組織治理視域下網(wǎng)絡(luò)零售監(jiān)管模式創(chuàng)新研究

趙 敏 姚 歆 王益誼

（1、中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院 北京 100191；2、清華大學(xué) 北京 100084；3、中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會商業(yè)行業(yè)委員會 北京 100801）

當(dāng)前，消費(fèi)作為經(jīng)濟(jì)增長主動力的作用進(jìn)一步鞏固，新舊動能轉(zhuǎn)換、線上線下融合、業(yè)態(tài)模式創(chuàng)新、質(zhì)量服務(wù)提升的新格局加速形成。然而，在網(wǎng)絡(luò)零售加速發(fā)展的同時(shí)也存在諸多問題。網(wǎng)絡(luò)市場天然的虛擬屬性加劇了信息不對稱，導(dǎo)致侵犯消費(fèi)者權(quán)益的機(jī)會主義行為頻發(fā)，假冒偽劣、以次充好、虛假延遲發(fā)貨、虛假廣告、服務(wù)違約、虛假交易、刷單炒信、惡意差評以及濫用、泄露和倒賣個(gè)人信息等現(xiàn)象屢見不鮮。且由于網(wǎng)絡(luò)交易活動具有特殊性，網(wǎng)絡(luò)商家受注冊地、經(jīng)營地的限制降低，消費(fèi)者遍布全國甚至身處海外，而不同省市區(qū)的執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)寬嚴(yán)不一，屬地問題提高了執(zhí)法難度，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)難度升級。因此，面對網(wǎng)絡(luò)零售快速發(fā)展與治理復(fù)雜性加劇的共存局面，迫切需要創(chuàng)新治理機(jī)制，重構(gòu)市場監(jiān)管體系，抑制機(jī)會主義行為，維護(hù)市場秩序，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益。

監(jiān)督機(jī)制分析

（一）組織治理理論與市場規(guī)范治理

我國網(wǎng)絡(luò)零售市場已經(jīng)歷萌芽期、成長期和爆發(fā)期并逐步過渡到整合規(guī)范期，對市場規(guī)范性治理的需求凸顯。組織治理是借助治理結(jié)構(gòu)平衡組織內(nèi)外公平、控制、效率、激勵之間的關(guān)系，能提升網(wǎng)絡(luò)零售市場各組織單元內(nèi)部及組織間的治理效率，其理論可為網(wǎng)絡(luò)零售行業(yè)規(guī)范性研究提供理論依據(jù)。其中，監(jiān)督機(jī)制是治理機(jī)制的重要內(nèi)容，選擇合理有效的監(jiān)督機(jī)制能夠最小化機(jī)會主義行為。由監(jiān)督機(jī)制衍伸出的監(jiān)管模式是在適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)零售市場環(huán)境新發(fā)展的前提下，通過最優(yōu)配置來維護(hù)網(wǎng)絡(luò)零售市場秩序和規(guī)范、確保市場交易主體遵守行為準(zhǔn)則而不實(shí)施機(jī)會主義行為的規(guī)范性措施和相關(guān)模式。從組織治理視域看，網(wǎng)絡(luò)零售市場的規(guī)范性問題是治理監(jiān)督機(jī)制難以抑制網(wǎng)絡(luò)市場虛擬性、信息不對稱性所帶來的機(jī)會主義行為，是監(jiān)管模式滯后、不適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)零售市場新發(fā)展從而導(dǎo)致治理監(jiān)督機(jī)制作用不顯著的問題，是監(jiān)管模式中治理關(guān)系不清、治理權(quán)責(zé)不明、治理獎懲不利的綜合作用結(jié)果。

（二）市場主體與監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)督機(jī)制是組織治理理論的重要部分，由內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和外部監(jiān)督機(jī)制兩部分構(gòu)成（見圖1）。首先，從參與主體角度入手對監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行分析。網(wǎng)絡(luò)零售市場參與主體包括網(wǎng)絡(luò)電商平臺、入駐商家、第三方服務(wù)商、消費(fèi)者、投資人等。市場主體眾多，既有直接參與主體又有間接參與主體。為方便分析，筆者將市場主要參與主體簡化為賣方和買方主體，其中賣方主體主要為電商平臺和入駐商家，第三方服務(wù)商和投資人則間接提供服務(wù)和資金，而買方主體主要為消費(fèi)者。在網(wǎng)絡(luò)零售市場中，由于買方尤其是終端消費(fèi)者往往處于相對弱勢地位，對市場規(guī)范性治理的關(guān)鍵在于對賣方的監(jiān)督治理。

