高等學校績效預算管理的作用與方法研究

龔怡丹 何強

摘 要：在國家對高等教育事業的大幅度投入的背景下，高校資金使用效率已經成為預算管理的關鍵。目前高校資金低效率配置和經費使用效率低下的現狀成為阻礙高校高質量發展的瓶頸，傳統的預算管理方法已經不能滿足當前高校預算管理的發展需要。而績效預算作為一種基于績效管理思想的預算管理模式，將提升高校資金配置效率以達到預算管理的目標，為加強高校預算管理提供新的思路和啟發。

關鍵詞：使用效率;績效預算;高校預算管理

引言

新世紀以來，為推進我國教育事業的高質量發展，國家財政不斷加大對教育經費的投入，尤其是高等教育經費投入總量逐年大幅度增長。根據國家財政部、教育部和統計局三方官方網站公布的教育經費投入統計公告，以2018年為例，2018年國家教育經費投入為46 143億元，其中，高等教育經費總投入為12 013億元，占國家教育經費投入的26.03%，國家教育總投入和高等教育經費總投入的增幅分別為8.41%和8.15%。2013年以來國家教育經費投入詳見表1。

表1顯示，國家對高校經費投入呈現逐年穩步增加的趨勢。但是，隨著高校規模的擴大和預算管理體制的局限，我國高校預算資金的配置效率不高的問題日益嚴重。

預算管理作為高校財務管理的核心內容，終極目標是提高資金使用效率，改進高校質量管理服務水平。根據現狀分析，可以看出高校預算管理存在績效管理理念模糊、投入產出績效偏低、預算執行監管機制和考評機制邊界不清晰等問題。這些問題反映出我國高校預算資金配置效率亟待提升，其中如何合理調配各項經濟資源和提高高校資金使用效率是改善預算管理水平的核心目標。因此，高校預算管理這一核心目標的實現則需要將“績效預算”引入高校預算管理之中，通過科學預算管理，加強績效考核來解決當前高校預算資金供需矛盾和資金使用效率不高的問題。

一、高等學校預算管理問題分析：編制與執行

（一）預算編制環節

1.預算編制內容不完整

自2019年1月1日高校實行政府會計制度改革以來，在預算編制中存在的一些問題，致使預算編制內容不完整。首先，債務收支、科研收入的確認。在政府會計改革前高校債務是不編入預算中，改革后要編入預算。高校貸款利息支出在編制預算時是否資本化是個問題。其次，應收應付時對收支的確認。由于高校既有財政撥款也有其他收入，其會計核算方法既有收付實現制也有全責發生制，在編制科研收入時不能預計或準確界定其收入，在科研合同簽訂時或預借發票時是否確認收入很難客觀上確認，這些問題導致預算編制內容不完整。

2.預算編制機構設置不合理

在當前高校的預算管理機制中，多數高校缺乏預算編制和預算執行機構，一般由財務部門分配2—3名財務人員組成預算科室，進行預算編制。這樣的機構設置，會造成預算管理工作在時間緊、任務重、人手少的情況下停留在簡單的預算編制和簡單的預算分配上，預算管理的宏觀把控不能實現。

3.預算編制方法不科學

常見的預算編制方法有零基預算法、滾動預算法和彈性預算法。高校一般采用增量預算法進行預算編制。這種編制方法較為簡單，即以上一年度的預算數為基礎，結合本年度的有關影響因素進行調增和調減，并且一般不能按照實際需要來確定當年的預算數。該方法忽略了上一年度不合理的預算收支信息，直接以此為基礎編制預算會導致本年預算編制內容的不合理。

4.預算編制沒有長遠規劃

預算是高校控制支出的重要手段之一。在高校面臨新的社會環境和教育背景下，其預算編制沒有與高校的發展相匹配，不能激發高校學術、教學和社會服務的活力。高校在編制預算時往往存在短視主義，只考慮當期的計劃和任務，而忽略學校整體的未來規劃，導致預算反映的內容不具有戰略性，不利于高校的長期發展。

