WTO“特殊與差別待遇”適用之爭及中國應對策略

井桂珍

摘 要：自從特朗普執政以來，對WTO多邊貿易體制表達了強烈不滿，要求中國、南非、印度、巴西等部分停止適用“特殊與差別待遇”規則。特殊與差別待遇規則是廣大發展中國家經過長期的斗爭和談判中得來的，是維系發展中國家融入國際貿易體系的重要手段。對于中國而言，特殊與差別待遇具有現實意義，對部分產業有保護作用，也可以對中國參與貿易談判提供支撐。因此對中國而言，應該堅持底線原則，繼續加大國內經濟體制改革，做好中長期停止適用的準備。

關鍵詞：WTO;特殊與差別待遇;適用;爭議;改革

自從美國總統特朗普上臺以來，大力推行貿易保護主義和單邊主義政策，對以WTO為主導的全球多邊貿易體系極為不滿，其中“特殊與差別待遇”規則被美國政府視為是阻礙“公平貿易”的絆腳石，在多個場合要求已經獲得高度發展的部分發展中國家“畢業”，不再享受這一待遇。美國對“特殊與差別待遇”適用的表態得到了歐盟的支持，但遭到了發展中國家的一致反對。美國之所以要求終止發展中國家享受特別與差別待遇，與其貿易保護主義政策是密切相關的。中國是WTO多邊貿易體制的受益者，在過去18年來得益于此，因此特別與差別待遇對于中國而言具有重要意義，中國應該就美國的要求提出自己應對之策。

一、“特殊與差別待遇”規則的演變

GATT/WTO中的“特殊與差別待遇”規則是WTO各類協議中旨在推動發展中國家經濟發展及保護其貿易權力的條款。這些條款賦予了發展中成員在全球貿易體系中某些額外或豁免權利，要求發達國家在貿易中給予發展中國家優惠的義務。“特殊與差別待遇”規則因包含在不同的WTO條約中，在不同的時期有不同的內容，對不同的國家也有不同的內容。按照WTO2018年最新公布的“特殊與差別待遇”規則的內容，發展中國家在多邊貿易中享有155條優惠待遇，主要分為六個方面：第一，能夠增加發展中國家貿易機會的規定;第二，能夠維護發展中國家在多邊貿易體系中獲得相關權益的規定;第三，關于承諾、行動及貿易政策靈活安排的規定;第四，過渡期及敏感領域特殊保護的規定;第五，享有技術性援助權利的條款;第六，最不發達國家獲得特殊貿易優惠的條款。長期以來，GATT/WTO未對發展中國家的標準進行界定，而是由各個成員在加入WTO的時候進行自我聲明，確定是否以發展中國家的成員加入。當前WTO164個成員國當中，超過66%的國家自我聲明是發展中國家，這就導致了特殊及差別待遇在適用中產生很大的爭議。

二次大戰結束后，美國主導了全球多邊貿易體系的建立及締約，最惠國待遇是GATT締約時的核心原則，給予某些國家以特殊權利或待遇并不在締約設計者的考量范圍之內，而是發展中國家在長期的多邊貿易實踐中爭取而來的。美國在1946年提交給GATT籌委會的締約草案中，并未考慮到發展中國家在全球貿易體系中的不利地位，引起了廣大發展中國家的不滿。1947年在日內瓦締約大會上，發展中國家提出要根據自身的工業發展情況，無需經過GATT的批準來實施發展保護，主要是進口數量限制。發展中國家的這個提案遭到了美國的反對，最終經過妥協，美國允許部分發展中國家在進口工業品大幅度增加的情況下，可以采取進口限制措施，但實施該措施的時候，需要獲得其他締約方的同意。只有當發展中國家在出現貿易逆差的時候，進口限制措施無需經過其他締約方的同意。另外，作為對價，發達國家也保留進口限制措施的使用權。這種對價規定大大削弱了進口限制條款對于發展中國家的現實價值。但該提案依然具有歷史意義，即發展中國家可以通過自身的努力使其在國際貿易處于劣勢的情況下獲得相應的地位承認及關注。

