在共同發(fā)展中實現(xiàn)共同富裕。因此，筆者認(rèn)為用“帶動”一詞更能準(zhǔn)確表達(dá)這種治理體系的內(nèi)涵和特征，而且中國地區(qū)間橫向帶動體系也充分體現(xiàn)了中國特色社會主義的制度優(yōu)勢。

黨的十九屆四中全會系統(tǒng)總結(jié)了中國國家制度和國家治理體系13個方面的主要顯著優(yōu)勢，地區(qū)間橫向帶動體系至少體現(xiàn)了以下方面的制度優(yōu)勢：

一是“堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅持黨的科學(xué)理論，保持政治穩(wěn)定，確保國家始終沿著社會主義方向前進(jìn)的顯著優(yōu)勢”。“中央發(fā)起（號召）、地方積極行動（響應(yīng)）”是中國地區(qū)間橫向帶動的顯著特點，黨中央和各地方黨委在地區(qū)間橫向帶動中所起的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)作用毋庸置疑，沒有黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地區(qū)間橫向帶動的系統(tǒng)化、有效性都無從談起。“堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”并不是一句空話。首先，必須是正確的領(lǐng)導(dǎo)。在中國，共同繁榮、協(xié)調(diào)發(fā)展、公平正義已經(jīng)成為廣大民眾的基本價值共識[29]，“先富帶后富”是社會主義發(fā)展的必然要求，因此，地區(qū)間橫向帶動的政策制度能夠得到各經(jīng)濟(jì)主體的積極響應(yīng)和廣大人民的支持。其次，必須是科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)。在地區(qū)間橫向帶動體系構(gòu)建中，形成了行之有效的動力機(jī)制、任務(wù)分配機(jī)制、府際溝通機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制[29]，并給予組織保障、制度保障和資金保障[30]，使各項工作得以順利展開并取得顯著成效。

二是“堅持全國一盤棋，調(diào)動各方面積極性，集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢”。這一點在“汶川地震”災(zāi)后救援和重建中表現(xiàn)得尤為突出。災(zāi)后重建被稱為“世界性難題”，以汶川地震為代表的中國式災(zāi)后重建創(chuàng)造了令世人驚嘆的“中國力量”“中國速度”和“中國奇跡”，其中“一省幫一重災(zāi)縣”的對口援建以及全國人民的大力支持功不可沒[31]。作為社會主義國家，中國在“調(diào)動各方面積極性，集中力量辦大事”方面具有顯著優(yōu)勢。具體在地區(qū)間橫向帶動中，動員話語包括“政治穩(wěn)定的話語”“政治團(tuán)結(jié)的話語”和“共同富裕的話語”等[30]，政治動員機(jī)制和道德情感規(guī)約機(jī)制凝聚了人心，也協(xié)調(diào)了各方利益[16];同時，基于“合法性機(jī)制”形成了相對穩(wěn)定和有效的組織結(jié)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)[32]，以順利推進(jìn)各項工作。

三是“堅持各民族一律平等，鑄牢中華民族共同體意識，實現(xiàn)共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的顯著優(yōu)勢”。“對口支援”是從支援邊疆民族地區(qū)開始的。由于歷史原因，少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，發(fā)達(dá)地區(qū)支援和帶動民族地區(qū)發(fā)展本身就承載著“民族平等”“民族團(tuán)結(jié)”“共同繁榮”等價值理念[33]。地區(qū)間的橫向帶動，不但會促進(jìn)各民族的經(jīng)濟(jì)文化交流，而且必然會形成事實上的利益共同體，進(jìn)而有利于增強(qiáng)各地區(qū)民眾的中華民族共同體意識。

