“飛地”區域法制發展的挑戰及前景

謝海生

【摘要】“經濟飛地”模式的深度發展與行政區劃和協同機制間的矛盾沖突，越來越成為區域協調發展、區域治理項下的常見課題。加強對“飛地”發展的立法供給和政策指引，促進區域治理統籌創新，激發區域協調發展動能，進而以“飛地”區域法制發展助推國家治理現代化勢在必行。

【關鍵詞】飛地? 深汕特別合作區? 區域法制

【中圖分類號】F127? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.06.007

當前，全國范圍內的“飛地”[1]實踐嘗試方興未艾，基本上都是經濟“飛地”。2017年，國家發展改革委等八部委發布《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》也指向“經濟”這一范疇，有關研究也大多是局限于經濟社會范疇。然而，從法學的視角進行厘清和梳理，似乎是一個更為根本而必要的方面。因為，所有“飛地”的實踐發展，無一例外將面臨經濟與社會一體化協同的困境和挑戰，并最終指向“飛地”發展的終極路徑和方向——即在法制的基礎上構建“飛地”的治理體系。在新時代堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，從“飛地”區域法制創新與治理的視角來看，廣東省深汕特別合作區是一個獨特而有益的個案。

我國“飛地”的主要治理模式

“飛地”在國內的存在由來已久，形成原因也不盡相同。除新中國成立初期設立的北京清河農場、上海農場等特殊“飛地”外，經濟因素影響之下的政府主導是“飛地”形成的最主要動因，即突破時間和空間梯次發展結構，實現產業和城市一體化或跨越式發展;從治理模式演進的過程來看，從中央統籌規劃到區域主動協同，不論是在“飛地”的設立還是“飛地”治理創新中，中央和地方的能動性和創造性均持續增強。

聯合理事會模式。受蘇州工業園區（1994年2月經國務院批準設立的中國和新加坡兩國政府間的合作項目）模式影響，以蘇州宿遷工業園區為代表的江蘇省眾多“南北共建園區”，多采用了聯合（混合）理事會模式。2006年，蘇州宿遷工業園區由江蘇省委、省政府決策啟動，蘇州、宿遷兩市協議合作。園區運作以蘇州方為主，組織機構分三層：一是“聯合協調理事會”，作為園區最高決策協調機構，由兩市主要領導共同主持;二是“雙邊工作委員會”，由兩市分管領導和蘇州工業園區管委會主要領導牽頭，負責協調處理開發建設中的重要問題，并對聯合協調理事會負責;三是“蘇州宿遷工業園區黨工委和管理委員會”，是宿遷市委、市政府的派出機構，行使工業園區內黨的領導、經濟管理及其他相應的行政管理權。

共建管委會模式。廣東順德清遠（英德）經濟合作區是廣東順德市、清遠市（英德）兩地共同發起的省重點產業轉移園區，2011年經廣東省委省政府批復正式升級為“廣東順德清遠（英德）經濟合作區”。2012年，廣東省政府以政府令形式頒布《廣東順德清遠（英德）經濟合作區管理服務規定》。在組織機構層面，設立經濟合作區“黨工委”“管委會”，實行合署辦公，為順德區委、區政府和清遠市委、市政府共同派出機構，并委托順德區委、區政府管理，其為共建管委會模式的典型代表。[2]與此類似的福建廈龍（廈門—龍巖）山海經濟協作區黨工委書記、管委會主任由廈門選派干部“一肩挑”，但其管理體制仍可歸于共管模式。

派駐辦事處模式。藏青工業園區位于青海省格爾木市，是西藏、青海共建，以西藏管理為主的園區，是我國少見的西部“飛地”、省際“飛地”，其區域法制模式獨具特色。2010年，中央第五次西藏工作座談會提出“開展特色優勢資源深加工工業園區論證工作”，同年，藏青兩省區人民政府簽訂了《關于建立格爾木藏青工業區區協調領導機制的協議書》。園區管理機構為西藏派駐的正廳級單位——西藏自治區人民政府駐格爾木辦事處（西藏自治區藏青工業園區管理委員會）。在稅收、金融、土地出讓等方面，均享受兩省（區）及園區獨有的優惠政策。[3]

全國范圍內類似“飛地”的探索還有許多，不再贅述。綜而觀之，隨著時間推移，“經濟飛地”的體制機制“天花板”問題日益凸顯，合作發展的實際效果受到不同程度影響，如福建廈龍（廈門—龍巖）山海經濟協作區從2014年成立至今，產業發展并未達到預期。