進入1950年代中期之后，發展中國家出口的初級品價格波動較大且發展中國家并無定價權，導致了發展中國家國際貿易條件急劇惡化，亟待建立新的國際貿易規則。1964年在日內瓦召開的聯合國首屆貿易及發展會議上，77個發展中國家聯合起來發表了《77國宣言》。在宣言中要求發達國家接受發展中國家提出的“非互惠性質的普惠制”要求，即發達國家應該給予發展中國家以優惠待遇，但發展中國家可以不給予發達國家優惠待遇。實際上，這種單方普惠制是對最惠國待遇的一種顛覆。在發展中國家的集體施壓下，1964年GATT專門就“貿易與發展”章節召開的締約會議上，承認了發展中國家這一權利要求。在1968年聯合國第二屆貿發會議上，發達國家接受了發展中國家提出的非互惠性質的普惠待遇，并同意在自愿原則給予發展中成員限時關稅單方優惠。1971年GATT貿易部長會議上，認定非互惠性質的普惠制并不違背最惠國待遇原則。1979年GATT東京回合談判會議上，GATT締約方一致同意給予非互惠性質普惠制以永久豁免權，發達國家承諾將會在關稅優惠之外給予發展中成員更多的單方優惠。

經過發展中國家長期斗爭爭取來的非互惠性質的普惠制是GATT時代特殊及差別待遇的核心內容。WTO成立后，繼承了GATT關于特殊及差別待遇的全部內容。不僅如此，還在新締結的條約中擴大了這一規則的內容及條款，但減少了具有實際價值的優惠措施。在烏拉圭回合談判中，基于發展中國家的要求，在服務貿易、知識產權、爭端解決等協議中增加了“特殊與差別待遇”的內容。但在實施過程中，基于市場準入為前提的特殊及差別待遇條款在執行中大打折扣，而WTO對其實施沒有執行相關的監督及審議，導致很多條款流于形式。

二、美國要求對部分發展中國家終止適用“特殊與差別待遇”的做法

（一）在WTO會議及貿易政策報告中要求終止適用

2017年12月，在WTO貿易部長會議上，美國貿易代表萊特希澤提出，中國、巴西、印度三國不能再享受特殊及差別待遇，要求對這三國終止適用特殊及差別待遇規則。2018年7月在WTO總理事會議上，美國再次指出，中國從WTO多邊貿易體系中廣獲收益，雖然貧困問題還沒有完全解決，但中國繼續認為自己是一個發展中國家并適用特殊及差別待遇是不合時宜的。同時美國在貿易政策報告中也就這一問題繼續論述。2018年3月，美國貿易代表辦公室公布了《2018年總統貿易政策議程及2017年貿易報告》中指出，WTO的特殊與差別待遇規則嚴重侵害了美國公平貿易權益，WTO至今并沒有對發展中國家進行明確的分類與界定，這就使得任何國家均可以通過自我聲明的方式來宣稱自己是發展中國家，從而在特殊與差別待遇規則中獲益。并特別指出，中國、南非、印度、巴西這些快速發展的國家享受了和欠發達國家一樣的待遇及制度安排，使得新的義務及承諾實施變得困難。

（二）通過提交專門議案要求終止適用

2019年2月，美國政府向WTO秘書處提交了一份名為《一個無差別的WTO：自我聲明導致多邊貿易體系邊緣化》的提案。該提案指出，部分G20、經合組織成員國以及某些高度發展的發展中國家通過自我聲明來享受特殊及差別待遇，與該規則旨在幫助不發達國家融入全球貿易體系的初衷相悖。2019年3月，美國貿易代表辦公室又向WTO理事會提交了一份名為《總理事會決定草案：加強WTO協商功能的立場》，要求立即取消四類國家享受的特殊及差別待遇：一是經合組織成員國及即將加入該組織的國家;二是20國集團成員國;三是按照世界銀行的人均GDP標準已經邁入了中等收入的國家;四是在全球貿易總額中占比5%及其以上的國家。2019年3月，美國公布了《2019年總統貿易政策議程及2018年貿易報告》，進一步指出，特殊及差別待遇是WTO改革的四大核心內容之一，必須要加速推進這一動議的談判，重新制定特殊及差別待遇規則的內容。并著重強調，中國、巴西、印度、南非等四國不能繼續以發展中國家身份享有這一待遇。為此，美國詳細列舉了過去20年來這四國經濟社會發展、對外貿易、扶貧等方面的數據，如果這幾國繼續通過自我聲明的方式來強調自身的發展中國家身份，就會導致WTO多邊談判機制陷入癱瘓，并要為此負責。