四是“堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展和按勞分配為主體、多種分配方式并存，把社會主義制度和市場經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合起來，不斷解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力的顯著優(yōu)勢”。在中國的地區(qū)間橫向帶動中，國有企業(yè)發(fā)揮了重要作用，也帶動了民營企業(yè)的積極參與。國有企業(yè)積極參與帶動欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展，既是政治行為，也受公益驅(qū)動[33]。隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，地區(qū)間橫向帶動也引入了市場機(jī)制，實踐中的“雙贏”案例和模式不斷增多。長遠(yuǎn)來看，中國的地區(qū)間橫向帶動不是犧牲發(fā)達(dá)地區(qū)的利益換取欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展，不但解放和發(fā)展了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會生產(chǎn)力，發(fā)達(dá)地區(qū)也從中獲益，逐步走向共同繁榮和共同富裕。

五是“堅持共同的理想信念、價值理念、道德觀念，弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、革命文化、社會主義先進(jìn)文化，促進(jìn)全體人民在思想上精神上緊緊團(tuán)結(jié)在一起的顯著優(yōu)勢”。地區(qū)間橫向帶動不但是“大一統(tǒng)”“四海一家”“兄弟姐妹一家親”等中華優(yōu)秀傳統(tǒng)觀念的體現(xiàn)和踐行，也是“共同富裕”“講政治”“顧大局”“艱苦奮斗”等社會主義先進(jìn)文化的體現(xiàn)和踐行。地區(qū)間橫向帶動不但建立了新型地方府際關(guān)系，擴(kuò)展了地區(qū)間橫向的政治、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系[13]，而且能使廣大群眾切實體驗到社會主義制度和文化的優(yōu)越性，有利于全體人民對中國特色社會主義的制度認(rèn)同、文化認(rèn)同，進(jìn)而團(tuán)結(jié)奮斗，齊心協(xié)力實現(xiàn)共同富裕。

六是“堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷保障和改善民生、增進(jìn)人民福祉，走共同富裕道路的顯著優(yōu)勢”。地區(qū)間橫向帶動本身就是實現(xiàn)共同富裕的重要路徑，同時，中國的地區(qū)間橫向帶動是以人民為中心的。地區(qū)間橫向帶動不是簡單地“給錢”，還要提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展能力，提升其人力資本水平，使欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人民具有自我發(fā)展、自我致富的能力;也要改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展環(huán)境，完善其基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)人民的生活質(zhì)量，不斷增強(qiáng)其幸福感獲得感。

七是“堅持改革創(chuàng)新、與時俱進(jìn)，善于自我完善、自我發(fā)展，使社會始終充滿生機(jī)活力的顯著優(yōu)勢”。從世界范圍看，“對口支援”顯然是一種制度和實踐創(chuàng)新[32]。從中國地區(qū)間橫向帶動的發(fā)展歷程看，是不斷自我完善的。其中，有對國外先進(jìn)經(jīng)驗的借鑒，但更多的是基于中國國情的創(chuàng)新，比如前文提到的“閩寧模式”“新安江模式”“上海企服中心”“墨竹工卡干部出去學(xué)”“溫飽試點村”等等。中國幅員遼闊，區(qū)域差異顯著，地區(qū)間橫向帶動的實踐不拘泥于統(tǒng)一的模式，因時因地制宜，必將涌現(xiàn)更多的新模式、新樣本。

八是“堅持德才兼?zhèn)洹⑦x賢任能，聚天下英才而用之，培養(yǎng)造就更多更優(yōu)秀人才的顯著優(yōu)勢”。在“對口支援”中，具有中國特色的干部和專業(yè)技術(shù)人才雙向交流無疑有利于優(yōu)秀人才的成長。從發(fā)達(dá)地區(qū)選派優(yōu)秀年輕干部和專業(yè)技術(shù)人才到欠發(fā)達(dá)地區(qū)工作，是培養(yǎng)鍛煉年輕干部和技術(shù)人才的重要途徑，可以提高其在多區(qū)域多崗位的適應(yīng)能力、解決實際問題的能力以及管控個人情緒的能力等[34];同樣，選派欠發(fā)達(dá)地區(qū)的優(yōu)秀年輕干部和專業(yè)技術(shù)人才到發(fā)達(dá)地區(qū)工作，也有利欠發(fā)達(dá)地區(qū)本土干部和技術(shù)人才的迅速成長。

