德國鐵路改革25年

1 概述

德國聯邦鐵路局（EBA）作為德國鐵路監督管理政府機構成立于1994年，是德國鐵路改革的標志（圖1）。從那時起，變革成為這個政府機構的永恒主題。在過去的25年中，它屢次成功調整了自身結構，以適應技術的進步、法律的新要求以及鐵路行業的發展。

25年前開始的德國鐵路改革的目標之一是增加鐵路運輸量，如今其仍是德國鐵路發展的重要目標。德國聯邦交通運輸部長安德烈亞斯 · 舒爾（Andreas Scheuer）于2019年發起成立了未來鐵路聯盟，計劃在未來10年中進一步增加旅客和貨物運輸量，并同時提高鐵路運輸質量。為實現這一目標，必須提高鐵路運輸能力，并有針對性地將可用的資金用于線路網絡的建設和維保、技術的發展，以及數字化的實現;此外，還需提高鐵路的競爭力，減少其噪聲排放。

EBA在實現這些目標的過程中所扮演的角色變得越來越多元化。在成立之初，該機構是一個技術監督機構，隨著時間的推演，其任務范圍逐步擴大。目前，EBA除原有的任務之外，還增加了許多新功能和職責，成為了鐵路部門的綜合職能中心（例如，國家安全機構和乘客權益法規的執行機構）。隨著服務和融資協議（LuFV）的達成，德國聯邦政府對鐵路項目的融資形式不斷擴展，在協議的落實和執行過程中，EBA也承擔相應的責任。此外，EBA多年來一直致力于繪制噪聲地圖和制定降低噪聲行動計劃。近年來，EBA在環保和研究領域也發展迅速。2015年，EBA成立了一個新部門，以便更好地應對新發展。目前，EBA正在籌劃建立德國鐵路運輸研究中心。

EBA期望以一貫的高質量完成這些任務，以確保德國的鐵路運輸在將來繼續保持公認的高安全水平。EBA管轄著約400家鐵路公司、超過30 000 km長的線路網絡和200 000多輛鐵路車輛，這是巨大的挑戰。這只能通過現代化流程和管理來實現。EBA順應歐洲目前的發展趨勢，通過將針對特定對象的個案檢查轉變為以流程為導向的鐵路監管，并輔以樣本檢測的系統方法，幫助鐵路公司不斷提高其安全水平。

目前，鐵路數字化正在穩步推進，因此EBA的職能也發生了根本改變。EBA從誕生之日起一直是歐洲現代化行政的先驅之一，多年來一直面向未來，致力于流程優化和質量保障。在EBA執行專業技術任務的過程中，信息技術（IT）的支持變得越來越重要，甚至是不可或缺。數字化是EBA技術和管理工作的一大特點，EBA很早就引入了電子文檔及電子處理流程。得益于與IT專業應用程序等的無媒體干擾接口，EBA的業務流程目前已實現完全數字化。因此，2016年EBA在德國電子政務競賽中獲得了“最佳現代化項目”一等獎。

下文將簡要介紹EBA目前的主要任務和目標，以及達成目標所需的策略。

2 開發用于擴建和維護鐵路基礎設施的新融資工具

德國聯邦政府與德國鐵路股份公司（DB）共同開發了2項融資工具，以此為擴建現有鐵路線路網絡以及對其進行維護提供資金。

2.1 需求計劃實施協議（BUV）

2018財政年度，德國聯邦政府在聯邦鐵路上的投資超過15億歐元，2019財政年度超過16億歐元。這些資金專門用于鐵路需求計劃項目。鐵路需求計劃是德國聯邦運輸線路計劃的一部分，與其他運輸方式需求計劃一起制定;各種需求計劃在聯邦運輸線路計劃的框架中相互協調。德國鐵路線路網絡將根據《聯邦鐵路線路擴建法》附錄中的鐵路線路需求計劃進行擴建。

與其他融資程序不同，納入需求計劃的鐵路建設項目融資通常以鐵路基礎設施公司與聯邦政府達成的協議為基礎。聯邦政府與DB根據2018年1月1日生效的BUV對既有融資體系進行了調整，采納并實施了大型項目建設改革委員會的許多建議。建立新融資體系的目的是加快需求計劃項目的實施，并提高公眾的接受度。能否通過BUV實現這些目標，還有待觀察。