基于美國提出的部分國家“畢業”的要求，各方表達了自己的立場。歐盟在2018年9月發布的《WTO改革方案》中表達了對美國態度的支持，認為當務之急是必須重新界定發展中國家的定義，并按照此定義進行嚴格分類，鼓勵部分高度發展的發展中國家逐步退出適用這一待遇。歐盟雖然認為部分國家不再適用特殊與差別待遇，但同意設置一個過渡期。WTO中的發展中成員對美國提案及歐盟的態度強烈反對。中國、印度、南非等國家在2019年4月18日共同向WTO理事會提交了《發展中國家的特殊及差別待遇對于促進發展及包容的意義》的報告，在該報告中通過系列的數據列舉了發展中國家和發達國家之間的巨大差距，發展中國家通過自我聲明的方式認定適用特殊與差別待遇具有歷史合法性。并認為，阻礙全球多邊貿易體制發揮作用的不是特殊及差別待遇規則，而是歐美不斷推行的貿易保護主義和單邊主義，這也是導致多哈回合談判停滯不前的根本原因。

（三）美國政府單邊行動要求終止適用

2019年7月27日，特朗普簽署了《改革WTO發展中國家地位的備忘錄》（以下簡稱《備忘錄》），要求美國貿易代表辦公室要采取一些可能的手段來改變WTO的“不公平”，防止發展中國家在沒有經濟及貿易指標佐證的情況下通過自我聲明來要求使用特殊及差別待遇，并要求60天內匯報進展。如果在90天內依然沒有取得實質進展，美國將單方面不再承認WTO體系下部分發展中國家的地位，并不支持這些國家加入經合組織。美國的備忘錄將矛頭首先指向了文萊等石油富國，認為這些國家人均GDP遠超發達國家水平，接著又將矛頭指向中國，但與判定文萊等小型國家的指標不同，指責中國經濟總量已經躍居全球第二，還依然聲稱自己是發展中國家。美國認為必須改變類似于中國這樣的國家還繼續適用特殊及差別待遇，否則將會對美國帶來全球性挑戰。

三、“特殊及差別待遇”規則對中國的意義

中國作為全球最大的發展中國家，特殊及差別待遇對于中國的現實意義是不言而喻的。GATT/WTO各類協議中這一規則的條款多達155條，中國能夠真正享受只有107條，其中在2001年加入WTO的時候，在歐美國家的壓力下放棄了45條，還有3條對中國不適用，真正有意義的條款只有大約50條。

（一）技術援助作用

盡管中國能夠享受其中的107條，但真正有意義的條款只有50條。如果中國繼續放棄這50條，那么中國當下做出的讓步遠超了加入WTO時的讓步。在對中國適用的50個條款中，有22條是關于技術援助方面的規定。技術援助條款對發展中國家意義重大，技術援助條款實際上就是能力援助。發展中國家在全球貿易體系中的最大缺失就是能力不足。如果中國繼續放棄這些條款，那么就無法獲得發達國家的技術援助來促進貿易發展，并且還需要幫助其他發展中國家來提升能力建設，這顯然超出了中國的承受能力。

（二）產業保護及談判支撐作用

具體而言：第一，部分條款對中國產業發展提供了重要的保護。最典型的就是《服務貿易總協定》中關于禁止政府補貼行為，但該條對通過自我聲明是發展中國家的成員并不適用。由此我國政府對服務業提供補貼并不違背WTO規則，這對我國服務業發展及服務貿易保護作用明顯。第二，部分條款能夠對中國參與多邊或雙邊貿易談判提供戰略支撐。如GATT1994年第36條第8款的規定，在削減或取消對發展中國家關稅及其他貿易壁壘談判中，發達國家不能期望能夠獲得對等的承諾。由此看，發展中國家和發達國家在關稅減讓及其他貿易壁壘談判中，不需要做出對等承諾。美國要求中國必須采取對等貿易，實際上就是違背了這一條款的內容。第三，部分條款對維護中國在WTO中的合法權利提供了支持。最典型就是在貿易爭端解決中的特殊待遇，如果爭端發生在中國與發達國家之間，中國可以自行選定一名來自于發展中國家的法官擔任專家組成員。另外發展中國家還享有磋商期延長、獲得WTO秘書處提供法律援助等權利。