四、完善地區(qū)間橫向帶動體系和機(jī)制：促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

地區(qū)間橫向帶動體系是國家治理體系的重要組成部分，集中體現(xiàn)了中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢。但也應(yīng)看到中國特色社會主義制度仍需進(jìn)一步完善，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化仍需加快推進(jìn)。目前，中國地區(qū)間橫向帶動體系及其機(jī)制還存在一些問題和不足，亟待著手解決，以進(jìn)一步發(fā)揮國家制度和國家治理的顯著優(yōu)勢。

1.目前地區(qū)間橫向帶動存在的問題

大量文獻(xiàn)對“對口支援”存在的問題進(jìn)行了研究，概括起來主要在于法律制度和運行機(jī)制不完善。法律制度方面， 缺少專項立法，已有的法規(guī)政策未能形成體系，缺乏協(xié)調(diào)性;運行機(jī)制方面，過于依賴行政權(quán)威，執(zhí)行和激勵機(jī)制不健全，進(jìn)出和管理機(jī)制不完善，監(jiān)督和反饋機(jī)制不到位，評估和補(bǔ)償機(jī)制缺位[14][25][30]。從本文分析的框架來講，中國地區(qū)間橫向帶動實踐中主要存在以下問題和不足：

首先從經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)領(lǐng)域的帶動來看，產(chǎn)業(yè)扶持的推廣存在一定障礙，就業(yè)對接對人力資本水平的提升不足。“閩寧模式”通過多年的運行已經(jīng)取得了較好成效，帶動了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，顯著提高了當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钏健５壳?“閩寧模式”的復(fù)制和推廣存在一定的困難。一方面，在扶持形式上，“閩寧模式”利用了寧夏地區(qū)勞動力充足以及自然資源和生態(tài)環(huán)境的比較優(yōu)勢，但是，目前很多欠發(fā)達(dá)地區(qū)的比較優(yōu)勢并不明顯，較難選擇適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持;另一方面，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的軟硬環(huán)境較差，如基礎(chǔ)設(shè)施不配套、思想觀念較為陳舊等，限制了一些產(chǎn)業(yè)扶持項目的實施。在就業(yè)對接上，更多的是通過投資建廠簡單地解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)“就業(yè)難”的問題，而沒有充分考慮當(dāng)?shù)乇容^優(yōu)勢的發(fā)揮和人力資源的開發(fā)。

其次從收入分配領(lǐng)域的帶動來看，沒有形成制度化的規(guī)范體系，存在專項資金監(jiān)管不到位、使用不規(guī)范、效果缺評估等問題。災(zāi)后救援和重建專項資金主要來源于地區(qū)政府的財政劃撥，由于財政專項資金的相關(guān)法律法規(guī)有待完善，很多地區(qū)并未完全采取“專款專用”的方式進(jìn)行資金管理和使用，加上資金管理信息的不透明，助長了某些官員的貪污腐敗行為;同時，對專項資金的具體使用情況也沒有持續(xù)有效的跟蹤。橫向生態(tài)補(bǔ)償還處于試點階段，缺乏相關(guān)法律法規(guī)支撐，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算體系和配套制度也需完善。此外，從發(fā)達(dá)地區(qū)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付看，發(fā)達(dá)地區(qū)的主動性較低，主要是中央的政策驅(qū)動，呈現(xiàn)出一定的“強(qiáng)制對口性”和“被動性支持性”。

