“進口承諾”規則的中國實踐及對策探析

盧平 李彥

摘 要：進口承諾是在戰后英美籌備國際貿易組織過程中針對蘇聯計劃經濟體制提出的一種特殊減讓規則，在多邊框架下，作為計劃經濟國家的波蘭、羅馬尼亞在加入GATT時分別適用了該規則。中美達成的第一階段經貿協定第六章中引入了“進口承諾”條款，是美國在對“非市場主導政策和做法”形成新規則之前的過渡之舉，有緩和中美貿易沖突以及深化兩國經濟合作的意義，然而也固化了美國對中國非市場經濟地位的認知，是雙邊經貿關系的倒退之舉。因此，中國在履行進口承諾過程中，要利用好多邊框架下的“商業考慮”規則，加強與美國協商適時對履行過程進行評估并平衡好進口承諾履行與第三方貿易的關系。

關鍵詞：進口承諾;國際貿易;中美第一階段經貿協定

當前，中美經貿摩擦不斷升級，美國在處理對華貿易逆差方面，由傳統的反傾銷、反補貼等符合多邊規則的傳統救濟措施轉向知識產權調查（“301”條款）、國家安全保障措施（“232”條款）等單邊工具。經過13輪的漫長談判，中美兩國于2020年1月15日在華盛頓簽署了《中美兩國經濟貿易協定》（下稱“中美第一階段經貿協定”），在該協定第六章“貿易擴大”（Expanding Trade）中引入了“進口承諾”條款，規定了2020-2021年中國自美進口產品的增長額，以謀求對華貿易的平衡。“進口承諾”作為國際貿易中的特殊規則，主要是針對非市場經濟國家設立的，其是一種直接性的貿易數量管理措施，既不同于一般的進口配額制度，也不同于一般的出口限制措施，本質是對非市場經濟國家承諾擴大進口及提升市場開放度的一種要求。中美第一階段經貿協定第六章設定的“進口承諾”條款就是屬于此類，是中國在國際貿易中首次遭遇此類條款。對于“進口承諾”規則，國內幾乎沒有學者關注。基于此，本文在對“進口承諾”規則起源梳理基礎上，探究中國履行中美第一階段經貿協定中“進口承諾”內容及履行對策。

一、“進口承諾”規則的溯源

二戰后，英美國家在醞釀成立多邊貿易體制的時候，將部分國家的國營貿易視為是影響自由貿易的主要壁壘之一，要求這些國家在對外貿易中必須按照市場經濟的原則以及私營貿易的方式來進行運作，減少國家的計劃與干預。同時，蘇聯作為當時的大國，美國希望能夠給予蘇聯在即將成立的國際貿易組織中應有地位。然而，蘇聯作為計劃體制國家，對外貿易完全是國營化，因此美國就需要為其加入多邊貿易框架制定出一套能夠與市場經濟國家實現對等貿易的規則。基于此，美國在其起草的《國際貿易組織憲章》建議稿中，在第28條中規定了“貿易被國家完全壟斷情況下貿易擴大要求”，即，對進口貿易完全或實質上被國家壟斷的成員方應該按照對等原則，采取積極措施促進與其他市場經濟成員方之間的貿易擴大，并接受其他締約方的評估與審議。換言之，就是要求貿易被國家完全壟斷的成員方在得到其他市場經濟成員方關稅減讓的同時，必須要承諾在特定時間內從其他市場經濟成員方進口一定價值的商品，且進口額要保持定期增長。1946年10月，“國際貿易組織”倫敦會議上，通過了《國際貿易組織憲章》的倫敦草案，草案第33條完全采納了美國建議稿第28條的內容。然而，前蘇聯對英美國家的多次邀請其參與《國際貿易組織憲章》談判和締約會議置之不理，并最終缺席了《關稅與貿易總協定》（GATT）的談判。因此，在1947年達成的《關稅與貿易總協定》、1948年達成的《國際貿易組織憲章》中針對蘇聯加入的條款被刪除，只是保留了“個別商品貿易被國家壟斷的情況”，上述兩個協定中的“貿易擴大”條款只適用于市場經濟成員方與個別商品被國家壟斷的成員方之間的談判及貿易，此條款分別被納入到《關稅與貿易總協定》第17條和《國際貿易組織憲章》第31條當中。