深汕特別合作區——“飛地”與“飛出地”一體化模式

深汕特別合作區的發展建設歷程，是一個創新探索的過程。2011年2月，廣東省委、省政府批復通過《深汕（尾）特別合作區基本框架方案》，批準設立深汕特別合作區，合作區黨工委、管委會作為省委、省政府的派出機構，賦予地級市經濟社會管理權限，委托深圳、汕尾兩市共同管理，黨工委書記由汕尾選派，管委會主任由深圳選派，但未明確雙方管理權限，而是實行黨工委和管委會“聯席會議”管理模式。2013年及2015年，廣東省先后出臺相應政府規章對合作區事權范圍進行明確，基本確定由汕尾負責社會管理和征地等，深圳負責產業發展。這個階段的深汕特別合作區，與全國各地“飛地”相比，體制機制有了一定的創新發展，但在權責邊界、議事協調等諸多方面仍然存在明顯的掣肘，發展建設面臨一系列的體制機制障礙和困難。

2017年9月，廣東省委省政府印發《關于深汕特別合作區體制機制調整方案的批復》，合作區黨工委、管委會調整為深圳市委、市政府派出機構，合作區發展建設由深圳全面主導。2018年12月，“中共深圳市深汕特別合作區工作委員會、深圳市深汕特別合作區管理委員會”正式掛牌。至此，深汕特別合作區納入深圳市“10+1”區管理體系。深汕特別合作區從以產業轉移為重點的“對口幫扶+合作共贏”，歷經“共建共管+聚焦產業”，行至“單方管理+產城并進”的新階段。體制機制調整，極大提升了深汕特別合作區對企業和人才的吸引力，激發了發展新動能。

“飛地”與“飛出地”的治理“一體化”進程有蔚然之勢。西安市與渭南市共建的富閻（渭南市富平縣—西安市閻良區）產業合作區，在2018年1月明確渭南市將富閻產業合作園區富平板塊整體交給西安市管理。2019年8月，前文所述的廣東順德清遠（英德）經濟合作區正式由廣州接手主導開發，將建設“廣清經濟特別合作區”。顯而易見，“單方主導”模式，正逐漸成為新的區域協調發展時代條件下“飛地”管理體制機制創新的新路徑新指向和新伏線，而更為直接且切近的問題在于如何以法治的方式有效回應（而非一般意義上的所謂“有效規范”）這種新的趨勢。

“深汕模式”的區域法制創新及面臨的挑戰

跨越行政區劃的“經濟飛地”，顯然不止關涉產業合作，其發展過程即是治理要素多方互動的過程。“單方管理、全面授權、一體發展”，這是成立于2011年的深汕特別合作區在經過長時間的發展實踐最終探索出來的一條道路，也是相當部分“飛地”模式不言自明的制度訴求與治理路徑。這個訴求和路徑，需要區域法制化框架予以明確。唯其如此，國家治理的法治化和現代化才不至因地方政府的協同合作而紊亂，國家的“法治”才可能在區域“法制”中得到完善，與此同時，此類地方政府間的協同行動也才可能獲得更為持續而有效的制度空間和支撐。

區域治理機構優化與國家層面的行政區劃權限。隨著深汕特別合作區管理體制機制調整的不斷推進，從2018年下半年起，國家稅務總局深圳市深汕特別合作區稅務局、中國郵政集團公司深圳市深汕區局、深圳市公安局深汕分局等先后掛牌成立，最高法、高檢院也分別批準設立隸屬于深圳的深汕特別合作區法院、檢察院。

在位于汕尾市的合作區設立歸屬于深圳的行政、司法機構，深汕特別合作區在行政區劃上與汕尾市的鏈接已然顯著弱化。此種弱化，正是深汕特別合作區區域法制中所面臨的行政區劃權限問題。這一問題，是制約深汕特別合作區的“剛性”制度因素，但深汕特別合作區仍然在憲法層面為“飛地”的縱深發展探得了一定的法理空間，更為“飛地”未來構建創新型治理體系創造了可能，同時埋下了行政區劃調整的重大“伏筆”（當然，行政區劃調整并非所有“飛地”的唯一目標訴求和終極價值所在）。

習近平總書記指出，行政區劃并不必然是區域合作和協同發展的障礙和壁壘，行政區劃本身也是一種重要資源。可以說，對行政區劃資源要素進行有效配置和重構（包括但不僅限于行政區劃調整），是新時代推進國家治理創新的重要路徑和有效手段。需要指出的是，從國家層面，無論“飛地”是行政區劃調整型（如安徽省銅陵市在安慶市和池州市的銅礦區“飛地”等），還是全面授權治理型（如目前發展階段的“深汕飛地”），均具一定的可復制、可推廣價值。“飛地”數量和類型眾多，積淀深厚，是一個區域治理資源寶庫。就國家而言，加強對“飛地”創新發展的立法供給和政策指引，或者適時推動部分“經濟飛地”行政區劃調整，甚或直接設立行政區劃“飛地”，未嘗不是一個進一步盤活、重構國家區域治理資源的有益的戰略選項。就地方而言，在不（或者不能）觸及行政區劃調整的情況下，有效避開涉及中央事權政策供給和周期成本，實施“單方主導、高度授權、一體建設”模式，或是更為務實高效的體制機制創新選擇。