（三）權利延續作用

WTO作為全球多邊貿易體系，以后會繼續推行各類新協定談判，這些新協定中同樣會設有特殊及差別待遇的條款，這些條款對中國同樣具有重要價值。比如，目前正在推進的數字貿易談判，美國主張數據自由流動、放寬數字安全限制等。中國近些年跨境電子商務取得了巨大成就，在跨境電商貿易等方面優勢明顯，但并不主張數據自由流動。如果以發展中國家的身份參與談判，就能夠獲得與自身發展階段一樣的權利，發達國家的主張就不能強加在中國身上。

四、中國應對“特殊及差別待遇”適用爭議的策略

（一）堅守不放棄發展中國家身份的底線

在2001年加入WTO的時候，發展中國家身份是中國入世堅持的重要原則之一。雖然遭到了美國的強烈反對和阻撓，但獲得了絕大多數成員方的認可，并放棄了部分特殊及差別待遇條款。在過去18年時間內，中國堅持發展中國家的身份這一原則沒有動搖。當前，中國面臨的外部經濟壓力比2001年入世的時候更為嚴峻，特別是中美貿易摩擦前景不明的情況下，中國堅決不能放棄發展中國家的身份。因此，面對歐美的施壓，中國應該與印度、南非、巴西等國家聯合起來，加強與歐美各國進行對話，并將這一對話融入到WTO改革談判中。當然，從中長期角度看，中國也應該立足于客觀事實，在堅守底線的情況下，可以選擇放棄部分實際操作性不強的條款。按照國內產業發展的差異及對外貿易的優勢，分步驟分類型停止適用，充分展示中國的大國責任擔當。

（二）反對美國的“雙重標準”

自從特朗普上臺后，美國就以WTO多邊貿易體系受害者自居，將貿易逆差歸結與WTO體制的不公以及發展中國家享有的特殊及差別待遇太多。但實際上，美國一直單方面采取了很多違背WTO規則的做法。比如對農業領域進行大量的變相補貼;針對中國企業的投資并購，濫用安全審查權;對某些在政治上與美國有沖突的國家，自行使用單邊經濟及貿易制裁。美國的這些做法，有的是直接違背了WTO規則，有的是適用過程存在較大爭議，有的是美國以國內法高于WTO法作為借口。不管是哪種情況，美國在過去20年的時間內違背WTO規則的做法是客觀存在的。換言之，美國要求中國不再適用特殊及差別待遇，而其自身卻在不斷違背WTO規則，這是明顯的“雙重標準”。基于此，中國應該聯合其他發展中國家，如印度、南非、巴西等國，聯合向WTO理事會提交議案，約束美國違規行為，從而獲得與美國進行談判的更多話語權。

（三）明晰“特殊及差別待遇”規則內涵及適用范圍

“特殊及差別待遇”作為具體的規則，體現在很多不同的條款之中。在具體規則制定方面，中國應該聯合其他發展中國家加強與發達國家之間的談判，力爭做到各個條款的內容明確，用語清晰，避免發達國家將授權性條款理解為義務性條款，將不具有約束力的條款理解為約束力條款。從可操作性的層面上看，要WTO成員一致協商來改變“特殊及差別待遇”規則表述存在一定的困難。即便是在發展中國家內部對改規則的理解也存在不一致。因此，中國應該發揮主導作用，聯合印度、南非等國家先加強與歐美日等發達國家的協商，在力爭達成共識的基礎上，再通過多邊貿易談判來予以確定。另外，還需要明確不同協定中具體條款的適應范圍與對象，進而從側面推進對發展中國家的分類及界定，從一定程度上可以堵住美國及其他發達國家之口。

（四）推進國內經濟體制改革

中國要繼續推進經濟體制改革，釋放經濟增長活力。客觀看，中國如果長期“不畢業”是不現實的，未來中國一旦邁入了高收入國家行列，特殊及差別待遇就難以適用。因此中國要做好這一準備，苦練內功。一是要繼續推進國有企業改革，建構更加公平的競爭環境與市場秩序;二是要加大基礎研究的支持力度，大力促進產學研的結合，提升核心技術的創新力;三是積極應對老齡化，注重高科技人才培訓，應對老齡化后的勞動力市場壓力;四是加強與發達國家之間的對話與合作，積極參與新一輪多邊貿易規則談判，取得談判的主動權。

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