前蘇聯未能成為GATT的創始成員方，也沒有接受“進口承諾”規則。在20世紀90年代之前，南斯拉夫、波蘭、羅馬尼亞和匈牙利這4個實施計劃經濟的國家成功加入了GATT，其中，波蘭、羅馬尼亞兩國加入GATT就是以“進口承諾”規則作為加入條件的，確立了兩國每年從其他GATT成員方進口的增長率不低于7%。后來隨著東歐劇變以及這兩國的經濟轉型，兩國對其“入關”議定書進行重新磋商，并在烏拉圭回合談判中與其他締約方達成了關稅減讓協議，最終兩國以WTO創始成員國身份重新確立了其在多邊貿易框架中的地位。WTO成立后，“進口承諾”規則在多邊框架下就已經被停用。

二、中美第一階段經貿協定中的進口承諾要求及其意義

（一）中美第一階段經貿協定中進口承諾的內容

中美兩國在1980年就達成了關稅減讓模式，以各自的關稅減讓來換取對方的最惠國待遇。中國在加入WTO的時候也是通過關稅減讓的方式作為交換代價。自從中國入世以來，中美雙邊貿易額不斷增長，在美國采取反傾銷、反補貼等常規救濟措施以及迫使人民幣升值的情況下，依然無法改變對華巨額逆差。2018年美國依照《貿易代表法》對中國商品及企業發起“301調查”和“232調查”，雙方貿易爭端不斷升級，并大幅度提升中國輸美商品的進口關稅，將2017年之前3.1%的平均關稅提升到2019年的12.4%。中國對此作出反擊，將美進口商品平均關稅從8%提升到19.6%，雙方貿易爭端不斷升級并持續了2年之久。經過13輪的漫長談判，最終兩國在2020年初達成了第一階段經貿協定。在該協定第六章“貿易擴大”中重啟了塵封多年的“進口承諾”規則。就該條款本身看，美國要求中國履行的進口承諾與波蘭、羅馬尼亞兩國加入GATT有所不同，是雙邊框架下擴大進口的具體要求。

就其內容看，在第六章“貿易擴大”中要求，在2017年美國對華出口的基準上，確立了2020-2021年中國自美進口的增加額。2020年中國自美進口的制成品、農產品、能源產品及服務增量分別為329億美元、125億美元、185億美元和128億美元，換言之就是在2017年基礎上分別增長64.59%、58.63%、215.3%和24.65%;2021年中國自美進口的制成品、農產品、能源產品和服務增量分別為448億美元、195億美元、339億美元和251億美元，換言之就是在2017年基礎上分別增長89.18%、93.14%、393.64%和56.2%。然而2018-2019年中美兩國的相互加征關稅，對雙邊貿易已經造成了較大的負面影響。2017-2019年中國自美進口的制成品增幅分別為10.42%、-2.78%和1.12%;農產品的波動更大，三年的增幅分別為-8.24%、-50.2%和41.25%;能源產品也受到較大影響，三年來的增幅分別為221.3%、0.87%和-54.21%;服務進口受到的影響不及前三類商品，但增幅緩慢，三年來中國自美進口增幅分別為5.21%、0.88%和2.31%。基于中國近3年自美進口的增幅看，除了能源產品之外，農產品、制成品、服務對華出口增加額目標設定較高，對中國履行帶來了一定挑戰。

（二）履行進口承諾對解決中美貿易摩擦的意義

1.有助于深化中美兩國的經濟合作。作為世界上最大的發達國家和世界上最大的發展中國家，中美兩國處于服務經濟發展的不同階段，資源稟賦差異大，產業結構互補。經濟全球化加速了美國經濟結構的服務化趨勢，早在20世紀90年代美國就已經進入以服務業為主導的服務經濟時代，產業結構呈現出從“工業型經濟”向“服務型經濟”轉型的總趨勢。2019 年美國服務業增加值為17.2萬億美元，在美國GDP中的占比高達83.4%;而以農業牧漁業為主的第一產業占比僅有0.8%;以制造業及建筑業為主的第二產業占比為15.5%。而我國服務經濟日益壯大，2019年服務業占我國GDP比重達到53.9%，服務經濟和服務貿易規模僅次于美國。2019年，美國服務貿易總額達1.44萬億美元，而中國為7850億美元，分別位列世界第一、第二大服務貿易國。可見，中國履行進口承諾，擴大服務貿易進口，雖然有一定的挑戰，但對于推動兩國經貿關系的穩定意義重大，是中美經貿關系穩定的“壓艙石”。而在農業、能源等領域履行進口承諾，同樣能夠起到促進我國國內消費結構升級的作用，而且我國這兩個領域市場消費潛力巨大。而擴大制成品進口能夠在很大程度上降低我國企業自主創新的風險。總體來看，中美兩國貨物貿易和服務貿易的巨大規模和體量，以及兩國產業的高度互補性和要素稟賦的比較優勢，決定了中美兩國發展經貿合作擁有巨大潛力和機會。當前面臨的暫時困難，并不會改變中美兩國經貿合作的局面。中國履行進口承諾，能夠進一步深化兩國的經貿合作，強化兩國的經濟結構互補，能夠在一定程度減少雙方的分歧與摩擦。