圖1 市場主體與內(nèi)外部監(jiān)督

網(wǎng)絡(luò)零售市場的內(nèi)部監(jiān)督既包括各市場主體的自我監(jiān)督治理，也包括各主體間的監(jiān)督治理。賣方主體的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制除各主體的自我治理（各組織內(nèi)董事會、監(jiān)事會、管理層的設(shè)置與運(yùn)營機(jī)制）外，還包括各賣方主體間的治理，且各主體間治理是機(jī)會主義行為出現(xiàn)并損害消費(fèi)者利益的關(guān)鍵因素。在網(wǎng)絡(luò)零售市場賣方主體中，電商平臺地位重要而特殊，一些巨型電商平臺能聚集數(shù)以萬計(jì)甚至百萬計(jì)的商家，對入駐商家和上架商品具有選擇權(quán)和清退權(quán)，掌握大量商家及商品數(shù)據(jù)，在市場中擁有強(qiáng)勢話語權(quán)，并以統(tǒng)一形象直接面向消費(fèi)者。因此，電商平臺是網(wǎng)絡(luò)交易市場中處理賣方主體間治理關(guān)系的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。那么，擁有眾多管理權(quán)限且與消費(fèi)者直接產(chǎn)生交易關(guān)系的電商平臺是否僅僅具有天然的交易屬性？電商平臺在對其入駐商家擁有管理權(quán)限的同時(shí)是否負(fù)有監(jiān)管義務(wù)？顯然，電商平臺與其入駐商家間的監(jiān)督機(jī)制是提高網(wǎng)絡(luò)零售市場規(guī)范性的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，也是監(jiān)管模式探討和創(chuàng)新的關(guān)鍵點(diǎn)。

除內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，外部監(jiān)督機(jī)制也非常重要。網(wǎng)絡(luò)零售市場的外部監(jiān)督機(jī)制是引導(dǎo)和監(jiān)督賣方主體的交易行為，抑制網(wǎng)絡(luò)交易市場的賣方機(jī)會主義行為，保障消費(fèi)者權(quán)益，維護(hù)市場秩序。在外部監(jiān)督機(jī)制中，政府占有主導(dǎo)地位，依照法律法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對賣方所提供的商品和服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督；消費(fèi)者是多重主體，既是監(jiān)督主體，又是買方交易主體，同時(shí)又是受保護(hù)主體；協(xié)會、媒體、投資人等間接對網(wǎng)絡(luò)零售賣方主體進(jìn)行監(jiān)督和約束。從外部監(jiān)管模式來看，政府作為主導(dǎo)監(jiān)督主體對賣方進(jìn)行監(jiān)督和管理。而由于網(wǎng)絡(luò)零售市場的賣方具有復(fù)雜性，政府監(jiān)管對象不僅包括電商平臺，還有借助電商平臺經(jīng)營的數(shù)量龐大的入駐商家等。面對新興網(wǎng)絡(luò)零售市場的新特點(diǎn)，政府傳統(tǒng)“多點(diǎn)出擊、全面監(jiān)管”的模式受到挑戰(zhàn)，政府在外部監(jiān)管過程中往往“力不從心”，創(chuàng)新監(jiān)管模式的必要性凸顯。

監(jiān)管模式分析與創(chuàng)新

從前述監(jiān)督機(jī)制及市場主體的分析來看，完整的監(jiān)管體系不僅包括以政府為主導(dǎo)的外部監(jiān)管，還應(yīng)包括市場內(nèi)部各主體及主體間的內(nèi)部監(jiān)管。地位特殊的電商平臺作為關(guān)鍵賣方主體，不僅具有天然交易屬性，同時(shí)具有“準(zhǔn)公共”組織的特征?！皽?zhǔn)公共”特征決定了電商平臺對其入駐商家具有監(jiān)管義務(wù)，而該職責(zé)恰好彌補(bǔ)了市場主體間監(jiān)管鏈條的缺位，能有效抑制因治理環(huán)節(jié)缺失帶來的風(fēng)險(xiǎn)敞口，完善網(wǎng)絡(luò)零售市場的監(jiān)督機(jī)制。這也是創(chuàng)新監(jiān)管模式對傳統(tǒng)模式的重要突破。為簡化分析，本文在研究監(jiān)管模式時(shí)主要分析監(jiān)管體系三大主要參與主體：電商平臺、入駐商家和政府。其中，電商平臺和入駐商家是賣方主體，是討論電商平臺是否負(fù)有監(jiān)管義務(wù)問題的主要相關(guān)方，政府是外部監(jiān)督機(jī)制的主導(dǎo)。圖2以三主體關(guān)系簡明的刻畫網(wǎng)絡(luò)零售市場的監(jiān)管模式以及監(jiān)管路徑。