5.預算編制意識不強

根據傳統觀念，人們普遍認為高校預算編制、審批、執行和反饋主要由財務部門組織實施完成，沒有發動其他部門共同參與，導致預算編制的責任都落在財務部門。這種集權式預算編制方式，一方面導致由于財務部門對學院其他部門的業務內容不熟悉而造成的預算編制不合理，另一方面導致由于學院其他部門人員的邊緣化而造成的預算編制后執行預算的積極性不高。

（二）預算執行環節

1.預算執行剛性不強

在進行預算執行的時候，預算的自然年度時間和最終執行預算時間在很多情況下不一致。按照國家規定，每年的1月1日到12月31日是我國法定的預算自然年度，但是在執行的時候學校每年都會要經過校長辦公會決議，然后在都通過的情況下才能批準下達執行，至少也要到3月份以后。業界流傳著這么一句話：一季度無預算，四季度趕預算，為了預算而預算。從這句話中可以看出，一些經濟事項無法在年初使用預算，執行預算的時候確實缺乏必要的監督措施，形成預算執行和預算控制在前期失去管理意義。

2.預算執行控制乏力

預算編制再好，如果執行不力也只是紙上談兵。預算管理體系是靠有效的內部責任制度和完善的內部組織結構運行的。很多高校預算在預算執行過程中，內容隨意調整增減，弱化執行效率，預算指標沒有約束力，“超支預算、濫用預算”和“一支筆”更為明顯，這種事實導致預算執行沒有控制力。有些預算做的不夠細致，沒有明確的指標，導致了很多部門執行預算的時候按照自己的意愿來，缺乏統一的標準，甚至為了在下一季度中多要些預算而濫用預算突擊花錢的情況;高校一般比較重視校撥經費和重大項目的預算，導致對其他經費預算執行監管不完整，導致整個高校預算管理水平偏低。

3.預算缺乏執行考核機制

預算績效考核機制是預算嚴格執行的重要保證。在預算執行過程中，有一些部門是能夠嚴格執行預算的，然而也有一些部門不能按照預算編制數合理執行，存在超預算、隨意調整預算的情況;很多高校還停留在以投入為主的預算管理觀念上，忽視產出預算職能，財務人員只是對經濟業務支出的合理性進行審核，沒有對預算執行結果進行考核;缺乏預算執行考評機制，使得預算執行效果不能和預算監管人員績效掛鉤，導致不能實現合理的激勵獎懲機制。

二、高校引入績效預算管理的作用

績效預算就是一種以目標為導向、以項目成本為衡量標準、以業績評價為核心的一種預算體制，是把資源分配的增加與績效的提高緊密結合的預算系統。1950年美國總統預算辦公室對績效預算定義為“績效預算是這樣一種預算，它闡述請求撥款是為了達到某種目標，為實現這些目標而擬定需要花費多少錢的計劃，以及用哪些量化的指標來衡量其在實施每項計劃的過程中取得的成績和完成工作的情況”。高校引入績效預算管理有以下作用。

（一）提高資源配置效率

績效預算管理是一種全員控制、全方位控制和全過程控制的體系，在績效預算網絡下，高校全部資源都要納入預算管理的監控中，有限的資源被重新組合分配。高校可以通過對績效預算結果進行評價，分析資源配置中存在的問題，找出各部門實際與預算之間產生差異的原因，據此對以后年度的預算加以調整，做到縮小實際與預算間的差額，優化資源配置，提高資源的利用率。

（二）降低高校財務風險

科學的預算方法作為一項約束條件讓各部門按照計劃執行，可以降低資金流動的不確定性。高校部分資金來源于自籌，如向商業銀行進行貸款。績效預算管理通過設置相應的財務風險評價指標，可以更加準確地評估高校的舉債能力，從而不讓其暴露在高財務風險之中。