2.有助于平衡兩國的進出口貿易差距。中美貿易摩擦發生的一個直接原因就是美國對中國貿易逆差的不斷擴大。如前所述，中美兩國的經貿格局充分體現了兩國資源稟賦及生產要素的互補性，擴大貿易可以提升兩國民眾的社會福利，從并專業化的角度提升兩國產業體系的生產效率，對于推動全球經濟一體化有重要作用。因此，雙方進出口貿易平衡是保證雙方開放型經濟體系得以持續的基礎，對我國尤其如此，進出貿易平衡是建設貿易強國的根本要求。長期以來，我國對美存在巨大的貿易順差，主要是因為我國出口的勞動密集型商品占據了美國市場的大部分，而美國限制高技術產品對華出口，導致中美貿易不平衡。雖然中美第一階段經貿協定并未放開美國對華高技術產品出口，但我國履行進口承諾，特別是擴大制成品和服務進口，對于促進我國經濟高質量發展，降低對美貿易順差有直接作用，能夠有效遏制美國進一步深化貿易摩擦。

三、中國履行中美第一階段經貿協定進口承諾的對策

（一）充分運用多邊協定中的“商業考慮”規則

2019年，美中雙方分別公布了第4批次、第3批次相互加征關稅的清單，涵蓋了雙邊貿易的絕大部分商品。第一階段經貿協定簽署后，美方主動取消了第4批次清單中1620億美元商品加征的關稅，但對2500億美元輸美商品25%的關稅維持不變。中國在美方取消部分商品加征關稅之后，也采取了對等停征措施。盡管如此，但既定的加征關稅問題在中美第一階段經貿協定中并無明確的措施，中國也不可能為了履行進口承諾單邊取消所有加征關稅的商品清單。在這種情況下，必然會對中國履行提出了挑戰。協定第6.2條第5款規定，進口承諾的履行應當基于市場和商業考慮，即中方進口清單上的商品原則應當是企業的商業行為而非政府采購。

GATT第17條規定了“商業考慮”這一規則，其來源于《國際貿易組織憲章》中的“國營貿易”規則，在新一代國際貿易規則中逐漸演變成為國有企業參與貿易的規則。USMCA中規定，“商業考慮”應當是相關行業或企業在國際貿易中必須是基于私有企業決策機制，需要充分考慮價格、運輸、適銷性等問題，政府不能對其進行干預。且不論要求中國在2年時間內增加2000億美元的進口額是否違背了商業考慮規則，也不管美國如何才能保證其出口清單中商品的正常市場價格，對中國企業而言，必須要面對的是在中美雙方未給對方大多數商品關稅優惠的情況下，如何基于商業考慮來購買美國商品。當前，我國企業在進口中采用的措施是借鑒美國的市場化排除機制，即企業按照市場需求和商業化原則從美國進口商品，經過核準后在一定時期內不加征關稅。對進口企業而言，排除程序比較費時，結果還難以確定，如果在其他市場存在最惠國替代商品，應該無理由申請排除。故此，對于中國而言，要履行進口承諾，必須妥善運用商業考慮規則，中國政府要擴大市場化排除范圍，加快對企業排除申請的核準，對歷史上進口量較多的商品可以暫時實行優惠稅率。另外，對于農產品、能源產品這兩類特殊產品，可以以增加儲備的方式來擴大進口。

（二）通過雙方協商強化對履行過程的評估

中國能否履行進口承諾，除了要采取切實的措施之外，還必須要考慮進口基數要求和統計方式問題。當前中美雙邊對貿易統計方式存在較大差異，原因十分復雜，主要包括兩國分類標準差異、計價方法差異、統計制度差異等。統計制度的差異是一個極為關鍵的因素。如2017-2019年美方統計其對華貿易逆差為3752億美元、4192億美元、3824億美元;但中方統計出來的對美順差分別為2758億美元、3223億美元、2958億美元，雙方統計差異最高達到了千億美元之巨。在服務貿易統計中，也存在類似問題，而服務的無形性和數字化、統計分類的差異、貿易模式的多樣化等主要原因。2017-2019年美方統計對華服務出口額分別是560億美元、571億美元、546億美元，而中國統計自美進口服務額分別是658億美元、871億美元、726億美元。因為統計差異的區別，導致美國認為其對華逆差過大，實際上美國對華逆差并沒有美國統計的那么大。