2.2 服務和融資協議（LuFV）

LuFV是聯邦鐵路融資體系的第2個重要支柱。其中，聯邦政府承擔了鐵路線路網絡維護的很大一部分費用。2009年，聯邦政府與DB首次簽訂了LuFV，該協議規定，聯邦政府每年向DB提供25億歐元資金，直至2013年。后續協議LuFV Ⅱ于2015年1月1日生效。根據該后續協議，聯邦政府平均每年撥款約35億歐元，再加上DB每年以股息方式付給聯邦政府的鐵路投資收益回報（聯邦政府會再將其用于現有鐵路網的擴建和維護），因此DB每年可用于替代投資的資金有39億歐元。LuFVⅢ目前正在籌備中，即將受益的3家DB下屬鐵路基礎設施公司是DB下屬線路網絡子公司（DB Netz AG）、DB下屬車站與服務子公司（DB Station & Service AG）和DB下屬能源子公司（DB Energie GmbH）。

EBA負責對DB遵守其服務承諾的情況進行監督，如果其提供的服務不符合設定的質量指標，則EBA會對其進行處罰。每年，DB必須向EBA提交鐵路基礎設施現狀和發展報告，公開其線路網絡狀況信息，并充分證明其基礎設施滿足規定的質量要求。在后續協議LuFVⅢ 中，也必須遵守這一條。

3 規劃決定

決定聯邦鐵路運營設施規劃一直是EBA的主要工作。過去，由EBA決定的重要規劃項目有新建科隆—萊茵/美茵線路，擴建漢堡—柏林線路，德國統一鐵路交通項目等;目前有擴建慕尼黑—林道線路，擴建Emmerich—奧伯豪森（Betuwe）線路，擴建奧爾登堡—威廉港線路，新建Wendlingen—烏爾姆線路，以及斯圖加特21項目。

2018年，德國頒布《基礎設施規劃加速法案》，為鐵路部門制定了具體的規劃加速措施，如由項目經理參與協商程序等。在引入協商程序、實現規劃過程和管理流程數字化（即建筑信息模型BIM技術和電子文檔的使用）和引進新型人才以更新陳舊知識結構的同時，還要確保規劃具有相當高的專業水平，做出的管理決策符合法律要求，這對EBA做出規劃決策提出了巨大挑戰。EBA應積極適應這種變化，以成功應對《基礎設施規劃加速法案》帶來的挑戰。

4 鐵路基礎設施的施工監督和投入使用

審批、施工監督和鐵路監管也是EBA的重要工作，其基礎設施部有大約340名員工負責此類工作。監督和批準程序的制定是基于《德國普通鐵路法》所規定的原則，即鐵路公司有義務安全地建設鐵路基礎設施，并保證其安全運營。

2009年，德國對《施工監督法》進行了根本性的修改，規定EBA的監督職責包括批準執行計劃、派遣檢查員和工程驗收;EBA應在審批流程中進行抽查檢驗，以監督項目的實施及其是否符合規定。

《互操作性技術規范》和《歐洲安全準則》也對鐵路基礎設施的監督和審批程序以及EBA的運作方式產生了重大影響。德國聯邦運輸和數字基礎設施部（BMVI）于2018年發布的《鐵路投入使用審批條例》（EIGV）和目前仍在執行的《互操作性技術規范》帶來了一場全面的審批制度改革。這場改革催生了以歐洲遵循的基本原則為基礎的鐵路基礎設施審批程序，該程序根據建筑設施管理基本規定，將歐洲和德國的不同審批程序融為一體。

《互操作性技術規范》及相關技術規范可保障鐵路系統具有互操作性，由特定機構和普通機構檢查和評估鐵路基礎設施是否符合其要求。鐵路公司還要根據《歐洲安全準則》及相關的《通用安全方法規定》，通過風險管理程序審視鐵路基礎設施在規劃、建設和運營中存在的特定風險，并由獨立評估機構進行評估。風險管理程序主要用于審批偏離公認技術規則的技術或創新技術。在鐵路基礎設施領域，許多國家的技術法規也適用，由EBA認可的檢驗機構評估鐵路基礎設施是否符合其要求（圖2）。