（三）減少部門資源配置矛盾

高校資源有限，各部門間經常追加爭奪資金，使得部門間矛盾深化。引入績效預算管理模式，將預算經費與部門工作目標和部門績效相結合，并設置有效的績效管理獎懲機制，評價結果做到公正、公開、公平和透明。以當年的預算績效作為下一年度預算分配的依據，可有效降低部門間的矛盾。

三、高校實行績效預算管理的方法

（一）建立績效評價體系

1.確定績效評價目標

確定績效評價的目標是建立績效評價體系的首要工作。根據英國特許公認會計師公會的相關規定，高校作為非營利組織，其核心是VFM（value for money），即要做到“3E”：經濟性，以最低的成本獲取產出（economy）;效益性，達到期望產出值（effectiveness）;效率性，以現有的投入獲取最大的產出值（efficiency）。

2.選擇績效評價方法

平衡記分卡（BSC）與傳統的績效評價體系有所不同，它打破了單純以財務指標衡量的局限性，更注重于對非財務指標的評價，因此適用于高校這樣的非營利性組織;它關注組織的發展戰略，將評價指標劃分為財務、顧客、內部業務流程、學習和成長四個維度，下設一級指標與二級指標，各個維度間相互關聯，相互平衡，兩個級別的指標層層遞進，相互促進;它將個人目標與高校的使命和愿景高度結合，有利于提高高校的整體業績與戰略目標的實現。如圖1所示。

3.設置績效評價指標

（1）財務維度

高校與企業有所不同，相對于企業追求利潤最大化，高校作為非營利性組織，財務指標往往不是其最看重的指標，持續良好的資金狀況是高校持續發展的保障。高校主要收入來源于財政撥款、自籌資金和學費收入，它所要做到的是提高資金配置效率，實現收支的最佳平衡狀態。

（2）顧客維度

高校的服務對象主要是學生與用人單位。學生希望高校能夠提供優質的教育資源，有效的傳播知識，從而提升自己的綜合素質。用人單位則希望學校能夠培養出優秀人才，使他們具備相關職業資質與職業道德。

（3）內部業務流程維度

高校的內部運營管理決定了它的內部業務流程。高校的運營管理主要是對有限的人力、物力、財力進行合理配置提供高質量的教學服務，而科學有效的運營管理模式可以大大增強高校的競爭力，促進高校戰略目標的實現。

（4）學習和成長維度

現今，科研成功和師資力量作為核心競爭力，高校要想保持競爭優勢，就需要重視教師專業知識與技能提高、前沿的科學研究的投入、學術交流機會的增加等方面的工作才能實現高校的長遠發展。

具體指標設置參見表2。

（二）加強預算監管

高校應建立健全績效預算運行監控機制，有關部門要加強對預算績效的事前、事中和事后的監督和管理工作。事前做到了解預算目標，以保證各部門按照計劃執行;事中做到了解預算的執行情況，若發現有潛在重大超支風險立即向上級部門匯報，及時做出調整;事后做到反思與改進。同時還應重視有關崗位人員設置，人員應做到相互制約、相互監督，落實責任制，避免推諉責任，從而保障績效預算管理體制的職能充分發揮。

（三）重視預算結果分析

學校管理層應成立專門的績效預算管理委員會對預算完成部門進行績效考評。委員會成員由有關部門的專業人員組成，分別從各自的專業角度進行分析并提出問題，由預算完成部門進行答辯，委員會最終給出預算完成績效分值，根據分值評出優秀部門并給予年終獎勵。其中，對非合理超支應運用相關分析法進行因素分析，找到原因，提出改進措施，并最終提出加強績效預算管理的合理化建議。

結語

綜上所述，高校在構建預算管理體系時，應考慮引入績效評價機制。它是高校內部管理控制的一種重要方法，可以幫助管理者制定更為科學合理的預算管理系統，及時指導經營活動的改善和調整。以績效為主線的預算管理模式可以實現“目標—投入—運營—產出—效果—新目標”的良性循環，促進高校合理配置資源，提高教育投資的綜合效益，實現教育資源的優化配置，幫助高校實現戰略目標以及促進高校的可持續性發展。

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