區域治理統籌與地方政府的創新邊界。興起于20世紀80年代的新區域主義，在發展中即對經濟全球化浪潮沖擊下傳統國家權力在區域空間中的重新分配多有關注。一定區域范圍內地方政府間的合作，不僅僅關乎行政主體間的協調溝通、事權分配，也必然影響甚至改變上級行政主體在該區域內的權力實現方式。

廣東授權將“深汕飛地”納入深圳區級管理體系，由深圳全面主導，并獲得中央層面批準設立隸屬深圳的司法機構，區域治理的內容無疑是綜合性、統籌性的。經濟、司法領域之外諸如合作區居民戶籍、房地產權屬、機動車登記及牌照申領等事權邊界，關乎區域發展的現實訴求，更面臨法治框架下的行政區劃權限與實踐價值下基層治理創新的邊界和權衡問題，仍有待進一步予以破解、厘清和明確。

事實上，在內地“飛地”探索如火如荼之際，諸如前海深港現代服務業合作區（前海自貿區）、橫琴新區（廣東自貿區）、河套地區深港創新特別合作區等一系列試驗及其法制實踐，更是早已突破了地方政府間的合作模式，進入了不同法域、法系和制度的深度兼容和統籌層面，這是一個更高層級、更深層次的“合作”和區域協調，其由此引發的“區域法制”創新發展，對內地“飛地”探索的持續延展和深化，以及中央層面的法制供給，具有很強的示范和溢出效應。

“管轄錯位”與法規適用。1992年，第七屆全國人民代表大會常務委員會第二十六次會議決定授權深圳市人民代表大會及其常務委員會根據具體情況和實際需求，在遵循憲法規定及法律、行政法規基本原則的基礎上制定法規在特區實行，同時授權深圳市人民政府可以制定地方政府規章。2019年8月發布的《中共中央 國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》，為調整現行法律和現行行政法規，預留了經法定程序授權或決定得以調整現行法律和行政法規的通道，在經濟特區成立40周年之際，這無疑是一個具有強烈改革意涵的表述，其創新和實踐價值，值得期待。

如何理順因管轄的行政區劃錯位導致的地方性法規及地方政府規章適用的法理問題，是深汕模式面臨的一個重大課題。作為深圳的派出機構，深汕特別合作區的黨工委、辦事處在實踐中選擇適用深圳市人大及其常委會制定的地方性法規似乎順理成章。但此處尚有一法理困境：地方性法規得以制定、實行，是依據《中華人民共和國憲法》或者全國人大常委會對特定地方人大及其常委會的授權。深汕特別合作區作為行政區劃意義上汕尾市的一部分，目前在深圳市人大并無自己的人大代表，那么，其適用深圳地方性規章的法理基礎顯然并不完全牢固。并且，深汕特別合作區適用深圳的法規，從某種意義上講，有間接擴大特區范圍之嫌，而擴大特區范圍的權限在中央。

就改革實踐的價值判斷而言，深圳法規規章在深汕適用是必然選擇，也是現實要求。從某種程度上講，深圳法規規章適用于深汕特別合作區，在法理上和邏輯上并不必然或自然指向擴大深圳特區范圍的結論。這一法規適用上存在的問題，從發展需要和實踐理性的角度，顯然并不應該也不能成為制約深汕特別合作區探索創新的障礙。這將是“飛地”在未來創新發展過程中一個具有普適性的悖論和困境，其頂層破解勢在必行。

結論

“深汕模式”帶來了區域法制發展的全新的需求、挑戰和啟示，對探索區域協調發展新形態、新模式、新格局具有強烈的示范意義。“飛地”與“飛出地”的一體化發展趨勢，更為協調地方政府間關系、理順區域發展法制規范提出了更高和更深層次的要求。地方政府有必要大力推動區域協調發展的體制機制創新和法制實踐，為區域協同合作拓展新的發展空間，并為更高層面的制度設計和立法供給提供“基層首創”實踐和經驗。

地方政府間協同合作構成國家區域治理的重要基礎，“飛地治理”是國家區域治理的寶貴資源。就長遠而言，加強對“飛地”創新發展的頂層響應和立法供給，將“飛地”這一區域發展的重要模式納入區域法制范式之中，以區域法制發展推進國家法律治理的優化，勢在必行。這將為有效提升“飛地治理”創新效能進而形成可復制、可推廣的制度和實踐體系創造條件，也將是新時代推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局、推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求和重要路徑。

注釋

[1]田穗生、羅輝、曾偉：《中國行政區劃概論》，北京大學出版社，2005年，第227頁。

[2]金利霞、張虹鷗、殷江濱、王洋、陳彩霞：《基于新區域主義的廣東省“核心-外圍”區域合作治理——以廣東順德清遠（英德）經濟合作區為例》，《經濟地理》，2015年第35卷第4期，第22頁。

[3]西藏自治區人民政府駐格爾木辦事處、西藏自治區藏青工業園區管理委員會：《藏青工業園區園區簡介》，2019年9月10日，http：//www.gem.xizang.gov.cn/yqgk/yqjj/201712/t20171229_41584.html。

責 編∕周于琬