（一）傳統(tǒng)監(jiān)管模式

傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)零售監(jiān)管模式可概括為政府單一治理模式，政府既對電商平臺進(jìn)行監(jiān)管，又對數(shù)量眾多的商家進(jìn)行監(jiān)管。該模式缺少市場內(nèi)部主體間治理環(huán)節(jié)，即網(wǎng)絡(luò)零售市場內(nèi)部賣方的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制缺失，各賣方主體間既不負(fù)有監(jiān)管責(zé)任也無問責(zé)鏈條。內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制的缺失加重了外部監(jiān)管的壓力，監(jiān)督機(jī)制的實(shí)現(xiàn)主要由政府來完成，導(dǎo)致政府監(jiān)管的錯(cuò)位和泛化，政府部門成為傳統(tǒng)模式的絕對監(jiān)管主體。政府監(jiān)管采用“多點(diǎn)出擊、全面監(jiān)管”模式，既對電商平臺進(jìn)行監(jiān)管，又對數(shù)量龐大的平臺內(nèi)入駐商家進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)管成本高企，政府往往處于“疲于應(yīng)對”境地。且網(wǎng)絡(luò)市場的特性決定了眾多入駐商家分布極廣，打破了地域限制，對政府監(jiān)管帶來挑戰(zhàn)，屬地監(jiān)管難題凸顯，監(jiān)管成本高，監(jiān)管協(xié)同難。政府監(jiān)管難度的提升與監(jiān)管資源的有限性形成矛盾，監(jiān)管效力大打折扣，損害消費(fèi)者利益的機(jī)會主義行為頻發(fā)。同時(shí)，由于監(jiān)管資源稀缺性和支撐技術(shù)的缺乏，與電商平臺相比，政府對商家信息的掌握存在天然的短板，掌握信息的準(zhǔn)確性、時(shí)效性問題限制了政府對商家的機(jī)會主義行為的預(yù)判。這使得政府主導(dǎo)的監(jiān)管模式難以進(jìn)行事前預(yù)警和防范，“投訴難、處理難”的事后監(jiān)管模式陷入尷尬。因此，傳統(tǒng)監(jiān)管模式在內(nèi)部監(jiān)管環(huán)節(jié)中存在風(fēng)險(xiǎn)敞口，機(jī)會主義行為頻發(fā)，對消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的監(jiān)督機(jī)制效力不足。