進口承諾的履行采用的是2017年中美貿易額基數，那么在履行中到底是采用美國統計方式還是中國統計方式就成為評估履行結果的關鍵要素之一。協定中也意識到雙方統計存在的差異，第6.2條第6款規定，進口承諾履行情況判定依據是雙方官方貿易數據，如果數據存在矛盾或差異，雙方應該加強協商。但該條第7款又規定，履行進口承諾的清單應當以英文文本為準，待雙方認可了合適的中文譯本后，中英文本才具同等法律效力。顯然，清單中的貨物貿易分類雙方差異不大，而服務貿易的統計則是美國經濟分析局的標準，與中國商務部的分類差異較大。因此，當下除了要妥善運用好商業考慮規則之外，還必須要構建中國進口承諾履行評估機制，加強雙邊的協商和溝通，在貨物貿易中盡量使用美國統計規則，在服務貿易中盡量使用中國統計規則，強化統計和評估的協同。

（三）平衡好承諾履行與第三方貿易的關系

中國履行進口承諾，在貿易格局難以改變的情況下，對中國與第三方貿易會產生一定影響。另外，第三方在與中國貿易中會不會效仿美國的做法，這也是值得警惕的。2017-2019年，中美第一階段經貿協定要求的四類商品及服務進口來源地及份額如下：農產品進口主要來源地及份額分別是美國（19%）、巴西（19%）、歐盟（12%）、澳大利亞（7%）、加拿大（5%）;制成品進口主要來源地及份額分別是歐盟（19%）、韓國（17%）、中國臺灣（16%）、日本（14%）、美國（10%）;能源進口主要來源地及份額分別是俄羅斯（13%）、沙特（10%）、安哥拉（10%）、澳大利亞（8%）、伊拉克（6%）、美國（3%）;服務進口來源地及份額分別是中國香港（20%）、美國（19%）、日本（7%）、澳大利亞（6%）、加拿大（5%）。可見，美國要求中國擴大進口的均是其優勢產品及服務。如果在不擴大進口規模的情況下，擴大自美進口，必然會減少從其他貿易伙伴的進口額。2009-2019年間，中國貨物、服務進口年均復合增長率分別達到了6.46%和12.37%，隨著中國對外開放水平的提升，進口規模必然會不斷擴大。同時，2017年自美進口的貨物、服務分別占中國貨物、服務進口總額的8.4%和19%，2020-2021年承諾進口的貨物、服務增長額分別占2017年基準水平的3.5%和2.8%。整體看，中國在履行進口承諾過程中不會對中國與第三方貿易伙伴之間的貿易格局不會有太大改變。

對于中國而言，在履行進口承諾的過程中，還應該推進進口多元化戰略，減少對某一個進口來源市場的依賴。否則，如果其他貿易伙伴效仿美國，對中國就會造成較大的影響。特朗普執政后，一方面在反傾銷調查中繼續不承認中國市場經濟地位，在反補貼中將中國排除在發展中經濟體名單之外;另一方面繼續謀求在多邊框架下降中國排除在市場經濟體之外，在區域框架中，針對中國設置“毒丸條款”。此次中美第一階段經貿協定重啟與計劃體制國家構建貿易關系的“進口承諾”規則，表明了美國進一步固化了對中國非市場經濟地位的認知，并不再將非市場經濟地位僅限于反傾銷領域。在這種情況下，中國與其他貿易伙伴之間的關系會受到一定的影響。歐盟已經針對中國引入了“市場扭曲”的改變和標準，對中國的待遇未發生根本改變。從2017年以來，歐美日三方貿易部長聲明，多次強調WTO改革重點應當與國有企業規則、產業補貼問題、政府干預市場問題。雖然歐日在短期內還不會效仿美國的做法，但在關稅優惠、投資協定談判、最惠國待遇等方面會提高對中國的要價，如歐盟在“中歐雙邊投資協定”談判中就要求重新平衡雙邊市場開放的對等度，否則將退出談判。2020年7月1日，USMCA正式生效，可能會導致已經被提升日程的中加自貿協定談判“流產”。在這樣的情況下，中國應該掌握主動，加快與不受美國“毒丸條款”限制的主要貿易伙伴進行貿易投資協定談判進程;加強與歐、日、加、澳等主要貿易伙伴之間的貿易政策溝通，不斷提升對外開放水平;同時進一步擴大進口，積極推行多元化進口戰略，平衡好進口承諾履行與其他各方貿易之間的關系，減少外部環境的干擾。

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