改革中的向上避責現象透視

鄧大才

為什么有的改革會出現層層避責現象;上級明知下級盤算，為何還要接盤？學者鄧大才在《理論探討》進行了分析。

在?中國，地方實施某項改革具有政治風險，也獲得政治收益。風險偏好的改革者也會利用程序、規則和機制分散風險、轉嫁責任，以追求政治收益最大化，風險、責任最小化。中國地方改革中，不僅有上級向下級轉移責任的現象，也存在下級向上級逐層轉嫁責任。本文以縣級政府為例進行探討。（編者注：本文主要討論的是極少涉及多頭部門、全局工作的，由某局能組織實施的單項工作的改革。）

逐級研究的過程，也是下級避責的過程

首先是改革方案撰寫。不論何人提出具體改革動議后，改革方案最后均由業務主管部門及其業務股室撰寫。接受任務后，他們就會外出考察學習，同時在本地進行調查研究，征求不同人士看法建議，然后撰寫方案。方案形成后，經分管副局長研究、修改報送，局長認為合適，就召開局黨組會或辦公會研究，在局層面形成改革方案。

其次是分管領導專題研究，這是第一次向上轉嫁責任。分管副縣長召開專題會議討論改革方案。參與者包括主管局的局長、副局長，以及相關業務股室、相關部門的分管領導、鄉鎮干部代表，甚至還有企業和村莊的代表。在副縣長主持下完善方案。之后會再次征求意見。

業務局將方案報給分管副縣長就完成了改革責任的第一次轉嫁，即主要責任從局長轉嫁到了副縣長。副縣長愿意承擔責任，就可以專項領導小組、或批示以該局文件的名義實施，如不愿，也會將縣長拉入責任鏈條。

于是，分管副縣長向縣長匯報，請求將專項改革轉為縣政府的改革工作。如果縣長不同意，則改革方案到此為止。如果縣長認為改革工作重要，就召開政府常務會研究決定。會上領導和部門進一步討論方案，縣長也會將自己的意見和要求融入方案中。

如果縣長愿意承擔改革責任，方案就可以縣政府名義下發和實施，由分管副縣長落實。這樣責任就在縣長和副縣長之間分擔，同時參加政府常務會的相關副縣長也承擔連帶責任。隨著政府常務會議的召開，副縣長成功將改革的責任向上轉嫁給縣長，同時擴大到政府常務會相關人員。如果縣長不愿意承擔主要責任，則會向縣委書記匯報。

縣長向縣委書記匯報專項改革后，如果書記不同意納入縣委中心工作，責任轉嫁就此結束。如果縣委書記同意，則有兩種選擇：一是以深改小組的名義推動改革;二是以縣委常委會的名義推動改革。深改組會議上，與改革相關的常委、縣長、副縣長及相關部門發表意見，縣委書記將自己的改革建議和要求融入改革方案，并以小組名義實施改革。如此，縣委書記、縣長和分管副縣長共同擔責，同時參與深改小組的常委、其他副縣長也承擔一定的連帶責任，當然縣委書記的責任更大。

縣委書記還可以召開縣委常委會研究改革。如此推動工作的力度最大，壓力最大。所有常委都參加會議并表態，都會有一定的連帶責任，改革責任進一步分散。

上級為何仍要接盤？

其實，在每一個決策點，如局長、副縣長、縣長等都可以直接拍板決定在本層級實施改革。他們的避責，導致權力結構、責任結構的改變以及改革利益的重新分配。如果改革成功，下位決策者必須與上位決策者以及相關責任主體分享改革收益。下位決策者在避責的同時也會釋放部分控制權，甚至會將改革主導權拱手相讓，他們可能從改革的主導者變成執行者、邊緣者。盡管如此，他們仍選擇向上避責，主要有如下四個方面的原因：

不愿承擔主要責任。雖然工作改革成功，首倡者、操盤手的政治收益更大，會得到更多表揚或重用。但其風險大，責任也更大。于是，下位決策者理性選擇，將責任向上轉嫁，在保障安全的基礎上追求政治收益最大化，責任最小化。

希望高位者推動順利改革。如果縣委書記介入，這項工作會減少許多掣肘，改革推動力會更大，改革成功的可能性更大。

讓更多的官員或部門成為改革相關者，有助于減少改革阻力，形成合力。

向上避責的收益耗散有限。下位決策者可以利用自己實施改革的機會，收回釋放的權力，最小化改革收益耗散。在這樣的情況下，向上避責可能“百益而無一害”。

那么，既然上位決策者已知道下級的盤算以及自己將承擔的責任，為什么還要承接呢？首先是改革創新發展的政績需要。如果下級的工作能為全國、全省或全系統提供可推廣的方案，這也是為上位決策者創造了新的政績。

其次是責任控制、調整、共擔機制。部分上位決策者自認為對改革能有效控制，即使改革失敗了，也可以通過調整責任機制讓某些“替罪羊”承擔責任。

此外，上位決策者同意接盤改革方案，還試圖借此調動下級、相關者改革和工作的積極性。

從表面上看，逐層反向避責是下位決策者向上位決策者轉嫁責任，實質上還是下位決策者向上位決策者尋找權力庇護的過程。所以，逐層反向避責的實質，是責任轉嫁與權力庇護雙向互動的過程。

在中國我們經常可以看到這種情況，各種工作中，下位決策者總是希望或者期待上位決策者參與，即使召開一個會議也希望領導參加。這主要有兩種考慮：一是可以轉嫁責任，同時轉讓利益，釋放權力;二是可以利用上位決策者的權力推動改革，如果改革失敗，還可以受其權力庇護。可見，逐層向上避責的基本邏輯依然是集權體制的權力邏輯。

逐層向上避責如果能夠成功，就可以使改革高位實施，順利推進，還可以與相關利益者達成共識、形成改革合力，但其也存在局限。在這個鏈條中，如果一個環節的領導不愿意承接下級轉嫁的責任，改革就難以高位推進。另外，這一鏈條也可能扼殺很多的改革機會。

如果要讓下位決策者有改革激勵，就必須合理劃分權責，避免權力超載或者責任超載，建立起權責對等、激勵相容的權力、責任體系，調動各級決策者的改革創新積極性。（作者為華中師范大學教授）