圖2 網(wǎng)絡(luò)零售市場新舊監(jiān)管模式及監(jiān)管路徑

圖3 創(chuàng)新監(jiān)管模式作用機(jī)理

圖4 北京市工商局創(chuàng)新監(jiān)管模式

（二）創(chuàng)新監(jiān)管模式

網(wǎng)絡(luò)零售市場的創(chuàng)新監(jiān)管模式是政府外部監(jiān)管與市場主體間自我監(jiān)督治理的合作監(jiān)管模式。該模式強(qiáng)調(diào)電商平臺對入駐商家負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，運(yùn)用自身數(shù)據(jù)和管理優(yōu)勢，可借助投訴機(jī)制、聲譽(yù)機(jī)制、溝通機(jī)制等手段，從商家入駐和清退信息的審查、上架商品和服務(wù)的質(zhì)量控制、廣告和信息的發(fā)布管理、合同條款的規(guī)范性審查、商品配送的時(shí)效性監(jiān)管、交易數(shù)據(jù)與消費(fèi)者隱私信息安全性的維護(hù)、評價(jià)系統(tǒng)獨(dú)立性的保障等方面對商家進(jìn)行監(jiān)管，在侵害消費(fèi)者權(quán)益的機(jī)會主義行為發(fā)生前對入駐商家進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)管。創(chuàng)新監(jiān)管模式的治理思路由事后轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑?，借助電商平臺的信息技術(shù)優(yōu)勢提高對入駐商家機(jī)會主義行為的預(yù)判，提高入駐商家交易行為的規(guī)范性，提升保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的有效性。如圖3所示，面對由市場虛擬性、信息不對稱、“人”的自利與有限理性而產(chǎn)生的商家機(jī)會主義行為，電商平臺首先通過對平臺內(nèi)入駐商家進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)管，使得大量的機(jī)會主義行為得到抑制。但是，商家的機(jī)會主義行為不能完全消除，以政府主導(dǎo)的外部監(jiān)管需要持續(xù)發(fā)力。以政府為主導(dǎo)的外部監(jiān)督機(jī)制對商家進(jìn)行監(jiān)管、檢查與整治，將剩余機(jī)會主義行為降低到可容忍與可控范圍內(nèi)，有效保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。創(chuàng)新模式將內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制與外部監(jiān)管機(jī)制相協(xié)調(diào)，將賣方市場主體的自我監(jiān)督治理與政府監(jiān)管相結(jié)合，政府從“多點(diǎn)出擊、全面監(jiān)管”的傳統(tǒng)定位轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩﹄娚唐脚_重點(diǎn)監(jiān)管、對個(gè)別商家重點(diǎn)整治”的新模式，有效提升監(jiān)管效率，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。

（三）創(chuàng)新模式實(shí)踐探索

在實(shí)踐中，北京市工商局對電商平臺監(jiān)管模式進(jìn)行了探索和嘗試（見圖4）。早在2016年北京市工商局就與京東等大型電商平臺簽訂《加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)交易消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)框架協(xié)議》，要求落實(shí)消費(fèi)環(huán)節(jié)經(jīng)營者首問和賠償先付制度和多元化消費(fèi)糾紛解決機(jī)制，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)維權(quán)社會共治，并建立數(shù)據(jù)交換共享機(jī)制建立消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，逐步引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)零售平臺構(gòu)建監(jiān)管路徑與監(jiān)管制度，形成政府、電商平臺的“共治”模式，保障網(wǎng)購消費(fèi)安全，增強(qiáng)網(wǎng)購消費(fèi)信心。在不設(shè)置新的行政許可項(xiàng)、不增加工商機(jī)關(guān)的監(jiān)管復(fù)雜度和監(jiān)管成本、不顯著增加電商平臺的管理復(fù)雜度和管理成本、不顯著增加商家的經(jīng)營成本等前提下，政府以組織治理為手段，以電商平臺為重點(diǎn)監(jiān)管對象，進(jìn)一步厘清網(wǎng)絡(luò)零售電商平臺的權(quán)利和義務(wù)邊界，著力探索從事后監(jiān)管到事前治理的轉(zhuǎn)變，使監(jiān)管由原來的零散式商戶執(zhí)法過渡到“集群式”平臺監(jiān)管整理，逐步實(shí)現(xiàn)從粗放式監(jiān)管到集約式監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，克服之前商戶數(shù)量大、問題雜、屬地監(jiān)管難等問題，切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。

同時(shí)，《新電商法》對網(wǎng)絡(luò)零售市場的創(chuàng)新監(jiān)管模式提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)。該法明確了電商平臺的一般性義務(wù)和特殊義務(wù)，規(guī)定電商平臺對平臺內(nèi)經(jīng)營者（商家）具有管理義務(wù)，如對商家信息進(jìn)行核驗(yàn)、登記，建立登記檔案并定期核驗(yàn)更新（第27條）；向市場監(jiān)督管理部門以及稅務(wù)部門報(bào)送商家相關(guān)信息，提示并配合辦理市場主體登記和稅務(wù)登記（第28條）；對違法商品、服務(wù)信息采取必要處置并向主管部門報(bào)告（第29條）；對平臺內(nèi)商家侵害消費(fèi)者合法權(quán)益行為采取必要措施（第38條）；對平臺內(nèi)商家侵犯知識產(chǎn)權(quán)行為采取必要措施（第41-45條），這些條款都明確了電商平臺的監(jiān)管屬性，指出電商平臺對入駐商家具有監(jiān)管義務(wù)。《新電商法》的規(guī)定是對我國網(wǎng)絡(luò)零售市場賣方主體間監(jiān)管機(jī)制的有效完善及有力支撐，能進(jìn)一步推動政府外部監(jiān)管與市場主體間自我監(jiān)督治理的合作監(jiān)管模式的實(shí)踐與規(guī)范。