鐵路公司不僅必須在基礎設施規劃、施工和投入使用階段遵守安全施工的規定，而且還要對準備投入使用的設備設施發布聲明，這些聲明是EBA進行投入使用審批的基礎和依據。

EBA已根據上述各種法律規范成功檢查并批準了許多建設項目。

5 車輛許可和注冊

車輛許可是EBA的重要工作之一。準備在德國運營的新型鐵路車輛必須獲得EBA的許可，許可范圍涵蓋所有車輛，包括機車、動車（包括高速動車和擺式列車）、客運車輛、雙層車輛、貨運車輛和輔助車輛。EBA從與安全相關的功能和組件出發，檢查新車輛是否符合法律要求和公認的技術規則。

適用的法規有：《鐵路投入使用審批條例》《德國鐵路建設和運營條例》 《歐洲安全準則》《互操作性技術規范》和德國其他相關法律規定。

6 鐵路監管

6.1 基礎設施監管

鐵路基礎設施維護是一項艱巨的任務。維護流程是安全管理系統的重要組成部分，而安全管理系統又是安全審批和鐵路監管的基礎。由于管轄的鐵路基礎設施數量巨大、范圍廣泛（德國國有鐵路基礎設施包括長約33000km的線路網絡、25 000多座鐵路橋梁、740多條隧道、66 500多個道岔和交叉口、13 900多個平交道口、5 700多個車站和超過2 800個集中信號樓），因此對于EBA來說，制定合適的監管流程也是一個特殊的挑戰。在早期，EBA關注的是抽樣檢查中的單個樣本。為更有效地執行監管流程，EBA如今引入了其他更有效的方法，如基于流程的監管。此種監管不是針對單個違規或缺陷，而是在監管過程中構建鐵路維護流程，并在持續驗證的過程中對其進行不斷的改進。

《歐洲安全準則》及相關的《通用安全方法規定》中對于安全審批和監管的規定使歐洲范圍內幾乎所有安全機構的基本工作方法達到了協調一致。如今，EBA基礎設施部已經為鐵路基礎設施建立了基于風險的監管機制，并將其納入行政法規中。該監管機制可以利用經過統計驗證的抽樣檢查，監督所管轄公司是否按照規定使用正確的技術方法實施維護和維修工作;并通過不同類型的監管方式，在檢查期間對鐵路公司的組織管理進行審查，如檢查文件、員工資質、具體設施等。

在發生事故或特定專業領域的重點檢查結束后，EBA還會進行特殊檢查，以便清楚地了解所轄各公司的維護和維修能力，并在必要時敦促其進行改進。

6.1.1 監控線路運輸能力

根據《德國普通鐵路法》中規定的鐵路公司在鐵路基礎設施運營方面的義務，目前鐵路監管的重點之一是為運輸能力監控提供專業支持和協調。EBA在這方面的重要任務是，使所轄鐵路基礎設施公司履行其鐵路基礎設施運營義務，檢查建設項目對鐵路線路運輸能力的影響，以及基于對鐵路線路超負荷運營的認知或者為制定未來的行車時刻表，支持鐵路基礎設施擴建規劃。

6.1.2 監管各州非國有鐵路

EBA根據行政協議對所有聯邦州的非國有鐵路進行監管，包括超過200家私營鐵路運輸公司、200多家私營鐵路基礎設施公司、27家城市有軌電車公司、800 多條非公用鐵路連接線、1350條專用線、20條公園鐵路線和3條山區鐵路線。監管和審批流程涉及多樣化和復雜的鐵路基礎設施（各州非國有鐵路基礎設施包括長約13 000 km的線路網絡、3 400多座鐵路橋梁、31 500多個道岔和交叉口，以及超過10 600個集中信號樓）以及相關車輛。通過對各州非國有鐵路進行監管，EBA為在技術和流程方面統一德國鐵路系統作出了貢獻。