再次從發(fā)展能力的帶動來看，人才和智力支持存在人員流動性較大、主動性較低以及對當(dāng)?shù)厝瞬排嘤蛔愕葐栴}。發(fā)達(dá)地區(qū)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人才援助，無論是黨政干部還是專業(yè)技術(shù)人才，都具有一定的政策強(qiáng)制性，并且一般采取一年或三年的輪換制，有的可能才剛剛熟悉環(huán)境就回去了，這樣不利于人才更好地發(fā)揮作用，也不利于對當(dāng)?shù)厝瞬诺某掷m(xù)培養(yǎng)。同時，人才援助以輸入為主，“人才輸入”促進(jìn)了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展，但也在一定程度上強(qiáng)化了欠發(fā)達(dá)地區(qū)對發(fā)達(dá)地區(qū)的依賴性，不利于當(dāng)?shù)厝肆Y源的開發(fā)。此外，人才支持的領(lǐng)域有待進(jìn)一步拓展，比如教育領(lǐng)域通常更注重高等教育人才的培養(yǎng)和交流，而對基礎(chǔ)教育的人才援助往往不足。

最后從發(fā)展環(huán)境的帶動來看，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的改善存在“重硬件、輕軟件”“重建設(shè)、輕維護(hù)”等問題。發(fā)達(dá)地區(qū)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的投入主要用于各個領(lǐng)域的硬件建設(shè)，而對相關(guān)軟件及后期維護(hù)的投入不足。比如，在教育領(lǐng)域，更多的是投資學(xué)校的硬件設(shè)施建設(shè)，在教師資源、教育理念方面的投入較少。這種情況在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中更為明顯，未考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的生活環(huán)境以及后期維護(hù)管理的困難，大量投入資金建設(shè)硬件設(shè)施，表現(xiàn)出一定“為任務(wù)而建設(shè)”的盲目性，如新農(nóng)村建設(shè)中興建了不少道路、公廁以及圖書館等設(shè)施，但忽視其后期維護(hù)和使用效率。

總體來看，地區(qū)間橫向帶動實踐出現(xiàn)上述問題的原因主要在于三個方面：一是主要依靠政府政策驅(qū)動，市場機(jī)制引入不足，且缺乏有效的激勵和補(bǔ)償機(jī)制，導(dǎo)致行為主體（主要是帶動地區(qū)）的主動性較弱和資源配置效率有待提高;二是由于具體的帶動項目通常具有任務(wù)性質(zhì)，帶動地區(qū)在實施過程中往往只重視項目建設(shè)本身，而忽視項目在被帶動地區(qū)的有效性和持續(xù)性，導(dǎo)致對被帶地區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展帶動不足，“造血”功能有待加強(qiáng);三是由于相關(guān)法律和規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等缺失或不完善，加上帶動項目多種多樣，對具體項目的管理規(guī)范性不足，尤其是對財政專項資金的管理不到位，導(dǎo)致資金使用效率有待提高。地區(qū)間橫向帶動是一個長期的過程，也應(yīng)是一個不斷完善的過程;要在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中完善地區(qū)間橫向帶動體系和創(chuàng)新地區(qū)間橫向帶動機(jī)制，也要通過地區(qū)間橫向帶動體系和機(jī)制的優(yōu)化促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

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Abstract： Horizontal support between regions is an important path to solve regional imbalanced and insufficient development problem so as to realize common prosperity. Since the founding of new China， the significant advantages of national system of the socialism with Chinese characteristics and national governance system are embodied by systematic and overall support system supporting less-developed area and specially impoverished area in the perspective of economic production field， income distribution field， development capacity and development environment and so on through horizontal support practice via main and obvious form of “region to region support”. Currently， there are some problems and deficiencies in horizontal support between regions in the practice of China， the governments should continuously perfect the system and mechanism for horizontal support between regions， boost the modernization of national governance system and governance capacity， uphold the organic unity of the Party leadership， people managing national affairs and legally running the state， strengthen the self-conscious ideology of all Chinese for “the rich people in advance helping poor people”， improve the relationship between governments and between government and enterprises， attain the goal of boosting peoples living level to drive the enthusiasm of more economic entities， promote the efficiency of resources allocation， perfect institutional construction， and standardize the management for projects and capital.

Key words： horizontal support between regions; common prosperity; region to region support; institutional advantage; national governance modernization; Fujian and Ningxia Model; Xinanjiang Model

CLC number：F061.3;F120Document code： AArticle ID：? 1674-8131（2020）01-0019-12

（編輯：夏冬）