6.2 車輛監管和運營

6.2.1 車輛監管

成立之初，EBA的車輛許可和監管任務是合并在一起的。隨著時間的推演，EBA逐漸形成一種新的監管理念，即一方面進行系統檢查，另一方面針對特定對象進行個案檢查，通過將許可與監督分離，實現 “四眼原則”。

6.2.2 運營

在運營方面，EBA負責檢查其管轄的鐵路運輸公司是否遵守相關法律和法規。鐵路運輸公司要參與鐵路運營必須具備相應的許可和安全資質。在鐵路運輸公司提出申請后，EBA會簽發參與常規軌距鐵路運營所需的安全證書，并在必要時對鐵路運營經理的任命進行確認。EBA還負責許可某些不符合《鐵路建設和運營條例》（EBO）或《鐵路信號規則》（ESO）的例外情況。

EBA根據當前的監管策略，在監管鐵路運輸公司和基礎設施運營時采用了一種整體方法。在監管中，EBA須判斷鐵路運輸公司能否保證其安全管理系統正常有序地運行，以及能否利用實際運營中積累的經驗和知識獨立做出正確的決策，并敦促其進行適當的改進。此外，在個案檢查中，EBA還將進行隨機抽查，以確定鐵路運輸公司的內部流程是否有效，能否得到令人滿意的結果。

通過這些系統的監管方法，EBA可以了解所轄鐵路運輸公司及其組織，并據此調整監管策略。監管結果也將用于安全證書和許可證的簽發或延期程序中。

6.3 危險貨物監管

EBA對鐵路危險貨物運輸采取密切監管的措施。除對此類貨物進行檢查外，還要核查運輸公司。在過去的25年中，鐵路危險貨物運輸量穩步增長，EBA每年進行數千次檢查。EBA的檢查結果有助于對危險貨物運輸法規進行修改、補充和完善。

7 應對未來的挑戰

7.1 鐵路噪聲防護

防止鐵路噪聲污染是一項非常重要的工作。為此，德國聯邦政府已經采取了許多措施，歐盟也在其環境噪聲法規中規定了各種降噪手段，如繪制噪聲地圖、制訂降低噪聲行動計劃。EBA致力于繪制德國鐵路線路的噪聲地圖，并從2015年起開始制訂德國主要鐵路線路的降低噪聲行動計劃。此外，EBA還參與了大城市降低噪聲行動計劃的制訂。

7.2 建立鐵路運輸研究中心

為提高鐵路的競爭力和可持續性，需要確定戰略性引進新技術的必要步驟，以及進行必要的法律法規調整，這需要以系統化的分析為前提。2015年，EBA開始進行這方面的研究，并從那時起一直是BMVI專家網絡中的活躍成員。EBA與BMVI的其他研究機構一起，正在就氣候變化或環境可持續性等問題開展跨專業研究。

2018年3月，聯邦政府簽署聯盟協議，協議中強調推進鐵路部門研究和創新的重要性，并提出在EBA中設立德國鐵路運輸研究中心。同年，EBA參與制訂了聯邦鐵路研究計劃，確定了鐵路研究的主題內容。EBA力爭以擴展現有研究課題為契機，將研究與技術推廣有效結合起來，并對鐵路研究的現有結構和能力加以捆綁和協調，以推進創新并將其付諸實踐。

7.3 員工培訓

技術工人（尤其是各個工程專業）短缺，難以招募到有資質的員工，是EBA面臨的一大問題。EBA采取的應對措施是對技術人員進行職業培訓，它是德國唯一提供高水平鐵路工程技術人員職業培訓的政府機構。

8 展望

如果說鐵路是國家的生命線，那么EBA就是醫生，其責任是保障鐵路健康、有序地運營和發展。EBA已作好準備應對鐵路領域出現的新變化和新任務，并積極參與未來框架條件的制定，不斷提升自身的能力，以從容迎接未來的挑戰。

參考文獻

[1]Gerald H?rster. 25 Jahre Eisenbahn-Bundesamt[J]. Eisenbahntechnische Rundschau，2019，68（1-2）：16-22.

蘇靖棋 編譯

收稿日期 2020-03-17